水利工程產權制度改革探討

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一、灌區(qū)概況

高臺縣三清渠灌區(qū)地處河西走廊中部黑河南岸，距縣城南7.5公里，地處東經99°48′～99°58′，北緯39°16′～39°23′，東與臨澤縣接壤，西至高臺縣駱駝城鄉(xiāng)團結村，海拔1347～1540米之間，地屬祁連山北麓洪積細土平原，地勢由東南向西北傾斜，地勢平坦，土地肥沃，資源豐富。312國道、蘭新鐵路、連霍高速和正在修建的蘭新復線橫穿全境，交通發(fā)達。排灌方便，農業(yè)生產水平較高。控制灌溉面積10.97萬畝，其中農田9.68萬畝，林草地1.29萬畝，現(xiàn)已建成一個渠、路、林、田、井，相配套的符合現(xiàn)代水利規(guī)劃設計標準的中型灌區(qū)。灌區(qū)設水管所1個，下設管理站6個，現(xiàn)有管理人員40人，灌區(qū)擁有干渠1條，全長53.1公里，高標準改建襯砌37.31公里；支渠11條48.2公里，已全部襯砌，斗渠204條162.63公里，已改建襯砌94條51.47公里；農渠511條437公里，已改建襯砌29條25公里；渠道各類建筑物5991座。機井779眼，其中：農業(yè)灌溉用井730眼，生活用井24眼，企業(yè)用井25眼，配套計量設施160眼，農民用水者協(xié)會16個。

二、水利工程運行管理現(xiàn)狀

灌區(qū)水利工程管理采取參與式管理模式，由水管所和農民用水者協(xié)會共同參與管理。灌區(qū)的干支渠，防洪、排洪工程等骨干工程由水管所安排專業(yè)人員劃段承包管理。斗渠以下的田間工程、機井、高效節(jié)水工程的田間管道由農民用水者協(xié)會管理維護，通過用水者協(xié)會管理，有三個方面取得了明顯的進步。一是體現(xiàn)了農民的主體地位。推行農民用水者協(xié)會管理，實際上是將農村用水的決策權、水利工程的使用權交給農民自己，讓農民獨立、民主地選用協(xié)會領導人，在管理、建設上享有高度的知情權和參與權，減輕了農民的負擔，調動了農民自己事自己辦、自己工程自己管的積極性。二是實行用水戶參與管理。實行用水戶參與管理后，使灌溉用水的供需雙方直接見面，并應用水票制用水模式，保護了供用水雙方的利益，明確了各自的責任，建立了透明的水費收繳渠道，避免了過去灌溉用水水費收繳層次多、收繳不規(guī)范、搭車、代收、克扣等現(xiàn)象，減少了中間環(huán)節(jié)，使農民用上“明白水”，交了“放心錢”，農民負擔大大減輕。同時，由于用水透明，促進了農民節(jié)約用水、精耕細作、結構調整，收到節(jié)支增收的效果。三是促進了節(jié)約用水，提高了水資源利用效率和效益。長期以來，農民用的是“大鍋水”“、福利水”，一方面水資源十分緊缺；另一方面用水無節(jié)制，上游大水漫灌，水資源浪費十分嚴重，下游用水很困難，實行用水戶參與灌溉管理后，通過農民用水戶協(xié)會落實水費計收制度，同時運用市場機制，農民多用水就得多交錢，使節(jié)約用水有了經濟調節(jié)手段。廣大農民自覺采取平田整地、大改小，淺澆快輪等多種節(jié)水措施，或者調整種植業(yè)結構，種植低耗水作物，努力降低灌水定額，節(jié)水取得了顯著效果。

三、存在的問題

㈠渠道破損嚴重，管理經費緊張灌區(qū)部分渠道凍脹、破損嚴重，建筑物老化失修，渠道管理和維護費用多年來一直以“一事一議”的方式，在農民自愿和充分考慮農民承受能力的前提下自行支出，部分村社群眾惰性逐年增加，“等、靠、要”思想嚴重，導致水管所在水利管理方面出現(xiàn)尷尬局面，用水管理的難度增加，同時，管理經費超支較大，不能滿足現(xiàn)行水利管理的需要。

㈡水資源計量設施、配套率相對較低灌區(qū)有機井779眼，配套智能計量設施160眼，配套率僅為21%，部分村社仍然存在不按機電井設施正常規(guī)程操作的現(xiàn)象，偷用地下水的情況時有發(fā)生，加之地質條件的約束，井水礦化度大，成為制約用水計量收費的瓶頸。

㈢灌區(qū)技術力量薄弱，業(yè)務水平偏低近年來，隨著灌區(qū)內工程技術人員的新老接替和輪崗換班，導致灌區(qū)工程技術力量薄弱、人員業(yè)務不精，發(fā)揮不了職能作用。

㈣斗渠以下末級渠系工程產權不明晰長期以來，由于歷史、認識等多種因素，小型農田水利工程斗農渠，面廣量大、遍布田間地頭，所有權、使用權都不明確，有的名義上清楚、實際上虛化弱化，大多處于有人用、沒人管、沒錢管的境地，工程建筑物得不到及時維護。

㈤農民用水戶協(xié)會基礎比較薄弱，經費不足，硬件設施不健全雖然該灌區(qū)的農民用水戶協(xié)會通過了注冊登記，獲得民政部門審核批準，并取得民政部門核發(fā)的社團法人登記證書，真正法律意義上的社團法人，具備了行使法人權利和承擔民事責任的資格。但從目前情況看，協(xié)會自身經濟能力較弱，斗農渠工程管護經費和協(xié)會的基本管理經費嚴重不足，大多協(xié)會辦公場所為臨時租用，職能難以全面發(fā)揮。

四、水利工程產權制度改革的總體思路

㈠改革原則一是責權一致。水利工程產權制度改革要明確政府、集體、農戶等不同主體的責任，充分考慮和滿足不同主體利益訴求，形成各負其責、各獲利益的產權配套機制，即要由縣級人民政府或其授權部門對工程產權進行界定并頒發(fā)產權證書，結合當?shù)貙嶋H，可以將工程使用權、管理權移交給農民用水協(xié)會、村集體、受益農戶及新型農業(yè)經營主體等，明確管護責任，確保工程良性運行。二是有效配置。通過創(chuàng)新組織發(fā)動機制、項目管理機制、運行管護機制等，鼓勵企業(yè)、社會組織或個人參與水利工程建設和運行管護。確保水利工程產權相關主體收益，發(fā)揮產權配套的激勵作用，調度和激發(fā)產權主體對工程管護的積極性，形成有效的產權配置。三是綜合改革。水利工程產權制度改革與工程相關聯(lián)的水資源配置聯(lián)系緊密，同時也與水價改革等相互交織，即“建立補貼機制與完善價格機制并舉”，確?！耙蕴岣咚畠r促進農業(yè)節(jié)水，以合理補貼保護農民利益”，必須統(tǒng)籌考慮、有機銜接。四是因地制宜。水利工程的類型、規(guī)模等存在差異，應結合當?shù)剞r村經濟改革及工程管護等實際情況，必須穩(wěn)妥推進，要區(qū)分不同的灌溉條件、經濟發(fā)展水平，探索符合當?shù)貙嶋H的產權配置方式和工程管護模式。

㈡改革思路一是灌區(qū)的干支渠，防洪、排洪、排陰工程等骨干工程的產權歸屬水管所，由水管所安排專業(yè)人員劃段承包管理。斗渠以下的田間工程、機井、高效節(jié)水工程等由受益單位農民用水者協(xié)會管理維護。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，明確水利工程產權，落實管護責任主體，并成立改革專項領導小組，建立責任落實機制，簽訂管護合同，引導社會投資，促進產權流動。二是充分發(fā)揮農民用水者協(xié)會管理維護作用。結合以往的工作經驗，并將辦事機構、辦事程序和管理監(jiān)督制度進行公開，廣泛接受用水者和社會各界的監(jiān)督。在尊重民意、嚴格協(xié)會議事程序上，按照“一事一議”的程序，采取“議前公開、議中公正、議后公示”的議事規(guī)則，由用水戶推薦產生的用水戶代表或項目發(fā)起人就議事的主要內容廣泛征求受益戶意見后，形成議題報受益村用水者協(xié)會備案，再由用水者協(xié)會召集工程受益戶、邀請村社代表公開議事，形成公決議案。三是黨的十八屆三中全會明確提出，“完善產權保護制度“”鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營”，這些改革精神提出了更高的要求，也為開展水利工程產權管理創(chuàng)造了良好的機遇。根據該灌區(qū)水利工程管護實際情況，結合改革形勢和要求，堅持政府主導，鼓勵受益單位、種植大戶及農民參與，更好地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，以確保工程良性運行和長期發(fā)揮效益為目標，以明晰所有權為基礎，以落實管護權為重點，實現(xiàn)工程有人用、有人管、有錢管、長受益，解決水利工程“最后一公里”問題。

作者：趙建芬 單位：甘肅省高臺縣三清渠水管所