治理理論下的優(yōu)化稅收執(zhí)法
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【摘要】為構(gòu)建與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的稅收治理體系，每一個稅務(wù)機關(guān)與稅務(wù)人員都應(yīng)該用治理思維深入思考稅務(wù)工作和稅收執(zhí)法中存在的問題，尤其是隨著國稅地稅征管體制改革和機構(gòu)改革的深入推進，稅收執(zhí)法工作必將迎來新一輪的機遇和挑戰(zhàn)。新形勢下，從治理視角出發(fā)對持續(xù)優(yōu)化稅收執(zhí)法及執(zhí)法方式進行研究具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值，也為降低執(zhí)法風(fēng)險、提高稅務(wù)治理效能等稅務(wù)系統(tǒng)面臨的迫切問題提供一些參考和借鑒。
【關(guān)鍵詞】治理；稅收執(zhí)法；優(yōu)化
按照治理理論，稅收治理應(yīng)堅持共治思維，建設(shè)一個信息共享、協(xié)同有力的稅收共治新格局?，F(xiàn)代稅收治理的內(nèi)涵應(yīng)包括系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理以及源頭治理等，不斷創(chuàng)新稅收治理理念才能更快推進稅收治理現(xiàn)代化。稅收執(zhí)法是稅收治理中非常重要的一個環(huán)節(jié)，優(yōu)化稅收執(zhí)法對于營造法治化的營商環(huán)境提高治理效能意義深遠。近年來，稅務(wù)系統(tǒng)大力推行稅務(wù)行政裁量權(quán)制度改革，不斷完善規(guī)范稅收執(zhí)法權(quán)力清單制度以及稅務(wù)行政審批制度，我國稅收執(zhí)法方式不斷優(yōu)化改進，效果顯著。在2020年全國稅務(wù)工作會議上，國家稅務(wù)總局局長王軍強調(diào)要持續(xù)優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式，進一步營造良好稅收營商環(huán)境，為我們優(yōu)化稅收執(zhí)法再提新要求。新形勢下，稅務(wù)機關(guān)管理體制和機構(gòu)的執(zhí)行力必將進一步優(yōu)化和加強，在常態(tài)化疫情防控的形勢下，進一步優(yōu)化稅收執(zhí)法能夠確保各項稅收政策落地落實，促進稅收治理現(xiàn)代化。但客觀來講，當前稅收執(zhí)法能力和水平還難以適應(yīng)實施更精準更高效的稅收治理需要，信息共享、社會參與、協(xié)同有力的稅收共治新格局尚未完全形成，需要優(yōu)化稅收執(zhí)法方式、健全完善稅務(wù)監(jiān)管體系。
二、現(xiàn)階段優(yōu)化稅收執(zhí)法存在的問題及原因分析
（一）理念滯后執(zhí)法質(zhì)量意識不高思想是行動的先導(dǎo)。優(yōu)化稅收執(zhí)法，不能脫離稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局，離不開治理理念的不斷創(chuàng)新。目前優(yōu)化稅收執(zhí)法較多停留在依法治理，對稅收治理中系統(tǒng)治理、綜合治理以及源頭治理理念欠缺或者認識不足。在依法治理方面，也現(xiàn)實存在法治思維和法治習(xí)慣沒有完全形成的狀況。稅務(wù)實踐中，部分稅收執(zhí)法人員還沒有完全轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，認為執(zhí)法就是要嚴厲打擊稅收違法行為，認為“三項制度”實施僅僅是對自己執(zhí)法過程的監(jiān)督，不能認識到公開規(guī)范執(zhí)法是規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險的有效舉措，因此表現(xiàn)為證據(jù)意識不足、執(zhí)法記錄儀使用率低和選擇性信息公示的執(zhí)法效果，導(dǎo)致這些一線稅務(wù)執(zhí)法人員對優(yōu)化稅收執(zhí)法方式存在畏難情緒和逃避情緒，影響了執(zhí)法質(zhì)效。在持續(xù)疫情防控的當下，既有面對面開展稅務(wù)執(zhí)法工作需要，又有減少人與人相互接觸的現(xiàn)實要求，“非接觸式”執(zhí)法方式已成必然要求，但部分稅務(wù)執(zhí)法人員對常態(tài)化防控疫情的現(xiàn)實認識還不到位、不深刻，導(dǎo)致對“非接觸式”執(zhí)法僅停留在短時期執(zhí)法方式的認識，或認為僅停留在納稅服務(wù)領(lǐng)域，歸結(jié)起來，這是執(zhí)法領(lǐng)域缺乏系統(tǒng)治理和綜合治理理念造成的，這也勢必會造成對這種新的執(zhí)法方式探索不深入。
（二）法治體系和執(zhí)法制度不完善從治理視角看，完善的法治體系和執(zhí)法制度是稅收執(zhí)法內(nèi)在要求。優(yōu)化稅收執(zhí)法是應(yīng)該建立在合法基礎(chǔ)之上的，沒有完善的稅收法治體系和執(zhí)法制度，優(yōu)化稅收執(zhí)法方式就會成為無源之水，無本之木。目前我國稅法體系還沒有最終確立，不夠完善，部分規(guī)范性文件的制定不及時，失效的文件還在用。我國上位法規(guī)定一般概括性、原則性較強，或者授權(quán)下級稅務(wù)機關(guān)制定稅收規(guī)范性文件，機構(gòu)合并之前，國稅機關(guān)和地稅機關(guān)雙方都以各自名義了大量的規(guī)范性文件。國稅地稅機構(gòu)改革以后，稅收執(zhí)法主體和執(zhí)法流程都發(fā)生了變化，對政策的執(zhí)行口徑要求統(tǒng)一規(guī)范，這就要求對省及省以下稅務(wù)局制定的稅收規(guī)范性文件進行全面及時清理規(guī)范，同時制定新的規(guī)范性文件。在新的規(guī)定未出臺而舊的文件規(guī)范由于清理不及時不全面導(dǎo)致沒有在失效的清單中，基層稅務(wù)機關(guān)實際執(zhí)法時要么“無法可依”，要么適用舊規(guī)范，這又會導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)引用不當，引發(fā)稅收執(zhí)法風(fēng)險。2019年，稅務(wù)總局制定印發(fā)了《優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式全面推行“三項制度”實施方案》，為基層優(yōu)化稅收執(zhí)法方式提供了制度參考，但相對于稅收執(zhí)法所要求的法律法規(guī)依據(jù)層級較低、制度落實中的操作問題有待解決。
（三）差異化監(jiān)管執(zhí)法不夠精準差異化精準監(jiān)管執(zhí)法是一種新型執(zhí)法方式，是根據(jù)執(zhí)法對象的不同而采取不同的執(zhí)法監(jiān)管措施。長期以來，多數(shù)人都認為差異化管控僅適用于環(huán)境治理和交通管理，而稅收執(zhí)法更多強調(diào)盡可能減少執(zhí)法差異。隨著形勢的發(fā)展，行政裁量權(quán)的存在以及執(zhí)法對象的多樣化等諸多因素使得差異化監(jiān)管執(zhí)法成了必然趨勢。現(xiàn)在是以風(fēng)險管理導(dǎo)向下的稅務(wù)管理，對高、中、低稅務(wù)風(fēng)險我們采取的是不同的應(yīng)對模式，這其實就是差異化的稅收執(zhí)法管理。但高、中、低稅收風(fēng)險的應(yīng)對分屬不同的業(yè)務(wù)部門，這有利于大大提高風(fēng)險應(yīng)對水平和質(zhì)量，但同時也在一定程度上割裂了稅收業(yè)務(wù)，尤其是在稅收征管體制改革推進和深化過程中，有一些機制和流程尚不完善，各風(fēng)控應(yīng)對部門之間缺乏必要的溝通，執(zhí)法部門與其他業(yè)務(wù)部門還沒有形成成熟的疑難問題協(xié)調(diào)解決機制，不同部門執(zhí)法行為缺乏統(tǒng)籌，差異化監(jiān)管執(zhí)法不夠精準，影響了執(zhí)法質(zhì)效。一些稅務(wù)干部滿足于當前現(xiàn)狀，在差異化執(zhí)法規(guī)范化法治化以及精準執(zhí)法效能最大化上面思考研究不深入，導(dǎo)致持續(xù)優(yōu)化稅收執(zhí)法方式的路徑和方法不多，開創(chuàng)性不夠。
（四）優(yōu)化稅收執(zhí)法社會參與度低優(yōu)化稅收執(zhí)法方式，提高社會公眾參與度，充分發(fā)揮多元主體優(yōu)勢是提高稅收治理效能的一種有效方式。但現(xiàn)階段我國稅收征管模式依然還處于二元模式，稅收征收管理主要是稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間的博弈，稅收執(zhí)法的參與主體主要也是稅務(wù)機關(guān)和納稅人，實際開展的優(yōu)化稅收執(zhí)法大多數(shù)是由稅務(wù)機關(guān)牽頭或直接參與，納稅人多數(shù)情況下也是出于利害關(guān)系被動的參與。隨著便民服務(wù)的大力推行，相關(guān)政府部門、部分社會組織和團體也逐漸參與到稅收管理中來，但現(xiàn)階段政府部門在公益合作以及協(xié)作方面的意識依然較為淡薄，而社會組織和團體多數(shù)是根據(jù)行政命令而非自發(fā)主動參與，導(dǎo)致他們與稅務(wù)機關(guān)協(xié)同開展稅收執(zhí)法合作的熱情度不高，更不要說持續(xù)優(yōu)化稅收執(zhí)法合作。除了共治意識薄弱導(dǎo)致執(zhí)法協(xié)作成效不大以外，社會公眾參與稅收執(zhí)法的通道不是很暢通，參與機制沒有健全，參與渠道不多，相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)參與平臺沒有搭建起來，參與程序和方式不明確，缺乏互動交流，公眾參與意見建議信息反饋不足，這些都導(dǎo)致稅收執(zhí)法社會化參與不足，也給優(yōu)化稅收執(zhí)法的供給資源造成了不可避免的匱乏狀態(tài)。
（五）執(zhí)法隊伍綜合素質(zhì)有待提高事業(yè)興衰，關(guān)鍵在人。稅務(wù)人員綜合素質(zhì)的高低對稅務(wù)治理的成效影響較大，優(yōu)化稅收執(zhí)法，加強法治隊伍建設(shè)提高人員素質(zhì)必須常抓不懈?，F(xiàn)在稅收法治隊伍建設(shè)還存在一些不足，如一線執(zhí)法干部依法治稅能力不夠強，系統(tǒng)內(nèi)公職律師面對不斷增加的稅務(wù)應(yīng)訴任務(wù)應(yīng)訴經(jīng)驗不足，不能適應(yīng)優(yōu)化稅收執(zhí)法方式強化稅務(wù)監(jiān)管的新要求?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代，稅收執(zhí)法已然與互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)密不可分，利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等科技信息化手段來提高行政執(zhí)法效率和質(zhì)量已經(jīng)成為一種新的執(zhí)法方式。這就要求稅收執(zhí)法人員要有與之相適應(yīng)的運用現(xiàn)代科技信息化手段的能力相匹配，但稅收執(zhí)法實踐中，執(zhí)法人員對于執(zhí)法信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的提取和應(yīng)用還不充分，稅收執(zhí)法中“半現(xiàn)場式”執(zhí)法和“半智能化”執(zhí)法方式有待進一步優(yōu)化，這從另外一個層面反映了執(zhí)法人員和執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)還有待提高。今年疫情防控常態(tài)化形勢下，部分稅務(wù)局開始嘗試網(wǎng)上約談執(zhí)法方式，但也有部分稅務(wù)局由于諸多因素限制不敢或不愿嘗試這種執(zhí)法方式，究其原因可以概括為執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員對于約談的對象范圍、約談時的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備要求、約談所獲得的電子數(shù)據(jù)、視聽資料等證據(jù)認定以及結(jié)果的運用等缺乏信心，做不到完整準確的判斷，害怕運用網(wǎng)上約談不當引起法律上的爭議，從而無法實現(xiàn)約談的目的。
三、優(yōu)化稅收執(zhí)法的建議和對策
今年的全國稅務(wù)工作會議為我們稅務(wù)系統(tǒng)持續(xù)優(yōu)化稅收執(zhí)法方式提供了明確的思路和方向。從治理的角度來看，今后優(yōu)化稅收執(zhí)法方式還需要站位高遠，從稅收治理大局著眼，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，著力統(tǒng)籌推進，找準抓手，完善法律法規(guī)，多元參與，共建稅收管理新格局。
（一）創(chuàng)新執(zhí)法理念奠定執(zhí)法思想基礎(chǔ)理念是行動的先導(dǎo)，執(zhí)法理念是執(zhí)法行為的思想基礎(chǔ)，也是各項稅務(wù)工作推進落實的目標指向和價值追求。新形勢下，持續(xù)優(yōu)化稅收執(zhí)法，稅務(wù)部門要在不斷創(chuàng)新稅收治理理念基礎(chǔ)上，加快創(chuàng)新稅收執(zhí)法理念。優(yōu)化稅收執(zhí)法也要注重全局性、統(tǒng)一性，增強法治思維，養(yǎng)成法治習(xí)慣，善于運用法治思維和法治方式化解征納矛盾。加強與財政、發(fā)改、人社、醫(yī)保、公安、銀行等部門的協(xié)作配合，健全完善稅收共治格局，提升社會綜合治稅能力。優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式，健全稅務(wù)監(jiān)管體系，夯實稅政管理基礎(chǔ)，從源頭上管住管好稅源，才能提高執(zhí)法的質(zhì)效。徹底轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，需要追根溯源，弄清楚為何要采取某一種執(zhí)法方式的來龍去脈。以說理式執(zhí)法為例，稅收執(zhí)法者對說明理由的目的和功能要有一全面的認識，從而完成真正的執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變。說明理由的目的是為了充分聽取利害關(guān)系人的意見，防止不公平的結(jié)果出現(xiàn)。說明理由在很多國家是作為強制說明理由制度而存在的，執(zhí)法中必須要說明理由，原因就在于說明理由具有一系列的功能，比如說明理由具有行政自我控制功能、權(quán)力保護功能、減少爭議功能、證據(jù)功能、減輕行政復(fù)議機關(guān)負擔(dān)功能、促進利益沖突各方相互尊重以及糾正規(guī)制過程中的失誤和偏見功能，有利于行政相對方或者有異議者自愿接受規(guī)制。可見說明理由功能是非常之多的，優(yōu)化稅收執(zhí)法方式勢必要在說理式執(zhí)法方面動真格，下真功夫。
（二）完善執(zhí)法依據(jù)提供執(zhí)法制度保障目前，完善執(zhí)法依據(jù)，重點是加快《稅收征管法》的修訂，需要在落實好稅收法定原則的前提下，堅持公平效率原則加強納稅人權(quán)利保護、利用大數(shù)據(jù)手段實現(xiàn)信息共享、做好與《行政強制法》和《電子商務(wù)法》等相關(guān)法律的銜接。其次，規(guī)范稅收行政處罰相關(guān)事項，規(guī)范行政裁量權(quán)的運用，完善處罰流程，規(guī)范統(tǒng)一執(zhí)法文書，與稅收征管法的修訂相契合制定完善處罰信息公開機制提高稅收執(zhí)法的透明度。完善稅收規(guī)范性文件制定管理辦法，加大對稅收規(guī)范性文件的清理力度，在廢“舊”制“新”的過程中，確保政策執(zhí)行前后具有延續(xù)性，避免出現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)“空窗”，降低基層稅收執(zhí)法風(fēng)險。在制定新的稅收規(guī)范性文件時，要充分聽取行政相對人和基層稅務(wù)機關(guān)意見，以確保規(guī)范性文件具有可操作性和適用性。最后，基層稅務(wù)機關(guān)在實際執(zhí)法過程中，應(yīng)進一步圍繞如何更好的貫徹落實“行政執(zhí)法三項制度”及如何提高制度的執(zhí)行力上進行深入探索，制定相應(yīng)的監(jiān)督保障措施，以促使稅務(wù)機關(guān)及其執(zhí)法人員有效履行職責(zé)。
（三）深化差異化監(jiān)管執(zhí)法實現(xiàn)精準執(zhí)法王軍局長在2020年全國稅務(wù)工作會議上強調(diào)，要注重多運用風(fēng)險導(dǎo)向下的“雙隨機、一公開”監(jiān)管和信用評價結(jié)果開展差異化管理，不準搞眉毛胡子一把抓的無差別稽查。精準實施差異化管理，就是不搞簡單的“一刀切”，而是做到靶向施治，保護合法納稅人，打擊稅收違法犯罪行為。稅收執(zhí)法差異化管理制度的逐步形成將會對稅收執(zhí)法崗位人員工作產(chǎn)生巨大影響，是警醒也是一塊執(zhí)法能力提高的磨刀石。在實施差異化監(jiān)管執(zhí)法取得成效之后，稅收執(zhí)法方式和手段也要因時、因勢調(diào)整，這樣才更符合法治化、規(guī)范化的內(nèi)涵，也才會更有成效。之后稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員需要下更多“繡花功夫”“區(qū)別對待”，做到精準執(zhí)法，才能將執(zhí)法差異化監(jiān)管執(zhí)法措施制度落地，而加快推進人工智能技術(shù)在稅收執(zhí)法中的應(yīng)用，可以有效提升稅務(wù)執(zhí)法的精準性。稅務(wù)機關(guān)要不斷總結(jié)開展差異化管理的經(jīng)驗，形成長效機制。將差異化管控的成熟經(jīng)驗上升為法律制度，以法律之名實施差異化管控，將是對“一刀切”式治理最“硬核”的打擊。
（四）打通社會參與通道提高執(zhí)法效能從治理理論分析，優(yōu)化稅收執(zhí)法，就要改變二元模式，盡可能讓廣大納稅人以及社會公眾參與進來，除了加強稅收法治宣傳增強公眾稅收法治共治意識以外，還必須打通稅收執(zhí)法的社會參與渠道。一是要完善公眾參與機制。明確規(guī)定公眾參與稅收執(zhí)法事項的范疇及參與程序，激勵公眾參與執(zhí)法決策的全過程，減少“末端參與”的弊端。不斷拓展公眾參與途徑，除了召開納稅人繳費人座談會等傳統(tǒng)方式之外，可充分利用現(xiàn)代信息化科技手段搭建相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺，及時收集公眾對稅收行政執(zhí)法和決策的意見建議，并依法公布執(zhí)法信息，反饋公眾意見的采納情況。另外明確公眾的監(jiān)督權(quán)的同時，設(shè)立參與獎勵機制，激發(fā)公眾揭發(fā)、檢舉不法稅收執(zhí)法行為的積極性。二是要健全民意調(diào)查機制。民意調(diào)查有利于體現(xiàn)治理民主、提升稅收執(zhí)法決策的可行性和合理性。要利用多元渠道與公眾互動交流，并詳細制定參與的程序和方式，形成一套規(guī)范化的流程，建立健全長效機制。為激勵公眾參與的積極性，應(yīng)搭建持久可靠的民意調(diào)查渠道，隨時掌握公眾對稅收行政執(zhí)法行為的觀點和意見，并及時就相關(guān)問題進行互動，保障公眾持續(xù)參與優(yōu)化稅收執(zhí)法的權(quán)益。
（五）培養(yǎng)專業(yè)化人才提供人力保障優(yōu)化稅收執(zhí)法方式，最終要落腳在人身上。打鐵還需自身硬，提高稅收執(zhí)法效能，優(yōu)化稅收執(zhí)法方式，稅收執(zhí)法人員必須要有“善治”的本領(lǐng)。這就要求稅收執(zhí)法人員一方面自身要不斷的學(xué)習(xí)，讓自己有勇立潮頭的資本；另一方面稅務(wù)機關(guān)要組織開展業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，著力培養(yǎng)挖掘系統(tǒng)內(nèi)稅收、會計、法律、計算機、心理等專業(yè)人才，組建執(zhí)法團隊，提高執(zhí)法效率，錘煉“善治”本領(lǐng)。在防范稅收執(zhí)法風(fēng)險、稅收規(guī)范性文件的制定和審查、重大稅務(wù)案件審理、辦理行政復(fù)議和稅務(wù)行政訴訟案件等關(guān)鍵點位，稅務(wù)機關(guān)可以打造專業(yè)團隊，建立公職律師隊伍。時代在發(fā)展，科技在進步，稅收征管方式、稅收執(zhí)法工作都在發(fā)生變化，要實現(xiàn)稅收行政執(zhí)法高度信息化智能化處理，稅務(wù)人員包括稅收執(zhí)法人員具有較高的收集、處理和分析稅務(wù)大數(shù)據(jù)的能力是先決條件，所以稅務(wù)系統(tǒng)要大力培養(yǎng)稅務(wù)大數(shù)據(jù)分析專業(yè)人才，這是大勢所趨。此外，還可專門引進一批數(shù)據(jù)處理專業(yè)化人才服務(wù)稅收執(zhí)法，即更加專業(yè)的角度引領(lǐng)稅務(wù)執(zhí)法數(shù)據(jù)的處理與運用。當前，在疫情防控常態(tài)化的形勢下，“非接觸式”執(zhí)法方式將越來越普遍，所以對執(zhí)法人員要在這方面著手開展專門的系統(tǒng)培訓(xùn)，讓其熟悉并合法運用網(wǎng)絡(luò)平臺開展新的執(zhí)法方式，提高執(zhí)法質(zhì)量。
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作者：田素格 單位：河南省稅務(wù)干部學(xué)校
