城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇機(jī)制重構(gòu)

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摘要：我國政府高度重視城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題，并已建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。但因城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金的籌集機(jī)制和待遇形成機(jī)制存在問題，致使城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的水平過低，與城鄉(xiāng)居民的期望值差距過大。若要提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇，除各級財政加大補(bǔ)貼力度外，應(yīng)建立一套參保全覆蓋、參保人盡量選擇較高檔次參保的基金籌集機(jī)制，為此，就應(yīng)增設(shè)并自由選擇繳費(fèi)檔次，真正落實(shí)“多繳多得（含財政補(bǔ)貼），長繳多得（含財政補(bǔ)貼）”這一原則。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇形成機(jī)制

一、問題的提出

黨和政府高度重視城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老問題，近年來隨著城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的成立及不懈努力，城鄉(xiāng)居保覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，參保率超90%，基金收入穩(wěn)定增長，保障水平不斷提高。不論法律、法規(guī)還是政策都明確了城鄉(xiāng)居保制度，各地也建立了相應(yīng)的制度及機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)年滿60歲的城鄉(xiāng)居民也都享受了基本養(yǎng)老保險待遇，但是，城鄉(xiāng)居保待遇與民眾的期望值相差較大。城鄉(xiāng)居保待遇不高關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)居保待遇的形成機(jī)制，需要優(yōu)化城鄉(xiāng)居保待遇的形成機(jī)制。

二、城鄉(xiāng)居保待遇形成機(jī)制的弊端

（一）繳費(fèi)檔次固定且過少，激勵機(jī)制的效果無法體現(xiàn)與其他兩種養(yǎng)老保險繳費(fèi)模式（由用人單位和職工分別按照職工工資總額和個人工資的一定比例共同繳納）不同，目前城鄉(xiāng)居保主要由參保人個人繳費(fèi)，輔之于政府補(bǔ)貼。參保人在定額標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)自主選擇某一檔次（100元/年-2000元/年共12個檔次，各地檔次不一致）繳費(fèi)，繳費(fèi)期間一般不得變更。此模式直觀簡單，便于繳費(fèi)及管理。但是，被固化的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能考量社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更無法考慮參保人繳費(fèi)能力的差異，無論外出打工的農(nóng)民工還是在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，不同年份的繳費(fèi)能力有很大的差異。其次，從近幾年城鄉(xiāng)居保年度平均繳費(fèi)額僅約為150元來看，大部分參保人選擇最低檔次或是中低檔次參保，主要原因不是參保人收入過低而是財政補(bǔ)貼過低，激勵機(jī)制應(yīng)有的作用無法發(fā)揮。最后，城鄉(xiāng)居民因無固定收入而很難持續(xù)地選擇較高繳費(fèi)檔次參保，多繳多得、長繳多得的激勵機(jī)制，使經(jīng)濟(jì)條件較好的參保群體享受了更多的政府補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)條件較差的參保群體僅享受了較少的政府補(bǔ)貼，不符合財政收入再分配應(yīng)向低收入群體傾斜的原則。

（二）個人賬戶養(yǎng)老金過低，地方財政隱性壓力大個人繳費(fèi)對個人賬戶累積資金額的高低起著決定性作用，若按高標(biāo)準(zhǔn)2000元/年繳費(fèi)，15年僅為3萬元，均分到139月僅為215元/月。隨著老齡化社會的臨近，城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老金賬戶的支付年限必將大大延長，同時，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇也必將提高。如果不提高個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如果不加大對長期繳費(fèi)參保人的激勵力度，養(yǎng)老基金難承重負(fù)，只有逐年加大政府財政的額外補(bǔ)貼。養(yǎng)老金的支出及其增長不能脫離各級地方財政（特別是縣市級，如湖北省規(guī)定地方財政補(bǔ)貼按5:5分別由省財政與縣市財政分擔(dān)）的承受能力,須與地方財政支付能力相適應(yīng)。當(dāng)個人賬戶養(yǎng)老金支付完后，支付的責(zé)任必將由縣市財政承擔(dān)，在當(dāng)下地方財政負(fù)債過重的情形下必將影響到城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定。

（三）基金運(yùn)營渠道少且效率低基金投資回報率是影響城鄉(xiāng)居保待遇水平的另一重要因素。金融監(jiān)管部門出于基金安全考慮，因城鄉(xiāng)居保基金統(tǒng)籌層級低而要求基金投資的主要渠道是銀行存款。據(jù)統(tǒng)計，城鄉(xiāng)居?；鸬耐顿Y回報僅占基金總收入的2.5%，并呈下滑趨勢。這種保值增值方式雖相較安全，但因單一而收益低，如果考慮CPI上漲因素，基金不僅難以實(shí)現(xiàn)保值增值，實(shí)際上在不斷減少。因此，單一的投資渠道、較低的投資回報率，都已不能為城鄉(xiāng)居保提供有效保障，不利于城鄉(xiāng)居保制度的持續(xù)穩(wěn)定。

（四）基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)低且不平衡城鄉(xiāng)居保待遇中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)著政府在社會成員養(yǎng)老保險中的責(zé)任分擔(dān)。在個人賬戶養(yǎng)老金不能增加的情形下，唯有增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金才能提高養(yǎng)老待遇水平。各地城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金不一樣，平均每人100元/月左右，與2011年制度實(shí)施初期相比，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)雖在六年內(nèi)翻了一番，但與城鄉(xiāng)居民的生活訴求仍有很大差距。當(dāng)前城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)還不及城鎮(zhèn)常住居民人均生活消費(fèi)支出的10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能滿足城鄉(xiāng)居民基本生活需求。從各級財政對城鄉(xiāng)居保投入看，2016年中央、湖北省以及縣市對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)貼僅占一般公共預(yù)算的1.85%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對企業(yè)職工養(yǎng)老保險的補(bǔ)助力度。另外，因統(tǒng)籌層級為縣市級，各縣市的財政狀況不同而直接制約了基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

三、城鄉(xiāng)居保待遇形成機(jī)制弊端的成因

（一）待遇調(diào)整機(jī)制缺失城鄉(xiāng)居保待遇過低的主要原因是缺乏居保待遇調(diào)整機(jī)制。一是繳費(fèi)檔次雖有增設(shè)，但僅增設(shè)了幾個最高檔次，而低檔次的沒有調(diào)整，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)居保基金的籌集，當(dāng)然也影響了參保人的養(yǎng)老待遇。應(yīng)抬高門檻，拉大檔次差距，并由參保人自主選擇。二是基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)雖有調(diào)整，但未形成科學(xué)的與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的調(diào)整機(jī)制。

（二）政府激勵機(jī)制有待完善現(xiàn)有激勵機(jī)制在制度未能凸顯多繳多得、長繳多得的原則，無法調(diào)動城鄉(xiāng)居民參保且多繳長繳的積極性。多繳多得的原則貌似得到體現(xiàn)，但繳與得（含政府補(bǔ)貼和養(yǎng)老待遇）未成正比。特別是長繳多得的原則沒有體現(xiàn)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金并未隨繳費(fèi)年限的延長而增加。

（三）基金運(yùn)營管理追求安全而喪失效率城鄉(xiāng)居保基金投資收益情況是決定基金能否實(shí)現(xiàn)保值增值的關(guān)鍵。當(dāng)下，我國僅有城鄉(xiāng)居保是縣市級統(tǒng)籌。因統(tǒng)籌層級低而規(guī)模過小，并且缺乏投資人才，即使金融監(jiān)管部門放寬了投資運(yùn)營渠道也可能難以形成效益，同時，渠道過多必將增加投資管理成本。

（四）財政補(bǔ)貼的力度有待提高要維持城鄉(xiāng)居保制度的穩(wěn)定性，就需要政府、集體和參保個人共同作用，且以政府主導(dǎo)為主。目前，除少數(shù)地方集體組織有收入來源，絕大多數(shù)地方的集體組織不僅沒有收入，還要靠集體組織的繳費(fèi)來維持，因此，城鄉(xiāng)居?；鸬幕I集主要依靠政府與個人。從各級政府財政預(yù)算看，政府財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼占各級財政預(yù)算的比例并不高，特別是中央財政，政府補(bǔ)貼的力度尚有較大的提升空間。

四、重構(gòu)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇形成機(jī)制

（一）優(yōu)化參保繳費(fèi)激勵機(jī)制，力保城鄉(xiāng)居民參保全覆蓋城鄉(xiāng)居保的籌資方式包括個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼，但個人繳費(fèi)是個人賬戶累計額的最主要的籌資方式，也是影響將來領(lǐng)取養(yǎng)老金多少的關(guān)鍵。因此，如何提升待遇水平，除提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，關(guān)鍵在于個人繳費(fèi)的多少及長短。只有優(yōu)化參保激勵機(jī)制，真正做到“多繳多補(bǔ)、長繳多得”，才能引導(dǎo)參保人多繳長繳，解決好個人賬戶累計額低的問題。首先，提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增設(shè)繳費(fèi)檔次，加大補(bǔ)貼力度。以保障基本生活為目標(biāo)，參照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合居民繳費(fèi)能力和財政負(fù)擔(dān)能力，科學(xué)設(shè)置繳費(fèi)檔次，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前，可以200的間距設(shè)定繳費(fèi)檔次，2000后以1000的間距增設(shè)幾個高繳費(fèi)檔次，最高檔次應(yīng)接近靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)，為少數(shù)經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)的城鄉(xiāng)居民與企業(yè)職工養(yǎng)老保險的銜接打通通道。其次，優(yōu)化繳費(fèi)激勵機(jī)制。激勵機(jī)制的功能主要是引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民參保并激發(fā)參保人選擇較高檔次和長期繳費(fèi)的積極性，因此政府補(bǔ)貼應(yīng)與參保人的繳費(fèi)額及年限正相關(guān)。最后，增強(qiáng)參保繳費(fèi)的靈活性。城鄉(xiāng)居民沒有固定收入且年度收入有較大差距，如自然災(zāi)害等都會直接導(dǎo)致居民收入的減少，從制度的人性化就應(yīng)改變一年一次繳費(fèi)的規(guī)定，在參保人參保后允許參保人自由選擇繳費(fèi)年度，也可補(bǔ)交上一年度的費(fèi)用。

（二）建立健全基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，重構(gòu)養(yǎng)老待遇體系影響城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇的另一重要因素是基礎(chǔ)養(yǎng)老金。因此，建議盡快健全基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。應(yīng)每年調(diào)整一次，穩(wěn)定的預(yù)期必將激發(fā)城鄉(xiāng)居民參保的積極性。當(dāng)然，調(diào)整幅度不得損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，畢竟，社會保險只是?；尽Ｖ醒胝畱?yīng)統(tǒng)籌考慮企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的年度調(diào)整，同步但不比例。其次，建議對基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定進(jìn)行優(yōu)化，以充分發(fā)揮基礎(chǔ)養(yǎng)老金“杠桿調(diào)節(jié)”作用為著力點(diǎn)①?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)除了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平及CPI等因素掛鉤外，更應(yīng)當(dāng)與個人繳費(fèi)水平、繳費(fèi)年限等掛鉤，可在相同基礎(chǔ)養(yǎng)老金之外加設(shè)年限獎勵金，凡超過15年的就可得年限獎勵金。最后，為落實(shí)精準(zhǔn)扶貧常態(tài)化，應(yīng)加大對貧困群體養(yǎng)老保障的力度，將城鄉(xiāng)居保與社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等社會保障制度融為一體，對貧困群體（一年一審）實(shí)行非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險，由社會救助、社會福利等專項(xiàng)基金替繳養(yǎng)老費(fèi)用，以縮小不同城鄉(xiāng)居民間基本養(yǎng)老金的差距。

（三）提高統(tǒng)籌層級，提升基金運(yùn)營和使用能力城鄉(xiāng)居?；鸬氖找媛室仓苯佑绊懘鏊胶椭贫鹊姆€(wěn)定性。要提高城鄉(xiāng)居保基金的收益率，除了加強(qiáng)基金運(yùn)營管理外，關(guān)鍵在于提高統(tǒng)籌層級，設(shè)立專門的省級基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大基金投資渠道。統(tǒng)籌層級的提高，因規(guī)模效益可提高基金的運(yùn)營效率，縮小地區(qū)間的待遇差距。因此，可通過分步走的方式，推進(jìn)統(tǒng)籌層次的提高，先實(shí)現(xiàn)市級統(tǒng)籌再到省級統(tǒng)籌，待條件成熟后最終實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，逐步提高基金的管理能力，均衡地區(qū)間發(fā)展差異。可采納原郵政儲蓄的做法，存入銀行的養(yǎng)老基金可實(shí)行高于一般存款的利率，進(jìn)入資本市場運(yùn)營的可參照職工養(yǎng)老保險已有的經(jīng)驗(yàn)，甚至可以直接委托給社?；鹩善溥\(yùn)營。另外，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)居?；鹗褂玫墓芾砼c監(jiān)督。城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息手段，降低人工成本，提升使用效率，避免空吃城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金以及濫用非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險權(quán)利現(xiàn)象的發(fā)生。同時，加大城鄉(xiāng)居?；鸬谋O(jiān)管力度，充分發(fā)揮人大、審計、社會等方面的監(jiān)管作用。

（四）加大政府財政資金投入，保障養(yǎng)老待遇水平均衡化社會保險具有?；?、普遍性、強(qiáng)制性、可持續(xù)性等特征，城鄉(xiāng)居保也不例外。在強(qiáng)化個人繳費(fèi)的同時，不能排除而是加強(qiáng)國家責(zé)任。一是在進(jìn)一步加大中央、省、市三級財政投入力度的同時，合理確定三級財政的責(zé)任分擔(dān)比例。針對不同地區(qū)財政收入狀況確定動態(tài)的不同的分擔(dān)比例，以減輕地方財政壓力，保障養(yǎng)老待遇水平均衡化。二是建立與保障居民生活基本需求相適應(yīng)的、動態(tài)調(diào)整的財政補(bǔ)助機(jī)制，城鄉(xiāng)居保待遇水平設(shè)定為適當(dāng)高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平②，低于企業(yè)職工養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)。

作者：聶毅 單位：湖北警官學(xué)院