社會保險基金預(yù)算的建議

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摘要：社會保障支出是現(xiàn)代國家財政支出的重要組成部分。從預(yù)算管理角度分析，社會保障又是一個比較寬泛的概念，包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫等諸多方面的內(nèi)容。結(jié)合黨的報告提出的“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”的總體要求，本文借鑒國際立法實踐，對社?；痤A(yù)算和政府財政的關(guān)系及如何合理劃分支出責(zé)任進行探討。

關(guān)鍵詞：社?；痤A(yù)算；名義費率；統(tǒng)籌層次

一、社會保險基金預(yù)算國際立法實踐

由于各國社會保障制度設(shè)計不同，資金構(gòu)成內(nèi)容及收支流程各異，各國的社會保險預(yù)算也存在較大的差異，總結(jié)國際上社會保險預(yù)算立法經(jīng)驗如下。（一）以美國為代表的基金預(yù)算模式。美國社會保險預(yù)算采取基金模式，僅對社會保險進行預(yù)算，并不與社會福利、社會救濟等合并預(yù)算，社會福利、社會救濟等支出通過政府一般公共預(yù)算安排，與我國目前的社會保險基金預(yù)算情況最為相似。美國的老年人、遺屬和殘障保險計劃（即OASDI）是美國聯(lián)邦政府建立最早的社會保障制度，全民參與，具有公共性和強制性，是一般意義上的“公共養(yǎng)老金”。其自建立之初就是全國統(tǒng)一性的制度，所以在人員流動、資料更迭等方面不存在任何障礙，也有利于實行統(tǒng)一的制度調(diào)整和修改完善。該計劃又分為“老年與遺屬保險計劃”和“殘障保險計劃”兩個基金分別運作，前者占80%左右的份額。資金主要來源是雇主和雇員兩方面交納的社會保險繳款，實際是聯(lián)邦層級的工薪稅，目前的稅率為職工工資總額的完善我國社會保險基金預(yù)算的建議財政部條法司第四黨小組12.4%，由雇主和雇員各自交納6.2%，對自雇者付其凈收入的12.4%（有土地的農(nóng)民屬于這種情況）。社會保險繳款屬于聯(lián)邦稅，收入約占聯(lián)邦總稅額的30%。OASDI收入全部存入美國財政部專設(shè)的社會保障信托基金專戶，實行基金預(yù)算管理。社會保障信托基金是美國聯(lián)邦政府最大的信托基金,由財政部所屬的社會保障信托基金委員會管理，其結(jié)余全部用于購買聯(lián)邦政府發(fā)行的債券。雖然社保基金預(yù)算不再被看作聯(lián)邦預(yù)算的一部分，但仍包含在代表聯(lián)邦政府收支的預(yù)算總數(shù)內(nèi)。（二）以英國為代表的政府公共預(yù)算模式。英國的社會保障制度可以被歸類為國家福利型，由國家承擔(dān)大部分的社會保障責(zé)任。其社會保障預(yù)算與政府其他預(yù)算歸為一起，并沒有做特別的區(qū)分，政府對社會福利承擔(dān)完全、直接的責(zé)任。英國的社會保障資金收入來源于國民的社會保障繳款，社會保障繳款同政府的其他稅收一樣列入政府的一般預(yù)算。國民保健、個人社會福利、住房補貼和免費教育的資金來源于其他稅收收入?？疾煊A(yù)算中涉及社會保障支出的部分可見，英國的社會保障項目多，占財政支出的比重較大，管理也比較復(fù)雜。英國的國家預(yù)算只分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算，沒有獨立的社會保障預(yù)算，社會保障收支包含于經(jīng)常預(yù)算之中，與資本預(yù)算之間沒有關(guān)系。（三）獨立于政府預(yù)算的新加坡模式。新加坡的社會保險采取中央公積金制度，已由當初一項簡單的養(yǎng)老儲蓄制度發(fā)展成為一項廣泛的社會保險儲蓄計劃，能兼顧公積金會員在養(yǎng)老、醫(yī)療、購房、家庭保障以及資產(chǎn)增值等多方面的需要。在該種模式下，社會保險的收入和支出均獨立于政府之外，單獨管理，無論是收入還是投資運營均不納入政府預(yù)算。按照新加坡公積金法令，所有受雇的公民和永久性居民都是新加坡公積金會員，都須依法繳納公積金。目前公積金的繳費率為40%，其中20%從雇員的薪金中扣除，20%由雇主繳付。由于社會保險本來是國家宏觀調(diào)控的一種政策手段，若完全脫離預(yù)算之外，政府只是通過法律法規(guī)等對社會保險實行間接管理，利用社會保障進行宏觀調(diào)控的作用明顯減弱。目前從世界范圍看，社會保險完全脫離國家預(yù)算這種形式，基本為少數(shù)小國家采用。

二、我國社會保險基金預(yù)算面臨的主要問題

（一）在支出方面財政對基金的補助責(zé)任缺乏清晰合理的界定。我國財政和社會保險的關(guān)系仍然存在一些不夠明晰和合理之處，需要抓緊研究解決。例如，在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險方面，受激勵約束機制不健全、精算平衡屬性不強以及人口老齡化和其他經(jīng)濟社會因素影響，制度可持續(xù)性越來越差，加上財政對基金的補助責(zé)任缺乏清晰合理的界定，事實上承擔(dān)了無限兜底責(zé)任，且地方依賴中央問題突出，不利于增強養(yǎng)老保險制度的精算平衡屬性。在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險方面，籌資機制不完善、責(zé)任分擔(dān)機制不合理問題也比較突出。財政對居民保險的補助旨在發(fā)揮引導(dǎo)和鼓勵作用，但在相關(guān)制度實際運行中過于依賴財政補助，保險的性質(zhì)淡化，泛福利化傾向嚴重。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主要依靠政府全額負擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，比如，2016年城鄉(xiāng)居民人均月養(yǎng)老金114元，其中個人賬戶養(yǎng)老金11元，僅占領(lǐng)取待遇的9.6%。2017年，國家規(guī)定的居民醫(yī)療保險政府和個人籌資之比為2.5：1，實際執(zhí)行為2.85：1。（二）在收入方面我國社?；鹈x費率過高，征收率過低。當前我國社?；鹈x費率高達42%，根據(jù)安永會計師事務(wù)所《2016-2017年世界個人稅收和移民指南》的統(tǒng)計，在有數(shù)據(jù)的150多個國家中，高于或接近40%費率的國家僅有法國等少數(shù)歐洲高福利國家。我國人均收入水平遠低于發(fā)達國家，社會保險費名義費率卻明顯偏高，兩頭“擠壓”，會限制整個社會的發(fā)展活力。過高的名義費率，也會刺激企業(yè)和個人產(chǎn)生逃避繳費的動機，進而推高征管難度。這不僅會導(dǎo)致社會保險費實際繳費收入不足，還會在依法繳費企業(yè)和偷逃費企業(yè)之間形成不公平競爭局面。而與過高的名義費率相對應(yīng)的是，由于我國社會保險繳費制度強制性不足，社會中普遍缺乏繳納社會保險費的意識，實際繳費基數(shù)遠低于實際工資水平，導(dǎo)致社會保險實際費率與名義費率差距較大，征收率過低。例如，根據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行測算發(fā)現(xiàn)，從2006年至2015年，城鎮(zhèn)職工社會保險基金收入扣除財政補貼后，僅占當年度社會保險基金應(yīng)征收入的60%左右，且有逐年下降的趨勢。有研究表明，目前職工和企業(yè)的實際社會保險繳費僅為22%。根據(jù)基金平衡公式，滿足社會保險基金收支平衡的費率應(yīng)等于制度贍養(yǎng)率乘以制度替代率。以養(yǎng)老保險為例，2015年中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險替代率為44.6%、贍養(yǎng)率為34.9%，如此，養(yǎng)老保險制度僅需15.6%（44.6%×34.9%）的費率水平即可維持基金平衡。但現(xiàn)實中，養(yǎng)老保險費率高達28%，且多數(shù)地區(qū)養(yǎng)老保險基金已持續(xù)多年收不抵支，財政補貼逐年攀升。企業(yè)和職工的實際繳費水平遠低于政策費率標準，供款主體的繳費不實是導(dǎo)致上述現(xiàn)象的重要原因。（三）社會保險統(tǒng)籌層次低，削弱了保障功能。由于歷史原因，我國社會保險制度建設(shè)走的是一條“自下而上、由點及面”的改革路徑。這種“漸進式”模式有利于減少改革阻力，保證平穩(wěn)推進，但也不可避免地產(chǎn)生社會保障制度“條塊分割嚴重、碎片化現(xiàn)象突出、政策制度缺乏銜接”的問題，帶來不同人群待遇水平相差較大，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間社會保障事業(yè)發(fā)展不平衡等一系列矛盾。社會保險基金統(tǒng)籌層次低是我國社會保險制度存在的突出問題之一，各自為政的制度設(shè)計不僅影響不同地區(qū)社?；鸬恼骼U和使用，不利于保障參保者的權(quán)益，也不符合社會保險的“大數(shù)法則”，使得基金的保障能力較弱，還導(dǎo)致基金監(jiān)管的安全性降低。從長期看，2020—2040年將是我國人口加速老齡化階段，即使在經(jīng)濟增速維持較高水平的前提下，社?；鸬氖罩笨谌詴M一步加速擴大，對財政補助的依賴度也會顯著增加。

三、完善我國社會保險基金預(yù)算的建議

目前，大多數(shù)國家都建立了相對獨立的社會保險預(yù)算制度，我國《社會保險法》也規(guī)定社會保險基金通過預(yù)算實現(xiàn)收支平衡，《預(yù)算法》規(guī)定社會保險基金預(yù)算應(yīng)當保持完整、獨立。為了完善我國社會保險預(yù)算制度，最大程度的保持其獨立性和自持性，初步考慮如下：（一）推進財政對社會保險補助和管理責(zé)任的明晰化、合理化。預(yù)算管理上要在財政一般公共預(yù)算與社會保險基金預(yù)算之間建立防火墻，合理界定兩者關(guān)系并優(yōu)化銜接?？紤]到社會保險基金“自保公助”的性質(zhì)和“精算平衡”的屬性，從健全激勵約束機制、強化社會保險具體經(jīng)辦管理部門和其他有關(guān)主體的責(zé)任、避免將社會保險管理中的問題和社會保險基金收支的矛盾簡單轉(zhuǎn)嫁為財政支出壓力的角度出發(fā)，應(yīng)當推進一般公共預(yù)算對社會保險基金的補助責(zé)任明晰化、合理化，力求通過完善保險制度、優(yōu)化管理措施來實現(xiàn)收支平衡，避免財政無原則的兜底。建議根據(jù)預(yù)算管理法律法規(guī)和社會保險制度改革發(fā)展的客觀需要，加快研究確定財政對社會保險補助責(zé)任的合理分擔(dān)比例和具體機制。（二）在法律法規(guī)中承認社會保險基金預(yù)算的特殊性。2010年頒布的《社會保險法》規(guī)定社會保險基金通過預(yù)算實現(xiàn)收支平衡，2014年新修訂的《預(yù)算法》也將社會保險基金納入政府預(yù)算體系。有人提出,社會保險基金屬于社會共濟性質(zhì)，社會保險基金主要來源于參保單位和個人繳費，不是政府收入。為減少不必要的爭吵，建議借助《預(yù)算法實施條例》的修訂機會，承認社會保險基金預(yù)算的特殊性，即明確“社會保險基金預(yù)算收入上主要來源于社會保險繳納，政府根據(jù)實際情況和財力給予制度性、機制化的補助，支出上用于參保人的待遇”。同時，考慮到社?；痤A(yù)算的特殊性，建議根據(jù)《預(yù)算法》第十一條第二款的規(guī)定，在《預(yù)算法實施條例》中就社會保險基金預(yù)算的編制主體和編制方式予以明確，即規(guī)定“社會保險基金預(yù)算按照不同項目，由統(tǒng)籌地區(qū)編制，上一級部門匯總編制”。（三）擇機適當降低費率，提高征收率。進一步清晰各主體的職責(zé)，明確社會保險各項制度的合理定位，讓社會保險待遇回歸?；镜亩ㄎ?，讓用人單位和參保者的社會保險費負擔(dān)更加適度，讓地區(qū)之間、單位之間的繳費負擔(dān)更加公平合理。在名義費率已經(jīng)過高的前提下，要增加繳費收入，只能依靠提高征收率。根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，社會保險各項收費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，稅務(wù)部門可以利用自身優(yōu)勢，通過完善征管服務(wù)來提高征收率。（四）逐步提高社會保險基金統(tǒng)籌層次，增強保障功能?！渡鐣ｋU法》明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”，為實現(xiàn)各項社保制度的全國統(tǒng)籌提供了法律基礎(chǔ)。在逐步統(tǒng)籌各項社會保險制度的進程中，具體的制度設(shè)計、統(tǒng)籌時間和步驟等方面依然需要中央政府的頂層設(shè)計，通盤考慮，全面推進。在充分考慮全國各地社保制度的差異性和共性的基礎(chǔ)上，做好統(tǒng)籌實施方案，加快提升各項社保制度的統(tǒng)籌層次。（五）建立完善社會保險精算報告制度。根據(jù)社會保險精算工作開展情況，逐步建立起符合我國國情的、規(guī)范的、經(jīng)常性的社會保險精算評估與報告制度，及時監(jiān)控和報告基本養(yǎng)老保險基金運行中的風(fēng)險和問題，為研究制定相關(guān)政策及編制基金收支預(yù)算提供可靠的依據(jù)，推進精算制度在社會保險改革中的應(yīng)用，努力實現(xiàn)社會保險基金預(yù)算長期收支平衡的目標。