大型社區(qū)管理難處研究

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一、社區(qū)管理之困

社區(qū)管理，主要是指一定的社區(qū)內(nèi)部各種機構(gòu)、團體或組織，為了維持社區(qū)的正常秩序，促進社區(qū)的發(fā)展和繁榮，滿足社區(qū)居民物質(zhì)和文化活動等特定需要而進行的一系列的自我管理或行政管理活動。在具體實踐之中，我們發(fā)現(xiàn)上海新建大型居住社區(qū)的管理主要面臨以下困境：

（一）城市“孤島”與出租“飛地”

大型居住社區(qū)居民入住率低。集中建設(shè)的大型保障性住房社區(qū)，往往選址偏遠，遠離主城區(qū)，且交通、醫(yī)院、學校、商業(yè)等配套非常不到位，生活服務(wù)設(shè)施不齊備，就業(yè)機會少，盡管房價或房租實惠，但居住非常不便，有置身“孤島”之感。加上生活成本亦高，所以致使大量保障房小區(qū)的房屋空置率居高不下。［2］調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新建大型居住區(qū)G區(qū)辦理入戶手續(xù)的市民有1.6萬戶，實際入住卻只有9千余人。這種保障對象“用腳投票”的方式實際上造成資源的大量浪費。這種低入住率使得社區(qū)人氣明顯不足，保障性住戶的消費能力低，且實際入住的居民以老齡化人群為多，消費習慣趨于節(jié)約，營利性商家往往因為運作成本和市場需求問題避而遠之，商業(yè)、銀行、郵政等不愿進駐，這更使部分居民因生活不便而不愿入住，從而形成惡性循環(huán)。因此，不少規(guī)劃中的配套布局或長時間成為擺設(shè)，或被開發(fā)商賣給不受居民歡迎的零散商販導致業(yè)態(tài)混亂，成為制約大型居住區(qū)向宜居社區(qū)邁步的掣肘。居民實際入住率低，房屋大量出租，有調(diào)查統(tǒng)計，新建居住區(qū)的出租率超過了60%，［3］以G區(qū)一小區(qū)為例，居民辦理入住的1213戶中，實際入住的只有917戶，租戶則達425戶，合租現(xiàn)象不少。大型居住社區(qū)異化成了“出租飛地”。如果再進一步進行人口分析，會發(fā)現(xiàn)與市區(qū)租戶不同的是，大型居住社區(qū)的租戶絕大多數(shù)是外來務(wù)工人員，罕見白領(lǐng)群體。外來務(wù)工人員的流動性強，租戶管理難度大。

（二）文化洼地與文化差異

上海大型居住社區(qū)具體的住宅類型主要包括廉租住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房、動遷安置房四類保障性住房和部分普通商品房，其分配比例控制為保障性住房占總量的三分之二以上。根據(jù)住宅類型的配比，大型居住社區(qū)的使用人群呈現(xiàn)多元化格局，即老齡化人群為主和青年人群為輔，低收入人群為主與中高收入人群為輔，本地人與外來者并存。居民總體文化素質(zhì)相對較低，整個社區(qū)可謂是一個文化洼地。居民的文化需求層次較低，中老年群體喜好唱歌跳舞的集體活動，但新建的大型居住社區(qū)相應(yīng)的公共活動場所規(guī)劃和建設(shè)甚少，類似G區(qū)小區(qū)沒有規(guī)劃的室外公共空地，十余個小區(qū)近十萬人僅共一個兩年來都尚未建成的預計三千平方米的室內(nèi)社區(qū)文體中心。因此，不少居民靠在家中玩麻將撲克來打發(fā)時間。曾經(jīng)靠種地為生的農(nóng)民，習慣了居住在自建房屋，在轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼≡谛陆ㄐ^(qū)高樓大廈中的居民后，原有的生活習慣和思想觀念以及文明程度都有待改變。一個直接的影響便是給物業(yè)管理造成障礙。有的人對于繳納物業(yè)管理費很不情愿，因為以前居住在自建房屋中根本不需要繳納這項費用。有些人還保留著以前耕作的習慣，希望在小區(qū)內(nèi)外狹小的空地上種菜，給小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理帶來不便。也有些人不愿扔掉以前一直使用的農(nóng)具，堆放在樓道的公共部位，影響出行或者安全。［4］總之，這些洗腳上岸不久的居民對現(xiàn)代物業(yè)管理文化還有一個適應(yīng)過程。居民與物業(yè)之間的矛盾、緊張、沖突并不鮮見。對于那些從市區(qū)動遷過來的低收入人群來說，一部分由于所居住的保障性住區(qū)周邊缺乏與他們的工作技能相匹配的工作崗位,加上自身缺乏轉(zhuǎn)換工作的技能而不得不長距離通勤,回老城區(qū)工作,承受高額通勤成本的壓力,造成生活質(zhì)量的下降,形成了被動遷移型居?。蜆I(yè)不匹配現(xiàn)象。［5］一部分居民則是帶有一定的市區(qū)優(yōu)越感，好逸惡勞，寧愿吃低保，也不愿參加一些力所能及能夠貼補家用的社區(qū)勞動。居民總體文化層次雖低，但文化的差異性及相關(guān)沖突依然存在。本地人與外地人之間、來自不同區(qū)域的外地人之間的距離感強，社區(qū)融合難度高。諸如有市區(qū)動遷來的因見多識廣便在本地人和外來務(wù)工人員面前顯得優(yōu)越感十足，本地人包括本地的社區(qū)工作者對此顯得很有些敏感，在觀察他們接受訪談的語氣中能明顯感知到一絲不屑或些許不滿。對于外來務(wù)工人員，為示尊重，上海多年前就給了他們新移民的稱呼，但在大型居住社區(qū)里面，外來的租戶們依然是管理人員重點“關(guān)注”的對象，是居民們?yōu)橹o張、缺乏安全感的人群。上述復雜現(xiàn)象增添了社區(qū)管理的難度。

（三）社區(qū)之大與經(jīng)驗之缺

就管理主體而言，大型居住社區(qū)管理與傳統(tǒng)社區(qū)管理有較大差異。大型社區(qū)所在的鎮(zhèn)地域?qū)拸V，面積大，城市管理力量比較分散，城市管理經(jīng)驗相對缺失。大量城市人口的導入，增添了新的管理對象，打破了原有的行政管理幅度，給社區(qū)管理帶來壓力。為避免大型居住社區(qū)淪為窮人扎堆、環(huán)境差、公建配套少、就業(yè)率低、犯罪率高的地區(qū)，選擇什么樣的管理幅度？根據(jù)什么樣的比例配置管理人員設(shè)置居委會、黨組織等？各部門的管理事項及權(quán)項？均是社區(qū)管理者，特別是主管社區(qū)的黨政人員所直接面對的現(xiàn)實問題。縱觀海內(nèi)外社區(qū)建設(shè)與管理的實踐，發(fā)現(xiàn)有關(guān)大型居住社區(qū)的經(jīng)驗教訓并不多見，沒什么可供直接借用的管理模式或方法。國內(nèi)傳統(tǒng)小型社區(qū)建設(shè)與管理的經(jīng)驗方法亦缺少可資借鑒之處。在筆者重點考察的規(guī)劃入住三十萬人的G社區(qū)，社區(qū)辦主任就曾感嘆，現(xiàn)在是管四十個居委，預計兩年后要管一百個居委，有啥好辦法好模式呢？！伴隨街道社區(qū)化改革的趨勢，不可能再象傳統(tǒng)的做法，即基本按照每十萬人口一個準街道的建制，而是需要探索新的社區(qū)管理體制。管理幅度的合理設(shè)計之外，管理部門之間的銜接也是個大問題。條塊之間的矛盾一直是大陸基層社會管理的難題。大型居住社區(qū)牽扯進來的相關(guān)部門更多，管理中的條塊矛盾更甚一籌。從領(lǐng)導權(quán)上看，“塊”強調(diào)同級領(lǐng)導，表現(xiàn)在基層就是一個市、區(qū)、社區(qū)內(nèi)各項工作主要聽從本地區(qū)“黨委”的。“條”側(cè)重上級領(lǐng)導，表現(xiàn)在基層工商所、派出所、房管所、交巡警、市容所等，它們都是區(qū)各職能部門在基層設(shè)的派出機構(gòu)，身份相對獨立，主要任務(wù)市完成區(qū)里布置的專業(yè)職能。盡管G社區(qū)所在的區(qū)政府已針對大型居住社區(qū)設(shè)立了推進辦公室，但在實踐中發(fā)現(xiàn)，涉及全市層面的各個部門單位依然缺乏協(xié)調(diào)，因此盼望市級層面能夠設(shè)立一個專門機構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)大型居住區(qū)相關(guān)事項，避免下面各自為陣。這從側(cè)面反映出有關(guān)社區(qū)管理的條線部門間的協(xié)調(diào)之難。

二、管理創(chuàng)新之維

（一）從住區(qū)規(guī)劃到社區(qū)規(guī)劃

社區(qū)規(guī)劃不同于傳統(tǒng)的居住區(qū)的規(guī)劃，它是一個包含了社區(qū)建筑規(guī)劃和社會規(guī)劃在內(nèi)的更為系統(tǒng)的概念或范疇，規(guī)劃的層面，不僅僅停留在物質(zhì)空間，更關(guān)心社會秩序與聚居地域空間的逐步建立。更深層次的分析，就規(guī)劃的主體而言，社區(qū)規(guī)劃強調(diào)當?shù)厣鐓^(qū)居民的作用，是一個由規(guī)劃設(shè)計師、業(yè)主、開發(fā)人員共同參與組織的一種包含人文精神層面的設(shè)計概念。但在當前國內(nèi)住宅產(chǎn)品的設(shè)計開發(fā)過程中，人們卻往往將社區(qū)規(guī)劃的概念等同于住區(qū)規(guī)劃的概念。［6］反映在大型社區(qū)方面，以G區(qū)為例，我們在實地考察中發(fā)現(xiàn)，小區(qū)內(nèi)部沒有規(guī)劃供居民休閑健身的室外公共空地，整個大型社區(qū)的室內(nèi)文體中心離好些小區(qū)較遠。因管理模式未確定，G區(qū)一期范圍內(nèi)沒有設(shè)置如街道辦事處等管理用房，工療、康體服務(wù)中心缺少相應(yīng)規(guī)劃，社區(qū)文化活動中心、體育活動中心，面積不達標，規(guī)劃位置與已建位置不符。對于保障性住房住戶,由于相關(guān)供給缺乏對弱勢群體除了住房以外生活需求的全面規(guī)劃,引發(fā)了居住-就業(yè)空間不匹配現(xiàn)象。而居住-就業(yè)不匹配在一定程度上導致了交通擁擠、通勤時間增加、通勤費用增加、低技能勞動人員失業(yè)等系列社會問題?？陀^而言，住區(qū)規(guī)劃只是社區(qū)規(guī)劃過程中的一個組成部分，它是社區(qū)規(guī)劃在物質(zhì)、空間層次上的表現(xiàn)形式，而社區(qū)規(guī)劃由于更多地考慮了這些深層次的東西，理所當然應(yīng)成為住區(qū)規(guī)劃的依托與歸宿。大型居住社區(qū)既是建設(shè)工程，也是社會工程。既然冠以社區(qū)名份，也要以作為地域的社會單元來強化施以社會建設(shè)，包括社區(qū)的組織與管理規(guī)劃等。在具體規(guī)劃中需要系統(tǒng)地考慮到居民日益面臨的就業(yè)、就學、生活設(shè)施、交通出行、鄰里重構(gòu)、社會聯(lián)系、消費成本以及環(huán)境適應(yīng)時實體與心理等即時與過程性問題。大型居住社區(qū)為大量中低收入群體的住房保障，提供適用的房型和良好的物質(zhì)和空間環(huán)境，無疑是體現(xiàn)國家社會政策的關(guān)照，但是對于上述社會性需求保障，不僅在于給予住房的基本生活資源，也要為遷住戶的安居樂業(yè)、生存與發(fā)展提供更切實的人文關(guān)懷和社會支持。以保障性為主的社區(qū)不能以犧牲空間環(huán)境品質(zhì)為代價，其核心理念應(yīng)體現(xiàn)“人性化”。大型居住社區(qū)的規(guī)劃應(yīng)當重點研究使用者的居住模式、心理需求、行為習慣等因素，在設(shè)計中尊重和滿足使用者的心理生理需求和精神追求，更關(guān)注規(guī)劃設(shè)計的人文關(guān)懷和對人性的尊重。城市規(guī)劃硬件的組配以及環(huán)境設(shè)計等領(lǐng)域，要更多地賦予人文性體貼，而不只是以遵循規(guī)章和工作范式為己任，從人居環(huán)境的意涵高度來創(chuàng)造和探索“人性社區(qū)”的規(guī)劃樣式和環(huán)境問題。［7］揚•蓋爾認為人性化設(shè)計是應(yīng)對21世紀全球化挑戰(zhàn)的重要手段，人性化城市的四個重要目標是活力、安全、可持續(xù)和健康。［8］生態(tài)型社區(qū)、和諧型社區(qū)、活力型社區(qū)理應(yīng)成為大型居住社區(qū)規(guī)劃和發(fā)展的目標。

（二）從行政管理到服務(wù)管理

提高社會管理科學化水平，需要注意社會服務(wù)與社會管理相結(jié)合，科學精神與人文關(guān)懷相結(jié)合。［9］現(xiàn)行大型居住社區(qū)管理基本奉行的是“鎮(zhèn)管社區(qū)”的模式?！版?zhèn)管社區(qū)”對于強化社區(qū)理念、減少行政管理層次、精簡機構(gòu)人員、管理重心下移、管理成本降低、行政效能提高等有重要意義，也是符合行政體制改革的總體趨勢。但在實際貫徹中，能否真正順應(yīng)居民需求而不僅僅是政治需求，做到資源和服務(wù)重心的下移、管理職能的明晰、社區(qū)自治功能的強化等，則是要大打折扣。鎮(zhèn)政府與社區(qū)居委會是政府機關(guān)和基層群眾性自治組織之間的關(guān)系，不是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，也不是上級與下級的關(guān)系。但在現(xiàn)實中，伴隨社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，街鎮(zhèn)政府的工作范圍急劇擴展，居民委員會在很大程度上成了基層政府的“腿”。表現(xiàn)出某種程度的行政化色彩。其要接受基層政府的領(lǐng)導，并把主要精力用于完成政府交辦的各項行政事務(wù)，從而遠離了其作為自治組織的角色定位，［10］社區(qū)自治的核心功能為此弱化。社區(qū)管理者需要進一步提升服務(wù)意識和服務(wù)技巧，過于簡單化地處理居民需求問題，實是自上而下行政管理的思維作祟，一定程度上也是種暴力。以G區(qū)的馬路菜場管理為例，G區(qū)第一期入住的兩個小區(qū)在居民入住率不高、正規(guī)菜場不到位的情況下非常自然的形成一個馬路菜場。每天早上有大量的流動攤販集結(jié)在小區(qū)門前的一條大馬路上，極大的緩解了低收入居民日常買菜的問題。但有關(guān)社區(qū)管理部門的工作人員則認為有損市容，給社區(qū)周邊的環(huán)境衛(wèi)生帶來麻煩，同時擔心食品安全等問題的發(fā)生，于是想方取締，在不經(jīng)仔細調(diào)研的情況下，在社區(qū)相對偏遠之地開設(shè)室內(nèi)菜場，以嚴格限制馬路菜場。但由于室內(nèi)菜場門面、攤位租金高，而馬路菜場的菜價相對新鮮和便宜，致使室內(nèi)菜場開設(shè)不久便門可羅雀，不得不關(guān)門了之?？陀^講，室內(nèi)菜場的開設(shè)亦有便民服務(wù)的考慮，但不能過于簡單化。這種簡單化操作只能潛在地反映出某管理者腦海中較為根深蒂固的行政管理思維，不是認真考慮和科學分析實際的市場消費行情及有限的財政實力，更多的是為了從自身管理方便和城市形象的角度出發(fā)。社區(qū)管理者服務(wù)意識和服務(wù)技巧提升的途徑，可以選擇社區(qū)管理者社區(qū)社會工作者化的路徑。在實際的社區(qū)服務(wù)中，不少小區(qū)往往是按政府主導的統(tǒng)一模式，無法按居民需求提供服務(wù)。因此，社區(qū)管理者需要自覺而又積極的引入專業(yè)社會工作的理念和技巧，由潛在的行政管理轉(zhuǎn)化為實在的服務(wù)管理。既要加大社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和力度，更要尊重社區(qū)居民需求，不使社區(qū)服務(wù)流于形式。具體的服務(wù)管理方法可以采取公共服務(wù)項目化管理的方式進行。即以項目為載體，貫徹以居民為本的價值取向，在社區(qū)發(fā)展的方法上改變政府向社區(qū)投入資源的決策方式，運作方式上避免政府的指令驅(qū)動。社區(qū)接收需求信號以后，通過社區(qū)組織的討論，決定向政府（鎮(zhèn)）提出公共服務(wù)項目，實施后使得社區(qū)居民得到實際利益，或者通過尋求其它的社會資源增進其實際利益。［11］

（三）從社會策劃到地區(qū)發(fā)展

基層社會管理是一種服務(wù)、協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)控的過程和活動。從主體上看，具有多樣性，不僅包括執(zhí)政黨和政府，而且包括其他社會主體。這不僅是社會治理與社會統(tǒng)治的基本區(qū)別，也是社區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的必然要求。社會組織相對政府組織而言，具有規(guī)模小、機動性強、反應(yīng)靈敏等優(yōu)勢，能彌補政府和市場的雙重失靈，在現(xiàn)代社會發(fā)揮的影響越來越大，是重要的社會創(chuàng)新之源。此外，社區(qū)民眾和社區(qū)自組織都是社區(qū)創(chuàng)新的力量之源和社會創(chuàng)新的重要主體?，F(xiàn)行大型居住社區(qū)的管理和建設(shè)當中，非常容易發(fā)現(xiàn)過強的政府創(chuàng)新痕跡。有關(guān)社區(qū)管理的部門會事無巨細地制定社區(qū)規(guī)劃，結(jié)果落得費力不討好、社區(qū)居民不買賬、不領(lǐng)情的尷尬境地。有思想開放者會邀請專家介入到部分社區(qū)調(diào)查和規(guī)劃決策當中，然對專家的要求往往趨于資歷和名望，對專家實際精力和能力的衡量缺乏系統(tǒng)考慮。總的來說，骨子里是一種名人意識或精英思維。如果尋找相應(yīng)的理論根據(jù)，具體到社區(qū)工作模式上，比較多的體現(xiàn)為一種社會策劃模式。這是杰克•羅夫曼總結(jié)的社區(qū)工作的三大經(jīng)典模式之一。社會策劃模式指借助專家和外界權(quán)威機構(gòu)對社區(qū)進行科學和理性的調(diào)查研究，選出一個最優(yōu)的工作計劃，通過自上而下的安排組織執(zhí)行計劃來解決社區(qū)的問題和滿足居民需求。該模式盡管強調(diào)科學和理性的規(guī)劃，但忽視社區(qū)發(fā)展中的居民的深度參與和能力開發(fā)，采用的是自上而下的工作方向，權(quán)威和專家對社區(qū)居民是一個主體和控制的關(guān)系，用的工作的方式多是行政安排和組織的工作的方式，其關(guān)注社區(qū)的整體的結(jié)構(gòu)和功能建設(shè)，忽視社區(qū)中居民個體的能動性。社區(qū)工作的社會策劃模式對實際決策者的理性和水平要求頗高，在大型社區(qū)的早期規(guī)劃階段具有一定的適切性，但作為新型事物的大型社區(qū)情況極為復雜，特別是在人口大量導入、居民不斷入住之后，社會策劃模式效力的有限性不斷彰顯。筆者以為，大型居住社區(qū)越往后發(fā)展越需要倡導社區(qū)工作的另一經(jīng)典模式，即地區(qū)發(fā)展模式。該模式旨在通過調(diào)動社區(qū)居民的參與、互助合作，再加上上級政府和外界機構(gòu)組織的協(xié)助和支持，動員社區(qū)內(nèi)外資源，解決社區(qū)問題，滿足居民需求。其強調(diào)的是居民的參與和合作溝通，注重居民在參與地區(qū)發(fā)展過程的個人能力、公共意識和社區(qū)歸屬感的培養(yǎng)，而不僅僅是社區(qū)物質(zhì)環(huán)境的建設(shè)等。上海大型居住社區(qū)的部分實踐也證明了社會參與與社區(qū)發(fā)展的道理。部分大型居住社區(qū)在長期的摸索過程中，采行政府購買服務(wù)的方式，積極引入社會組織入住社區(qū)，通過社會創(chuàng)新帶來了社區(qū)改變。諸如浦東新區(qū)的三林世博家園引入“屋里廂”、“管家工作室”等一批新興社會組織先后入駐，為居民提供個性化的生活服務(wù)，使整個社區(qū)服務(wù)管理水平有很大提升。為此，社區(qū)管理者須從優(yōu)勢視角出發(fā)，認識、發(fā)掘和整合社區(qū)資源或力量，［12］在大型居住社區(qū)管理體制中，應(yīng)給社會組織以空間和位置，給社區(qū)居民以參與機會。

總之，作為保障性住房建設(shè)基地的大型居住社區(qū)建設(shè)是黨和國家惠及民生的重大工程，新興的大型居住社區(qū)內(nèi)部同時充滿了復雜性。實際的社區(qū)管理工作面臨諸多的困境和巨大的挑戰(zhàn)，管理創(chuàng)新是困境突破和挑戰(zhàn)回應(yīng)的重要途徑。為此，大型居住社區(qū)的管理創(chuàng)新理應(yīng)視為一項重大的社會工程，充分動員和發(fā)揮社會創(chuàng)新力量，本著地區(qū)發(fā)展的理念，積極創(chuàng)建社會組織和社區(qū)居民多元參與的平臺或機制。