小議生態(tài)稅征收問題

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當(dāng)前稅制在環(huán)保方面存在的問題

（一）我國生態(tài)稅制現(xiàn)狀

我國十分重視環(huán)境保護(hù)問題，也一直將保護(hù)環(huán)境作為一項(xiàng)基本國策，除了運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)手段對(duì)環(huán)境加以控制以外，運(yùn)用稅收手段也已有20余年的歷史。早在20世紀(jì)70年代，我國的原工商稅和工商所得稅中就有對(duì)利用“三廢”和廢舊物資再生產(chǎn)等方面的定期減免稅的規(guī)定［2］。我國現(xiàn)有的稅制中涉及環(huán)境保護(hù)的稅種主要有消費(fèi)稅、增值稅、企業(yè)所得稅和資源稅，但是這些有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收措施大多是以稅收優(yōu)惠的形式零散的存在于相關(guān)稅種之中，在稅收的征收范圍、征收方式以及環(huán)保效果等方面仍有許多不足之處，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到我國目前的環(huán)保要求。

（二）我國生態(tài)稅制的問題

雖然我國現(xiàn)有稅收政策在防止污染、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了很大的積極作用，但是相對(duì)于我國日益惡化的生態(tài)狀況和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，其稅收措施在環(huán)境治理方面所發(fā)揮的作用還不夠。首先，雖然我國目前的稅收體系中有關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的稅種，但大多是散見于各相關(guān)稅種中，主要是以定期減免稅的形式鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)廢舊物資的循環(huán)利用，并沒有形成一個(gè)明確的、統(tǒng)一的、能夠有效保護(hù)環(huán)境和高效利用資源的稅種，稅制綠化程度低。其次，我國的環(huán)境問題主要是水污染、大氣污染和固體廢棄物污染，而目前國家治理環(huán)境污染主要是采取對(duì)水污染征收費(fèi)用，對(duì)超過國家標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的單位征收排污費(fèi)和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)，而對(duì)企業(yè)的環(huán)境污染行為以及導(dǎo)致環(huán)境污染的產(chǎn)品沒有征收污染稅，因此缺乏稅收的強(qiáng)制性，難以鞏固已有的環(huán)保成果。最后，沒有環(huán)境保護(hù)的主體稅種，目前主要以費(fèi)用而不是稅收的形式存在，環(huán)保資金難以保證。世界各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，以稅收的形式解決環(huán)境問題，不僅能有效的籌集環(huán)保資金，而且法律的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性能很好的鞏固環(huán)保成果。因此，在各種環(huán)保措施中，稅收具有無可比擬的優(yōu)勢(shì)。而我國現(xiàn)行稅法中卻沒有防治污染的專門稅種，面對(duì)法律的缺位和資金來源的缺失，我國開征生態(tài)稅已迫在眉睫。

（三）開征生態(tài)稅的要素設(shè)計(jì)

要合理設(shè)計(jì)生態(tài)稅，首先要確定它所要達(dá)到的目標(biāo)，即通過生態(tài)稅的設(shè)計(jì)和實(shí)施能夠減輕環(huán)境污染行為，并能對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者的行為產(chǎn)生一定的積極影響，從而實(shí)現(xiàn)特定的生態(tài)目標(biāo)。在借鑒國外開征生態(tài)稅的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，并考慮我國具體情況，我國生態(tài)稅的開征應(yīng)遵循污染者納稅的原則。具體來說，包括以下幾方面：1.稅種及納稅人當(dāng)前，我國最大的環(huán)境問題是水質(zhì)污染、空氣污染以及固體廢物和生活垃圾污染。因此，應(yīng)選擇對(duì)超過國家標(biāo)準(zhǔn)排放的污水、廢氣及固體廢棄物為主體稅種。生態(tài)稅是一個(gè)稅收體系，它由多個(gè)稅種構(gòu)成。開征生態(tài)稅不僅要對(duì)已經(jīng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生污染的產(chǎn)品征稅，而且要對(duì)產(chǎn)生污染的源頭進(jìn)行征稅，比如污染產(chǎn)品的投入要素，從而從源頭治理環(huán)境污染。在設(shè)計(jì)生態(tài)稅時(shí)要根據(jù)政府要實(shí)現(xiàn)的不同的環(huán)境目標(biāo)來選擇不同的生態(tài)稅種，再根據(jù)不同的稅種分別確定稅率和稅基。其次是生態(tài)稅的納稅人。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作組織環(huán)境委員會(huì)提出“污染者付費(fèi)”的原則，應(yīng)由排污者為其環(huán)境污染行為買單，因此生態(tài)稅應(yīng)對(duì)環(huán)境污染者課征［1］。但是在實(shí)際征收時(shí)，考慮到稅收的源泉控制和便于征收管理，對(duì)具體的納稅人可以有不同的選擇，比如借助于產(chǎn)品的價(jià)格機(jī)制，通過“轉(zhuǎn)嫁”來實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)。2.課稅依據(jù)及稅率設(shè)計(jì)一般來說，生態(tài)稅的計(jì)稅依據(jù)可以根據(jù)污染行為或污染物的不同來選擇：（1）以污染物的排放量作為計(jì)稅依據(jù)。該方法的好處是不僅能鼓勵(lì)企業(yè)減少排放污染物，而且能促使企業(yè)投資減少污染的設(shè)備和提高技術(shù)、改善生產(chǎn)工藝。缺點(diǎn)是污染物的排放量難以計(jì)量，需要建立一套既易于操作又使征納雙方都認(rèn)可的技術(shù)手段。（2）以企業(yè)生產(chǎn)的易污產(chǎn)品的產(chǎn)量為計(jì)稅依據(jù)。比如對(duì)一次性筷子、塑料袋、廢舊電池等按其產(chǎn)量課稅，一方面便于稅收的源泉控制，另一方面由于最終的稅負(fù)由消費(fèi)者承擔(dān)，可以增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)。（3）以投入要素中所含的有害物質(zhì)為計(jì)稅依據(jù)。因?yàn)橥度胍刂兴挠泻Τ煞峙c污染物排放量之間往往存在因果關(guān)系，采用此種方法可以鼓勵(lì)納稅人減少使用污染物含量高的投入物，從而轉(zhuǎn)向綠色環(huán)保的替代物。

對(duì)于生態(tài)稅的稅率設(shè)計(jì)主要有兩個(gè)問題：稅率形式和稅率的高低。生態(tài)稅具體是采用定額稅率、比例稅率還是累進(jìn)稅率，應(yīng)根據(jù)不同稅率形式的特點(diǎn)并結(jié)合具體的稅種確定［3］。在具體確定生態(tài)稅稅率時(shí)需要考慮以下幾點(diǎn)：首先，對(duì)產(chǎn)生污染的產(chǎn)品的稅率設(shè)計(jì)應(yīng)遵循這樣的原則，即其所征收的稅收應(yīng)該能彌補(bǔ)該產(chǎn)品對(duì)環(huán)境造成的污染，也即是由于外部性而對(duì)社會(huì)所造成的成本，使其產(chǎn)生的外部性內(nèi)在化為其生產(chǎn)成本。其次，在設(shè)計(jì)稅率時(shí)要考慮產(chǎn)品的差別因素。開征生態(tài)稅的一個(gè)重要目的就是限制那些對(duì)環(huán)境造成污染的產(chǎn)品的使用或消費(fèi)，同時(shí)對(duì)于那些對(duì)環(huán)境有利的產(chǎn)品要鼓勵(lì)對(duì)其的使用，并對(duì)環(huán)境污染產(chǎn)品進(jìn)行替代，對(duì)替代品征稅可以根據(jù)其所含污染物的不同而不同。再次，在設(shè)計(jì)生態(tài)稅的稅率時(shí)還應(yīng)該考慮到開征該稅種的長期影響和短期影響。如果政府并不打算把生態(tài)稅的收入作為一項(xiàng)收入來源，而是為了實(shí)現(xiàn)一定的環(huán)保目標(biāo)，那么就不應(yīng)該把稅率設(shè)計(jì)的過高。這樣既能使消費(fèi)者能隨著新稅種的開征逐步調(diào)整其消費(fèi)模式，也容易使生產(chǎn)者在適應(yīng)新稅種的過程中比較易于投資于對(duì)投入品的技術(shù)或產(chǎn)品替代，這樣就可以在較長的時(shí)間內(nèi)發(fā)揮生態(tài)稅的預(yù)期作用。最后，污染的數(shù)量大多與其價(jià)值量無關(guān)，而是與產(chǎn)生污染的產(chǎn)品的生產(chǎn)數(shù)量或消費(fèi)的數(shù)量相關(guān)的，因此，從這個(gè)意義上說生態(tài)稅應(yīng)該是從量稅而非從價(jià)稅。如果采用從價(jià)稅，由于生產(chǎn)者所生產(chǎn)的產(chǎn)品是不同的，那么生產(chǎn)者就有可能通過降低產(chǎn)品質(zhì)量來降低價(jià)格，而不是通過減少污染來降低成本，這樣生態(tài)稅就無法達(dá)到其應(yīng)有的效果。相反，如果采用定額稅率對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量將不會(huì)產(chǎn)生什么影響。

（四）生態(tài)稅的征收管理

首先，生態(tài)稅是一種專門的稅種，其收入應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境治理的專項(xiàng)基金，任何單位都不得挪作他用。其次，由于環(huán)境治理既需要中央統(tǒng)一安排，又要依靠地方資金的投入，所以該稅種可為共享稅。再次，由于生態(tài)稅的設(shè)計(jì)及征管涉及較多的環(huán)?？萍紗栴}，因而在立法和征收管理的過程中，應(yīng)加強(qiáng)稅收機(jī)關(guān)與環(huán)保部門的協(xié)作。最后，在征收生態(tài)稅的同時(shí)，還應(yīng)保留合理的收效好的收費(fèi)項(xiàng)目，并注意與其他手段如行政管制、規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)等手段相互協(xié)調(diào)配合，以達(dá)到最佳效果。

生態(tài)稅的相關(guān)配套措施的完善

當(dāng)前，我國的環(huán)境管理方式正在從傳統(tǒng)的行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)槿娌捎媒?jīng)濟(jì)、法律、行政和教育手段，充分發(fā)揮各種手段的優(yōu)勢(shì)和互補(bǔ)作用，形成一套相互配合、協(xié)調(diào)一致的環(huán)保體系。

（一）充分發(fā)揮法律、行政和教育手段的生態(tài)保護(hù)功效

保護(hù)生態(tài)環(huán)境，單靠某一種手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，各種環(huán)保措施都有其優(yōu)勢(shì)，需要相互配合才能更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)。首先要以法律的形式來保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)是法治的經(jīng)濟(jì)，參與市場運(yùn)行的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，只有在有關(guān)法律保障之下，才具有合法性并發(fā)揮作用。其次是規(guī)范運(yùn)用行政手段。各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面具有其他組織不可替代的作用，比如當(dāng)采取法律手段和經(jīng)濟(jì)手段不能糾正市場存在的外部性時(shí)，就需要國家以行政干預(yù)的手段解決。

（二）提高公眾參與環(huán)境管理的意識(shí)

環(huán)境保護(hù)不僅是政府的責(zé)任，也是是公眾的責(zé)任。公眾是否參與環(huán)境管理以及參與的程度，體現(xiàn)了一個(gè)國家的環(huán)境意識(shí)以及生態(tài)文明的發(fā)育程度［4］。要擴(kuò)大公眾對(duì)環(huán)境管理的參與程度，就必須給予公眾充分的知情權(quán)，這樣才能充分履行憲法賦予的表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）生態(tài)稅制設(shè)計(jì)與現(xiàn)行制度的協(xié)調(diào)

在設(shè)計(jì)生態(tài)稅時(shí)，還應(yīng)考慮其與現(xiàn)行的法律制度的協(xié)調(diào)，如果生態(tài)稅收的設(shè)計(jì)或生態(tài)稅收的一些改革措施與現(xiàn)行的國內(nèi)稅法和國際稅法以及相應(yīng)的征收管理制度不相符時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)可能的沖突，從而影響生態(tài)稅作用的發(fā)揮。利用稅收作為環(huán)境改善的工具，如果與現(xiàn)有的公認(rèn)的環(huán)境原則不相符合時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生很多問題。（本文作者：常青 單位：鄭州大學(xué)）