地方礦產資源規(guī)劃分析
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摘要：隨著第四輪礦產資源規(guī)劃編制工作的啟動，第三輪規(guī)劃的評估工作也將同步開展，規(guī)劃評估是分析存在問題、提出改善對策的重要手段，也是新一輪規(guī)劃編制工作的重要技術支撐。本文介紹了寧夏第三輪市縣級礦產資源規(guī)劃的總體編制情況，總結分析了規(guī)劃內容及審查流程，指出了規(guī)劃編制過程中存在的問題，如市縣主管部門參與度低、規(guī)劃編制周期較長、砂石土資源“三區(qū)”設置不合理等，并對下輪規(guī)劃編制工作提出了相關建議。
關鍵詞：寧夏；第三輪；市縣級；礦產資源規(guī)劃；砂石粘土礦
礦產資源規(guī)劃是國家發(fā)展規(guī)劃體系中的重要專項規(guī)劃，是落實國家礦產資源戰(zhàn)略、加強和改善礦產資源宏觀管理的重要手段，是依法審批和監(jiān)督管理地質勘查、礦產資源開發(fā)利用和保護活動的重要依據。隨著《自然資源部關于開展礦產資源規(guī)劃（2021-2025年）編制工作的通知》（自然資發(fā)﹝2020﹞43號）的，新一輪礦產資源劃編制工作將全面啟動。作為新一輪規(guī)劃編制工作的參考依據和重要基礎，各級礦產資源規(guī)劃評估工作也將陸續(xù)展開。礦產資源規(guī)劃評估是分析存在問題、提出改善對策的重要手段，是新一輪規(guī)劃編制工作的重要技術支撐[1,2]，因此，做好規(guī)劃的總結評估工作意義重大。本文將總結寧夏第三輪市縣級礦產資源規(guī)劃成果，重點指出規(guī)劃編制中存在的問題并提出相關建議，為新一輪市縣級規(guī)劃編制提供參考依據。
1總體情況
2015年12月，寧夏自然資源廳（原寧夏國土資源廳）根據相關文件要求[3,4]向各作業(yè)單位下達了市縣級礦規(guī)劃編制任務書，寧夏第三輪市縣級礦產資源規(guī)劃編制工作全面開展。本輪規(guī)劃的主要任務為細化落實上級規(guī)劃，統(tǒng)籌部署本級審批發(fā)證礦種的開發(fā)利用與保護，以及部署安排礦山地質環(huán)境保護與治理恢復工作。規(guī)劃編制范圍包含全部5個地級市的市級規(guī)劃，以及靈武市、青銅峽市、中寧縣3個縣級規(guī)劃，規(guī)劃編制作業(yè)單位主要由自然資源廳直屬事業(yè)單位及地質局下屬事業(yè)單位組成。規(guī)劃編制經費全部來源于自治區(qū)財政資金，其中，單個市級規(guī)劃編制經費為30萬元，單個縣級規(guī)劃編制經費為20萬元，后續(xù)又增加數據庫建設經費15萬元。
2規(guī)劃內容
根據《市縣級礦產資源總體規(guī)劃編制指導意見》以及《市縣級礦產資源總體規(guī)劃參考提綱》[4],規(guī)劃主要從礦產開發(fā)與資源產業(yè)布局、砂石粘土礦資源開發(fā)管理、礦山地質環(huán)境保護與治理、綠色礦業(yè)發(fā)展以及礦業(yè)權設置區(qū)劃等方面做出了論述。對新增資源儲量、礦產資源開發(fā)總量調控、礦山總數、大中型礦山比例、礦山地質環(huán)境治理恢復面積及土地復墾面積等指標做出了明確要求。
2.1礦業(yè)開發(fā)與資源產業(yè)布局明確第一類、第二類礦產[5]資源的勘查及開發(fā)利用方向，設置勘查規(guī)劃分區(qū)及開采規(guī)劃分區(qū)。市縣級規(guī)劃主要是落實分解省級規(guī)劃中劃定的勘查分區(qū)及開采分區(qū)，未額外單獨設置分區(qū)。本輪規(guī)劃勘查的主要方向為煤、石膏、石灰?guī)r、地下水以及地熱等礦種，共設置了重點勘查區(qū)16個，限制勘查區(qū)4個；開采的主要方向為資源賦存豐富、市場前景好、經濟效益高的煤、石膏、石灰?guī)r等礦種，共設置重點礦區(qū)16個，其中包括7個國家規(guī)劃礦區(qū)。
2.2砂石粘土礦產資源管理市縣級規(guī)劃的主要內容為砂石粘土礦等第三類礦產[5]，因此，本輪規(guī)劃中，對砂石粘土礦的空間規(guī)劃及管理單列章節(jié)進行論述。各市縣結合自身經濟發(fā)展及工程項目建設需求，對砂石粘土礦的年開采量進行總量調控；設定礦山最低開采規(guī)模及最低服務年限，逐步清退小型礦山；合理投放采礦權，有效控制礦山總數。在此基礎上，進一步結合本區(qū)的資源賦存條件，劃定允許開采區(qū)、集中開采區(qū)以及備選開采區(qū)[6]。本輪規(guī)劃中，全區(qū)5個地級市共設置砂石粘土開采分區(qū)650個（圖1），其中，允許開采區(qū)539個，集中開采區(qū)107個，備選開采區(qū)4個。允許開采區(qū)主要分布在固原市、中衛(wèi)市以及吳忠市，大多數允許開采區(qū)是以采礦權范圍為界進行劃定的，以上三地共設置允許開采區(qū)508個，占全區(qū)允許開采區(qū)總數的94.2%。集中開采區(qū)重要分布在吳忠市和固原市，基本以集中連片分布礦權的最大包絡線為界進行劃定，其中，吳忠市規(guī)劃設置集中開采區(qū)73個，約占全區(qū)集中開采區(qū)總數的62.8%。備選開采區(qū)只在銀川市和吳忠市有所規(guī)劃，設置比例僅為全區(qū)所有砂石粘土開采分區(qū)總數的0.6%。
2.3礦業(yè)權設置區(qū)劃2015年8月，礦業(yè)權設置方案備案審批或備案核準制度被取消[7]。本輪規(guī)劃中，將礦業(yè)權設置方案與礦產資源規(guī)劃中的勘查區(qū)塊、開采區(qū)塊有機融合，統(tǒng)一形成“礦業(yè)權設置區(qū)劃”，作為規(guī)劃的重要組成部分，在總體規(guī)劃中設“礦業(yè)權設置區(qū)劃”專門篇章。因此，對于市縣級礦產資源規(guī)劃而言，礦業(yè)權設置區(qū)劃是整個規(guī)劃的核心內容之一，是市縣級規(guī)劃落實上級規(guī)劃、布置本級規(guī)劃的主要篇章。①探礦權設置區(qū)劃本輪規(guī)劃中，全區(qū)共設置勘查區(qū)塊161個，其中，省級規(guī)劃設置了158個，銀川市根據地方地熱資源的勘查開發(fā)需求，在市級礦產資源規(guī)劃中增設了3個勘查區(qū)塊。除了銀川市之外，其余市縣的探礦權設置區(qū)劃均為落實省級規(guī)劃勘查區(qū)塊。②采礦權設置區(qū)劃本輪規(guī)劃中，全區(qū)共設置開采區(qū)塊1328個，其中，省級規(guī)劃設置了202個，剩余1126個全部為市縣級規(guī)劃設置開采區(qū)塊。在市縣級規(guī)劃中，采礦權設置區(qū)劃主體為砂石粘土礦，本輪規(guī)劃共設置砂石粘土礦開采區(qū)塊1044個（圖2），占市縣本級規(guī)劃區(qū)塊的92.7%。其中，建筑石料用灰?guī)r（白云巖、大理巖、砂巖）開采區(qū)塊為237個，占砂石土礦權設置總數的22.7%；建筑用砂礦開采區(qū)塊為453個，占砂石土礦權設置總數的43.4%；磚瓦用粘土開采區(qū)塊為354個，占砂石土礦權設置總數的33.9%。根據本輪規(guī)劃采礦權設置區(qū)劃數據統(tǒng)計分析，規(guī)劃設置的砂石粘土礦資源儲量規(guī)模整體偏小，其中，查明資源量不足50×104m3的礦山比例達73.9%，大于500×104m3的礦山比例僅為1.2%。資源量大于500×104m3的礦山全為建筑石料礦，磚瓦粘土礦幾乎全部為源量不足50×104m3的礦山（表1）。此外，本輪規(guī)劃設置砂石粘土礦采礦權總面積為59.37km2，約占全區(qū)國土面積0.09%，單個采礦權面積主要集中在0.01～0.2km2，占全部礦山比例為94%。總體看來，本輪規(guī)劃中，全區(qū)砂石粘土礦開采區(qū)塊整體特征為規(guī)模小、區(qū)塊碎、分布散。
3規(guī)劃審查
本輪市縣級礦產資源規(guī)劃采用三級審查制度，即作業(yè)單位預審，市縣局組織初審，區(qū)廳組織終審。規(guī)劃編制完成后，首先由作業(yè)單位組織地質、礦產、水工環(huán)等相關專家進行預審，修改形成預審稿；其次由市縣組織地方發(fā)改、林業(yè)、水利、環(huán)保以及自然保護區(qū)管理局等相關單位進行初審，修改形成送審稿；最后由地方政府向區(qū)廳報批，申請審查，區(qū)廳組織規(guī)劃、發(fā)改、林業(yè)、水利、環(huán)保等相關單位進行終審，修改形成最終稿。市縣級規(guī)劃審查在預審和初審兩個環(huán)節(jié)中，只針對文本、附表及圖件進行審查。在終審時，區(qū)廳將對文本和空間數據同步進行審查，將空間數據與省級規(guī)劃進行套合，查看其是否全面落實省級規(guī)劃。并將空間數據與基本農田、生態(tài)紅線等數據進行對比，查看其礦權設置是否滿足空間設置條件。
4存在問題
4.1市縣主管部門重視程度不夠，參與度較低本輪市縣級規(guī)劃的經費來源全部由自治區(qū)財政支出，項目運作模式為自然資源廳（原國土資源廳）統(tǒng)一為作業(yè)單位下發(fā)任務書，因此，市縣自然資源局并未對規(guī)劃編制工作給予足夠的重視。市縣相關部門未能充分發(fā)揮其“主人翁”的作用，很大程度上扮演的是“甩手掌柜”角色，其礦產資源主管部門相關人員并未真正參與到規(guī)劃編制過程中。
4.2規(guī)劃編制周期過長，影響規(guī)劃的時效性從規(guī)劃編制任務下發(fā)到市縣級規(guī)劃審批實施，共歷時3年。本輪市縣級規(guī)劃編制工作始于2015年年底，計劃于2017年審批實施，但審查工作剛好趕上生態(tài)紅線劃定、自然保護區(qū)內礦業(yè)權清理以及礦山地質環(huán)境治理恢復基金制度改革等工作同期開展，需與相關部門頻繁對接，多次調整規(guī)劃內容。因此，直至2018年8月，寧夏第三輪市縣級礦權資源規(guī)劃才陸續(xù)實施。本輪規(guī)劃編制周期長，時間跨度大，一定程度上影響了規(guī)劃的時效性。
4.3砂石土“三區(qū)”劃分簡單隨意，缺乏依據按照《市縣級礦產資源總體規(guī)劃編制指導意見》，本輪市縣級規(guī)劃新增了砂石粘土開采分區(qū)，但是我區(qū)砂石粘土礦“三區(qū)”在劃定過程中，方式較為簡單隨意，不夠細化。例如，在礦權集中分布的地方劃定集中開采區(qū)，取各礦權外圍的最大包絡線形成集中開采區(qū)邊界，或者以單個礦權范圍為界直接劃定允許開采區(qū)。以上方式并未充分考慮地質條件、有效結合資源賦存情況，缺乏必要的實地勘察與調研，以及與林業(yè)、水利、環(huán)保等多部門的對接工作。而將一個采礦權范圍直接劃定為一個允許開采區(qū)，這種劃定方式無疑與允許開采區(qū)的劃定初衷背道而馳，砂石粘土開采空間布局直觀上依舊存在“小、散、亂”的情況，沒有充分體現出集約節(jié)約開采理念與開發(fā)方向。此外，本輪規(guī)劃設置的備選開采區(qū)占比較低，只有較少的幾個地方設置了備選區(qū)，是否能保障相關基礎建設需要有待商榷。
4.4規(guī)劃編制單位技術水平良莠不齊本輪市縣級礦產資源規(guī)劃總共由5家單位共同完成，其中4家單位為地質局下屬事業(yè)單位。由于規(guī)劃工作編制周期長，經費少，因此部分作業(yè)單位對規(guī)劃編制工作重視程度不高，出現人員配置不合理，編制人員缺乏相關經驗等情況。各單位之間成果相互借鑒，規(guī)劃文本千篇一律，沒有充分體現出自己的特色。
5意見建議
5.1進一步提高并細化市縣級礦產資源規(guī)劃功能定位，可通過行政手段推動市縣自然資源主管部門提高對規(guī)劃的重視程度。建議下一輪市縣礦產資源規(guī)劃編制經費由市縣自然資源主管部門向本級財政申請，并落實規(guī)劃編制相關負責人。將規(guī)劃編制工作納入領導績效考核，有效提升市縣級礦產資源規(guī)劃質量。
5.2本輪市縣級規(guī)劃編制經費相對偏低，建議下輪規(guī)劃提高經費保障。隨著空間開發(fā)與管理精細化時代逐漸到來，合理設置砂石粘土開采分區(qū)將變得更加重要，因此在下輪規(guī)劃中需重點扎實做好砂石粘土礦的基礎調查與分區(qū)工作，進一步摸清砂石粘土礦的資源家底，為市縣級規(guī)劃編制奠定基礎，在規(guī)劃砂石粘土礦采礦權時做到有的放矢，有據可依。
5.3進一步提高資源集約節(jié)約開采，逐步淘汰產能小、對環(huán)境破壞較大的礦山，建議下一輪規(guī)劃減少空白區(qū)新設采礦權的設置比例，進一步提高現有采礦權調整、整合比例。可在原有基礎上大力整合，以企業(yè)聯合入股等模式整合形成一批生產規(guī)模大、服務周期長的新礦山，進一步提高資源利用效率。
5.4建議下輪規(guī)劃盡量由具有規(guī)劃編制相關經驗的單位來承擔。合理安排規(guī)劃編制進度，盡量縮短規(guī)劃編制周期，優(yōu)化審查流程，提高審查質量，增強規(guī)劃的時效性，保障規(guī)劃的有效服務年限。
參考文獻：
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作者：王小龍 張芬 單位：寧夏國土資源調查監(jiān)測院
