基本農(nóng)田建構(gòu)投資狀況與政策
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本文作者：佟賀 單位：燈塔市水務(wù)局
當(dāng)前農(nóng)田基本建設(shè)投資存在的問(wèn)題及影響
以上已經(jīng)說(shuō)過(guò)，農(nóng)田基本建設(shè)投資是開展農(nóng)田基本建設(shè)不可或缺的重要物質(zhì)條件，同時(shí)也是影響農(nóng)田基本建設(shè)進(jìn)程和效率的重要因素。之所以要研究農(nóng)田基本建設(shè)投資政策，就是因?yàn)槟壳稗r(nóng)田基本建設(shè)投資存在很多問(wèn)題。這些問(wèn)題包括：
投資渠道少。當(dāng)今的農(nóng)建越來(lái)越依賴于資金投入，越來(lái)越依賴于國(guó)家、省、市的財(cái)政投資。甚至本來(lái)應(yīng)該依靠征收來(lái)的水費(fèi)來(lái)養(yǎng)護(hù)自己工程的水利工程管理單位也向政府要投資，至于群眾投資意識(shí)更是越來(lái)越淡薄。農(nóng)建投資渠道越來(lái)越少，資金來(lái)源方面越來(lái)越窄，幾乎形成了單一的國(guó)家和地方財(cái)政投資搞農(nóng)建的局面。當(dāng)然這種情況是一種大體趨勢(shì)，并不是絕對(duì)都如此。
投資傾向偏。這個(gè)問(wèn)題主要反映在農(nóng)田基本建設(shè)投資定額偏低。例如：1997———2001年期間，l畝農(nóng)業(yè)梯田投資額僅相當(dāng)于城市建設(shè)中的半塊馬路邊石款，甚至比這還低。可見(jiàn)，不同行業(yè)的投資傾向真是天壤之別，不成比例。
投資范圍窄。農(nóng)田基本建設(shè)涉及整個(gè)農(nóng)村地域的各個(gè)角落，工程內(nèi)容繁雜零碎、很多很多。但從目前的投資狀況來(lái)看，無(wú)論是國(guó)家投資還是地方投資，能涉及的工程項(xiàng)目還是有限的，還有很多項(xiàng)目得不到投資，諸如山區(qū)治河、平整土地、改良土壤等，這是從項(xiàng)目類別上說(shuō)。另外從地域范圍上說(shuō)，能夠得到投資的村、村民組、自然屯更是有限的。
投資效益低。這里主要指兩方面問(wèn)題：一個(gè)是投資所建的工程沒(méi)有發(fā)揮理想效益。如很多投資額較大的引水上山灌溉工程、水源工程，其效益都不太理想，甚至根本沒(méi)有效益。另一個(gè)是有些投資根本沒(méi)有落到工程上。被截留、被挪用、被扒皮，甚至裝進(jìn)個(gè)人腰包，最后落到工程上已經(jīng)所剩不多。投資效益低的問(wèn)題，不單單是投資定額太少而達(dá)不到預(yù)計(jì)效益的問(wèn)題，更主要的是農(nóng)建組織實(shí)施當(dāng)中存在的人為問(wèn)題。至于農(nóng)田基本建設(shè)投資存在的這些問(wèn)題對(duì)農(nóng)田基本建設(shè)的影響，可以說(shuō)是難以言表。它不僅延緩了農(nóng)田基本建設(shè)進(jìn)程，制約了農(nóng)田基本建設(shè)效果，更加嚴(yán)重的是挫傷了廣大村民群眾的積極性，甚至由此產(chǎn)生了諸多腐敗現(xiàn)象。所以切不可忽視這些問(wèn)題，也不可掩蓋這些問(wèn)題。
農(nóng)田基本建設(shè)投資政策芻議
農(nóng)田基本建設(shè)投資政策主要應(yīng)圍繞兩方面來(lái)研究制定。一是確立必要的資金來(lái)源渠道；二是充分發(fā)揮資金效益。
一是國(guó)家財(cái)政投資。國(guó)家財(cái)政投資是農(nóng)田基本建設(shè)投資的一條主渠道。主要包括國(guó)家財(cái)政預(yù)算投入的小型農(nóng)田水利資金、水土保持資金、人畜飲水資金以及一些抗旱、防汛、排澇、水毀工程修復(fù)資金等。
二是地方財(cái)政投資。地方財(cái)政投資也是農(nóng)田基本建設(shè)投資的一條重要渠道。主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)財(cái)政投入的小型農(nóng)田水利資金、水土保持資金、人畜飲水資金以及一些抗旱、防汛、排澇、水毀工程修復(fù)資金等。
三是專項(xiàng)基金投資。專項(xiàng)基金本應(yīng)是農(nóng)田基本建設(shè)投資一條比較穩(wěn)定的渠道。它是指國(guó)家或地方政府依據(jù)法律法規(guī)設(shè)立并征繳的用于小型農(nóng)田水利、水土保持、抗御洪澇干旱等自然災(zāi)害、解決人畜飲水困難等為內(nèi)容的資金，如河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)、水土流失防治費(fèi)、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、地方水利建設(shè)基金等。但目前的情況有的基金尚未征繳，有的雖然征繳了，但并沒(méi)有發(fā)揮相應(yīng)作用。所以，這條渠道尚需完善和規(guī)范。
四是村民群眾投資。村民群眾投資是我國(guó)農(nóng)田基本建設(shè)群眾性特性所決定的一條重要資金來(lái)源渠道。它包括村、村民組、村民群眾投入的以治理山、水、田，抗御旱澇災(zāi)害，解決人畜飲水困難等為內(nèi)容的資金。除非是具備下列三種情況之一：一是農(nóng)田基本建設(shè)投資全部由國(guó)家或地方財(cái)政包下來(lái)；二是農(nóng)田基本建設(shè)搞完了；三是農(nóng)田基本建設(shè)不搞了。那么就應(yīng)該建立“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的群眾投資渠道。其理由：一是國(guó)情。從國(guó)情上說(shuō)：我國(guó)農(nóng)村地域范圍較大，需要治理的地方還有很多很多。僅坡耕地一項(xiàng)，全燈塔市也好，全遼寧省也好，全國(guó)也好，治理了多少？還有多少？說(shuō)的樂(lè)觀一些，恐怕再有20年也治理不完。所以，農(nóng)田基本建設(shè)的任務(wù)還相當(dāng)繁重。自然，需要的資金也是很多。二是國(guó)力。從國(guó)力上說(shuō)，目前國(guó)家和各級(jí)地方財(cái)政還達(dá)不到全部包下來(lái)搞農(nóng)建的程度。國(guó)家和各級(jí)地方財(cái)政預(yù)算投入到農(nóng)田基本建設(shè)中的資金僅僅是補(bǔ)助性的，還有很大缺口需要受益區(qū)群眾自己籌集。三是群眾切身利益。農(nóng)田基本建設(shè)大都是圍繞村民群眾居住的周邊環(huán)境進(jìn)行的，也可以說(shuō)是圍繞他們賴以生存的山、水、田進(jìn)行的。改善自己的生產(chǎn)生活環(huán)境投點(diǎn)資有什么不可呢?這是從必要性上分析有這么三點(diǎn)理由。那么，再?gòu)目赡苄陨戏治鲆幌?。群眾投資的可能性也是存在的：一是很多地區(qū)村民群眾的經(jīng)濟(jì)收入都有所好轉(zhuǎn)，適當(dāng)集一些資是可以承受得了的。二是很多地區(qū)村民群眾的溫飽問(wèn)題已經(jīng)解決，引導(dǎo)他們?yōu)橹卫砗透纳苹A(chǔ)環(huán)境、增加致富門路、提高生活質(zhì)量而投些資，群眾也是應(yīng)該能接受的。三是多年的實(shí)踐已經(jīng)奠定了群眾投資的一定基礎(chǔ)。所以，無(wú)論從必要性上還是可能性上都應(yīng)該確立村民群眾投資這條渠道。
五是工程管理單位投資。水利工程管理單位投資是歷史上早已既定的一項(xiàng)以水養(yǎng)水的投資渠道。它是指水利工程管理單位征收的水費(fèi)轉(zhuǎn)而用于工程維護(hù)維修、改擴(kuò)建和配套方面的投資。如灌區(qū)征收的水費(fèi)用于灌區(qū)范圍內(nèi)的建筑物維修、改擴(kuò)建、配套等；排水站征收的水費(fèi)用于泵站的維護(hù)維修、橋涵閘維修及配套等；水庫(kù)征收的水費(fèi)除用于自身工程維修外，還用于水庫(kù)上游的水土保持、水源涵養(yǎng)等。無(wú)論從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的角度，還是從農(nóng)建需求的角度，都應(yīng)充分挖掘、充分利用水利工程管理單位投資這條渠道。
六是社會(huì)各界投資。社會(huì)各界投資是農(nóng)田基本建設(shè)一條額外的渠道。它是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位及個(gè)人以扶貧捐助等名義，向一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村投入的資金。很顯然，這類資金不可能全部用于農(nóng)田基本建設(shè)，當(dāng)然也不排除有的部分用于農(nóng)田基本建設(shè)。但不管有多少這類投資，從總體來(lái)說(shuō)，終究是農(nóng)田基本建設(shè)投資的一個(gè)來(lái)源渠道。社會(huì)投資除以上情況外，還有一些個(gè)人向農(nóng)村的山、水、田投資。這類投資大都是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，圍繞經(jīng)濟(jì)利益而建的一些工程。當(dāng)然，有些工程除投資者獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益外，社會(huì)效益也很突出，像遼西地區(qū)個(gè)人投資興建的蓄、引、提水工程等，都為周邊的群眾提供了很多方便，解決了很多生產(chǎn)生活困難。但有些地方個(gè)人修建的工程也損害了當(dāng)?shù)卮迕袢罕姷睦妗Ｋ?，?duì)社會(huì)投資中的個(gè)人投資這條渠道應(yīng)慎重把握，既要引導(dǎo)，又要制約。
這些渠道并不是條條暢通。因此，還需要進(jìn)一步疏通、挖掘、完善，使之成為農(nóng)田基本建設(shè)投資的源泉，成為推動(dòng)和開展農(nóng)田基本建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在確立農(nóng)田基本建設(shè)投資渠道的前提下，還應(yīng)圍繞充分發(fā)揮資金效益及解決當(dāng)前存在問(wèn)題制定相應(yīng)政策。
一是制定嚴(yán)格把握各類資金使用方向的政策。眾所周知，國(guó)家和地方的各類農(nóng)建投資都是有其使用方向的。也就是說(shuō)，每一類、每一筆投資都是要解決相應(yīng)問(wèn)題的，都是要圍繞解決這方面問(wèn)題而建工程的，所以，我們?cè)谑褂妹恳还P農(nóng)田基本建設(shè)投資時(shí)，必須首先把握好資金使用方向，不能隨便亂挪濫用。方向錯(cuò)了，就不能實(shí)現(xiàn)投資預(yù)期的理想和效果，自然也就沒(méi)有資金效益。
二是制定地方財(cái)政預(yù)算支出比例的政策。就是說(shuō)，不論哪級(jí)地方財(cái)政，都要按本級(jí)財(cái)政預(yù)算收入，確定和安排一定比例的農(nóng)田基本建設(shè)支出。要在不同層次界定出相應(yīng)的比例幅度，特別是市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政。
三是制定與時(shí)俱進(jìn)投資定額的政策。投資定額是衡量投資額與工程量或工程效益的一個(gè)重要參數(shù)。所謂與時(shí)俱進(jìn)，就是說(shuō)現(xiàn)在的物價(jià)變動(dòng)較快，有些材料的價(jià)格一年前和一年后就相差很大。所以，制定投資定額必須符合實(shí)際，即符合當(dāng)時(shí)的物價(jià)、運(yùn)費(fèi)、工價(jià)等行情。
四是制定以豐補(bǔ)歉資金積累的政策。水利工程管理單位除應(yīng)制定按收費(fèi)額確定硬性投入比例外，還應(yīng)制定按年度比例提取工程維護(hù)、維修、改造、配套資金制度。就是說(shuō)，無(wú)論當(dāng)年工程需不需要維修、改造、配套，都要將這筆資金提取并積存，待工程需要時(shí)再用，而不能一年一光。
五是制定資金效用衡量對(duì)比的政策。所謂效用即效果和作用，資金使用效果和作用與資金使用方向不一樣。方向是指資金用沒(méi)用在這類工程上，工程的作用是不是投資的初衷。如果方向變了，那么投資最初預(yù)想的相應(yīng)效果和作用一點(diǎn)沒(méi)有。而效果則是指使用方向沒(méi)變的前提下，投入一定數(shù)額的資金換沒(méi)換回來(lái)相應(yīng)數(shù)額的效益，起沒(méi)起到相應(yīng)的作用，是個(gè)投入與產(chǎn)出的問(wèn)題。筆者認(rèn)為：農(nóng)田基本建設(shè)的投入與產(chǎn)出主要是指投資額與一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工程量或工程效益的比。這里所說(shuō)的工程量或工程效益是針對(duì)不同工程而言的衡量指標(biāo)。所以，制定資金效用衡量對(duì)比政策，不僅是促進(jìn)相應(yīng)投入得到相應(yīng)產(chǎn)出的手段，也是遏制腐敗、杜絕勞民傷財(cái)?shù)摹岸垢惫こ痰氖侄巍?/p>
六是制定國(guó)家和地方財(cái)政投資與受益群眾投資相結(jié)合的政策。這一政策主要是指利用國(guó)家財(cái)政、地方財(cái)政、基金等投資為手段，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)、村、村民組級(jí)村民群眾的積極性，引導(dǎo)他們積極投入到農(nóng)田基本建設(shè)中來(lái)的一種辦法。一句話，就是把國(guó)家和地方財(cái)政、基金投資同基層干部群眾投工投勞投資結(jié)合起來(lái)，形成合力，形成農(nóng)田基本建設(shè)的機(jī)制或手段。當(dāng)然，這里邊也要嚴(yán)格防止把投資契機(jī)作為個(gè)人謀取私利的交易契機(jī)。如果能做到這種程度，相信我們的農(nóng)田基本建設(shè)事業(yè)還會(huì)大有干頭，并且也能使農(nóng)田基本建設(shè)繼續(xù)沿著良性和健康的軌道開展下去。