水利工程征地移民類群體事件研討
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摘要：近年來，水利建設(shè)項目引發(fā)的征地移民類群體性事件時有發(fā)生，不僅危害公共安全，還凸顯了社會治理危機。政府在管理和處置此類事件時，從事件的孕育、發(fā)生發(fā)展、演化、終結(jié)4個階段進行機理分析，認清事件發(fā)生的具體原因從而建立長期有效的應(yīng)對機制。以案例分析法為主要研究方法，選取了云南綏江縣2011年“3•25”水庫征地移民類群體性事件為研究對象。分析發(fā)現(xiàn)，事件由移民訴訟方式受阻、政府應(yīng)對不足等導(dǎo)致，并從法律體系、政府行政、公民素質(zhì)3個方面提出解決此類群體性事件的應(yīng)急管理機制，為有效處置征地移民類矛盾提供有效的解決途徑。
關(guān)鍵詞：水利建設(shè)；征地移民；群體性事件；機理分析；應(yīng)對機制
我國是資源大國，可開發(fā)的水能資源蘊藏量位居世界第一?，F(xiàn)今，已建成的三峽、小浪底等多個大中型水利設(shè)施，為我國水利事業(yè)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。但是水利建設(shè)項目往往需要占用和淹沒大量土地，導(dǎo)致原有居民被迫放棄賴以生存的土地進行移民安置，這就產(chǎn)生了大規(guī)模的水利建設(shè)征地移民。1949年以來，我國因水利建設(shè)項目導(dǎo)致大約1800萬人口移民，包括繁衍人口在內(nèi)，享受水庫移民后期扶持的人口達2300萬人[1]。此類移民屬于被動型移民，當(dāng)受到社會、經(jīng)濟、心理等因素影響時極易發(fā)生群體性事件。群體性事件一旦發(fā)生輕則影響經(jīng)濟發(fā)展、重則破壞社會穩(wěn)定，阻礙社會進步。由此可見，通過多層次、多階段機理分析找到事件根源并建立有效應(yīng)對機制是維系社會穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。
1案例概況
綏江縣位于云南省東北緣，金沙江南岸，其具有修建向家壩水電站的各項有利條件。經(jīng)統(tǒng)計，建站共需淹沒耕地3.2萬畝，遷移人口約8.98萬人，搬遷2座縣城、16個集鎮(zhèn)，其中包括綏江縣城及隸屬的4個集鎮(zhèn)、涉及5.4萬人的移民安置工作[2]。2011年3月25日至29日，綏江縣部分村民因不滿征地拆遷安置政策，采取聚集縣政府、堵路等極端方式反映訴求，事件共持續(xù)了102h。綏江縣政府稱，堵路民眾最多時達2000余人。工作中，先后有17名公安民警、3名入戶工作隊員、1名市民遭到圍攻毆打，一輛“120”急救車被扣留損壞，1名云南建工集團工作人員被圍堵在現(xiàn)場長達35h[2]。綏江縣2011年“3•25”事件是典型的征地移民類群體性事件，水庫建設(shè)使當(dāng)?shù)鼐用袷ネ恋氐荣Y源。當(dāng)居民面臨不確定的經(jīng)濟、社會風(fēng)險時本能的要求國家對其生活全面負責(zé)，如果國家采取措施不當(dāng)便會引起民眾的不滿，甚至演化成群體性事件。
2機理分析
“機理”是指事物所遵循的內(nèi)在邏輯規(guī)律，來源于對各種實際突發(fā)事件的演化過程以及應(yīng)急管理全生命周期的觀察、總結(jié)和抽象。掌握突發(fā)事件的內(nèi)在機理，可以找到促成事件發(fā)生的風(fēng)險因素，分析事件在每一階段的發(fā)展方向，指導(dǎo)人們在災(zāi)難發(fā)生后做出迅速、有效反應(yīng)，采取盡可能合理的應(yīng)對措施[3]。本文采用突發(fā)事件的原理性機理分析此次事件，原理性機理一般包括孕育機理，發(fā)生、發(fā)展機理，演化機理，終結(jié)機理四大機理。
2.1孕育機理
由于我國當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型時期，政治制度與經(jīng)濟發(fā)展速度存在脫節(jié)情況，當(dāng)被征地移民的合理受償權(quán)受到影響，“發(fā)聲”的渠道不足時，容易造成矛盾激化。水利工程項目在建設(shè)的過程中，會淹沒、占用大量的農(nóng)村集體用地。農(nóng)民將面臨“無田可種”的嚴峻問題，除了種地外缺乏其他生存技能的農(nóng)民，最基本的生活都將無法維持。農(nóng)民被征地后失去的不僅是土地本身，還包括土地附加的經(jīng)濟政治權(quán)利。土地對于農(nóng)民的重要性不言而喻，這要求國家在征地后要給農(nóng)民合理的補償，否則便會引發(fā)農(nóng)民與政府、企業(yè)的博弈。在博弈的過程中，有些問題能夠得到解決，有些問題會愈演愈烈，最終爆發(fā)為大規(guī)模群體性事件，綏江水庫建設(shè)項目便是典型的例子。據(jù)《瞭望》新聞周刊報道，政府給予移民的補償標準如下：占用水田補償22600元/畝，房屋安置補助費為13560元/畝；如果選擇逐年補償安置方式每月發(fā)160元。這些補償款顯然是不能維持農(nóng)民的基本生活需要的，得不到合理補償?shù)霓r(nóng)民在沒有其他謀生技能的情況下開始采用投訴、舉報等合法手段表達訴求，但是綏江縣政府對群眾的合理訴求卻無動于衷，當(dāng)所有的合法渠道都不暢時，被征地的農(nóng)民對政府喪失信心，內(nèi)心充滿憤怒開始傾向采用極端的行為方式維護自身利益，這就為發(fā)展成為征地移民類群體性事件埋下隱患[4]。
2.2發(fā)生、發(fā)展機理
發(fā)生機理可分為突發(fā)和漸發(fā)兩個類型。2011年3月25日是綏江縣政府限定的簽約截止日期，之前沒有簽訂移民協(xié)議的將被視為自動放棄個人權(quán)利。不滿移民政策的居民拒絕在協(xié)議上簽字，并在短時間內(nèi)在縣政府門口集結(jié)以表達利益訴求，此時可能性的集體行動已經(jīng)轉(zhuǎn)化為顯性的群體性事件。從發(fā)生機理來看，事前移民沒有任何征兆的突然聚集是突發(fā)性的典型特征。發(fā)展機理可以從空間上的擴展和程度上的增強來區(qū)分。事件最初聚集的移民只有幾百人，隨事態(tài)的發(fā)展很多移民群眾被這種行為所感染加入到群體中，縣政府門口聚集人數(shù)曾一度達到2000人。隨人數(shù)的增加移民開始從政府門口擴散到城市的各大道路，參與者也不再局限于直接利益相關(guān)者。3月25日中午施工單位一輛越野車強行撞開封鎖的公路，撞傷多名農(nóng)民，激化了矛盾，導(dǎo)致更多的人加入到聚集人群中，局勢變得更加緊張。從上述來看，事件在空間和程度上都有所發(fā)展。
2.3演化機理
一個事件的發(fā)生，一方面可能由其他事件誘發(fā)，另一方面則可能造成更多的事件，對于多事件之間存在的關(guān)系，可以用“演化”一詞概括。演化機理又可分為“轉(zhuǎn)化”“蔓延”“耦合”“衍生”4種機理模式，本案例主要涉及前3種模式。“轉(zhuǎn)化”機理，是指A事件導(dǎo)致了B事件的發(fā)生。3月26日3時，大批警力來到現(xiàn)場，隨事件發(fā)展警察與當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)生肢體沖突，造成多人受傷，極大的刺激了移民原本就十分敏感的神經(jīng)，平時積攢的怨念瞬間爆發(fā)，事件由集會、封路轉(zhuǎn)化為具有暴力行為的群體性事件?！奥印睓C理，是指A事件導(dǎo)致了更多A的同類事件發(fā)生。事件發(fā)生初始被征地移民只是在政府門口聚集進行利益申訴，待申訴無果后聚集移民開始在各大道路上私設(shè)路障再次申訴，此行為嚴重阻礙交通，導(dǎo)致事件升溫。“耦合”機理，是指兩個及兩個以上的因素共同作用導(dǎo)致突發(fā)事件進一步加劇。該事件發(fā)展為群體性事件主要受個體對抗行為的示范、共同情緒的感染以及群體性心理等因素的共同影響。從群體性心理看，被征地的移民妄想通過把事件鬧大來對政府施壓，以引起整個社會關(guān)注，從而解決問題，更好地維護自己的合法權(quán)利，正是這種心理導(dǎo)致事件進一步演化。
2.4終結(jié)機理
水利工程征地移民類群體性事件的終結(jié)階段是整個發(fā)展過程最后也是最重要的一個階段[5]。3月29日上午開始清場，不過此次清場警方只是負責(zé)維持秩序，清場主要由政府其他部門人員負責(zé)，由于之前已經(jīng)做好了移民安置方案及協(xié)調(diào)工作，所以在清場過程中沒有發(fā)生任何摩擦，經(jīng)過2h清場，封閉102h的公路再次被打開，事件由此結(jié)束。綏江縣政府在終結(jié)階段成功做到了以下兩點：①深入群眾，聆聽訴求。綏江縣政府為了解決此次群體性事件，深入被安置群眾內(nèi)部，了解群眾內(nèi)心的真實需求，積極調(diào)整移民補償方案。②利用媒體，公開信息。綏江縣政府通過官方網(wǎng)站及其他媒體公開有關(guān)補償標準，將事件處理結(jié)果實時通報，防止出現(xiàn)虛假信息，制造事端[6]。
3機制設(shè)計
通過多層次、多階段的機理分析發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致水利工程征地移民類群體性事件的原因有很多，為有效的解決此類事件應(yīng)主要從以下3個方面進行機制設(shè)計。
3.1完善征遷法律、制定合理補償方案
目前，我國已經(jīng)具備較完善的法律體系，但是在關(guān)于征遷補償?shù)姆芍腥源嬖谳^大的漏洞，直接導(dǎo)致地方補償方案考慮不全面且實踐性不足，為激化社會矛盾提供了契機。只有逐步完善征遷法律體系，才能杜絕不法分子“鉆空”現(xiàn)象。①以法律法規(guī)的修訂完善作為切入點，針對涉及到征遷的法律進行細化、補充、調(diào)整，進而消除銜接空隙。②完善征遷的安置保障制度，使失地農(nóng)民各方權(quán)益得到準確、到位的保護。③建立健全與征遷有關(guān)的法律責(zé)任制度，明確追責(zé)對象，對于群體性事件的組織者、煽動者等違法人員進行嚴格法律制裁，并且對政府中存在失職的人員按照程序依法處置。
3.2健全利益表達機制，構(gòu)建征遷類群體事件應(yīng)急預(yù)警機制
健全的利益表達機制能很大程度化解征地拆遷矛盾，不斷健全利益表達機制，使政府了解到農(nóng)民的真實需求，從而準確、快速的解決問題，防止群體性事件的發(fā)生。（1）實現(xiàn)征遷過程中的民主化決策。政府在處理征遷問題時往往采用獨斷包攬的方式，處理時不讓群眾參與、不征求民眾意見，必然加劇農(nóng)民和政府的矛盾。因此，建議推行民主化決策，從水利項目的立項、拆遷到補償方案的確定引進公眾參與，提高被征地農(nóng)民的參與權(quán)與話語權(quán)，從而使決策過程實現(xiàn)透明化、民主化。建議在政府和被征地農(nóng)民之間加入一個起緩沖作用的民間組織，當(dāng)農(nóng)民和政府發(fā)生矛盾時由民間組織進行協(xié)調(diào)，使政府和被征地農(nóng)民之間避免直接沖突，保持良好互動。（2）完善國家信訪制度。我國的信訪制度是農(nóng)民進行訴求表達的主要渠道，對于緩解社會矛盾有至關(guān)重要的作用。信訪制度存在問題，會導(dǎo)致社會矛盾無法及時溝通，不滿情緒得不到合理釋放，最終爆發(fā)群體性事件。為完善信訪制度建議做到以下兩點：①端正信訪部門工作人員態(tài)度。使其心系上訪群眾的相關(guān)事宜，真正做到為百姓考慮。同時，增加投訴機制，加大農(nóng)民對工作人員權(quán)力的監(jiān)督、約束。②建立完善多元化的信訪渠道。除了體制內(nèi)的訴求方式，政府還應(yīng)利用微信、微博建立訴求渠道，也可以通過調(diào)整政協(xié)中農(nóng)民的比例，讓農(nóng)民可以在政治協(xié)商會議上表達自己的利益訴求，以此來彌補體制內(nèi)訴求渠道的不足。此外，政府應(yīng)建立完善的征地移民類群體性事件的應(yīng)急預(yù)警機制。此類事件的應(yīng)急預(yù)警機制包括信息輿情和社會內(nèi)容預(yù)警，在事件發(fā)生前，為保證政府信息和社會輿情的暢通傳遞，建立預(yù)警機制并深入到被征地農(nóng)民和基層政府內(nèi)部。對群眾的信息進行預(yù)警監(jiān)測，不斷進行反饋。同時，密切關(guān)注征遷過程中社會內(nèi)容的變化情況，對于輿情和內(nèi)容行動的突變，給予密切關(guān)注，掌握其最新的發(fā)展動態(tài)，一旦發(fā)生激變，立即采取行動，扼殺在萌芽之中。
3.3提升移民素質(zhì)，促進理性思考
農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的束縛、狹隘利益觀的阻礙、自身知識水平限制的影響，當(dāng)農(nóng)民耕地被占用時往往采用極端的行為方式來表達利益訴求，加劇群體性事件的發(fā)生。為有效解決此問題應(yīng)從4個方面進行考慮：①轉(zhuǎn)變農(nóng)民對土地生存價值觀的觀念，降低農(nóng)民對土地的依賴。政府部門根據(jù)自身特有的條件，引進資金和技術(shù)以轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)模式，不再單純的依靠土地種植謀生，如開墾荒山、荒地發(fā)展果樹種植業(yè)等。②政府針對移民的具體情況進行工作技能培訓(xùn)，擴大就業(yè)范圍，提高移民自身的生存能力。③完善農(nóng)村保障體系，使被征地農(nóng)民的最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等社會保障落實到位，轉(zhuǎn)變農(nóng)民失地后就無法生存的傳統(tǒng)思想，解除農(nóng)民的后顧之憂。④加強農(nóng)民的普法教育，使農(nóng)民了解到我國征遷的相關(guān)法律法規(guī)，使其能夠辨別征遷活動是否合法、了解自身享有的合法權(quán)利。當(dāng)農(nóng)民的合法權(quán)利受損時，能夠理性思考，采用合理合法的方式維護自己的權(quán)益。
4結(jié)語
修建水庫、整治江河等水利建設(shè)項目的主旨是推動地區(qū)發(fā)展，為民造福，但建設(shè)征地往往涉及移民群眾的切身利益，如處理不當(dāng)極易引發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定。通過對綏江縣2011年“3•25”征地移民類群體性事件進行多層次、多階段的機理分析可以發(fā)現(xiàn)，此類群體性事件發(fā)生的深層次原因主要有：征地移民的相關(guān)法律法規(guī)不完善；農(nóng)民利益表達渠道受阻；基層政府應(yīng)急預(yù)警機制缺失；移民者利益訴求方式不恰當(dāng)?shù)?。針對上述原因，建議從完善法律體系、確定合理補償方案、健全利益表達機制等方面建立長期有效的應(yīng)急管理機制。移民征地應(yīng)從廣大人民的根本利益出發(fā)，不斷探索適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、保護移民合法權(quán)益的補償安置辦法。
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作者:張之革 陳安 單位:1.河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院 2.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院