加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)外投資管理建議
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摘要:事業(yè)單位對(duì)外投資企業(yè)行為越來(lái)越普遍、形式越來(lái)越多元、方向越來(lái)越多樣，為事業(yè)單位補(bǔ)充完善自身職能、拓寬營(yíng)收渠道、解決當(dāng)前財(cái)政緊縮形勢(shì)提供了一種有效手段。然而，以社會(huì)效益為最高準(zhǔn)則的事業(yè)單位和追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)無(wú)論在設(shè)立目標(biāo)、管理方式還是運(yùn)行模式均有顯著差別，這使得傳統(tǒng)事業(yè)單位管理者難以適應(yīng)對(duì)外投資企業(yè)的管理，難以確保事業(yè)單位對(duì)外投資企業(yè)管理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風(fēng)險(xiǎn)防控常態(tài)化，難以為推動(dòng)本單位事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力保障。如何在切實(shí)發(fā)揮好事業(yè)單位對(duì)外投資企業(yè)作用的同時(shí)，規(guī)避相關(guān)投資風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，已成為擺在事業(yè)單位面前的一道難題。本文針對(duì)事業(yè)單位在對(duì)外投資項(xiàng)目立項(xiàng)、投資設(shè)立、日常管理和股權(quán)處置退出等全過(guò)程存在的主要問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了梳理分析，對(duì)規(guī)范事業(yè)單位對(duì)外投資管理進(jìn)行了探索研究，提出了嚴(yán)控對(duì)外投資方向、規(guī)范對(duì)外投資前期程序、完善法人治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)對(duì)外投資企業(yè)日常監(jiān)管、健全對(duì)外投資企業(yè)退出機(jī)制和加強(qiáng)廉潔自律等幾個(gè)方面的建議。
關(guān)鍵詞:事業(yè)單位;投資;規(guī)范管理
對(duì)外投資企業(yè)作為事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，通過(guò)利用閑置資產(chǎn)對(duì)外投資，提高閑置資產(chǎn)的利用率，在當(dāng)前中央財(cái)政“過(guò)緊日子”、嚴(yán)格壓縮支出的大背景下，填補(bǔ)了部分事業(yè)單位的資金缺口，解決了不少事業(yè)單位的燃眉之急，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，為單位事業(yè)發(fā)展的提供了有益補(bǔ)充。但近年來(lái)各項(xiàng)審計(jì)、檢查情況及結(jié)果表明，部分事業(yè)單位在對(duì)外投資企業(yè)管理方面仍存在管理理念、方法、手段與本單位實(shí)際發(fā)展需要不相適應(yīng)的問(wèn)題，甚至在一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)違法違規(guī)違紀(jì)行為。加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)外投資企業(yè)管理不僅是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，也是為了規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，更是“從嚴(yán)治黨”的必然要求。
一、事業(yè)單位對(duì)外投資企業(yè)存在的主要問(wèn)題
(一)對(duì)外投資行為不符合國(guó)家政策精神或風(fēng)險(xiǎn)較大《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》等有關(guān)政策出臺(tái)后，部分事業(yè)單位將無(wú)法繼續(xù)承擔(dān)的監(jiān)管、審批等職能變相轉(zhuǎn)移給所投資興辦企業(yè)，與國(guó)家“放管服”政策精神不符。此外，有的事業(yè)單位投資與本單位事業(yè)發(fā)展不相關(guān)的領(lǐng)域，由于對(duì)不相關(guān)領(lǐng)域不熟悉、不了解，無(wú)法成為單位事業(yè)發(fā)展的有益補(bǔ)充，違背了事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的宗旨。其中一些事業(yè)單位甚至成立企業(yè)專門買賣期貨、股票、企業(yè)債券、各類投資基金等各類金融衍生產(chǎn)品或進(jìn)行各種形式的金融風(fēng)險(xiǎn)投資，存在較大投資風(fēng)險(xiǎn)。
(二)前期投資程序不規(guī)范、不健全一是部分事業(yè)單位投資興辦企業(yè)前沒(méi)有進(jìn)行深入的可行性論證，對(duì)國(guó)家的相關(guān)政策、市場(chǎng)供求現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)以及投資方向、規(guī)模和項(xiàng)目周期缺乏科學(xué)的分析，企業(yè)投資不久后就面臨虧損甚至倒閉的局面。二是部分事業(yè)單位沒(méi)有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定履行對(duì)外投資審批手續(xù)，未及時(shí)將對(duì)外向主管部門報(bào)批或備案，先投資后審批(備案)的現(xiàn)象還比較普遍。三是部分事業(yè)單位出資前未對(duì)用作投資的固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)履行資產(chǎn)評(píng)估手續(xù)，此后也未進(jìn)行追溯評(píng)估，無(wú)法保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，甚至可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。
(三)法人治理結(jié)構(gòu)缺失很多事業(yè)單位對(duì)外投資的企業(yè)，由于受其投資方事業(yè)單位干涉影響過(guò)多，存在較為濃重的行政色彩，導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)不健全、不獨(dú)立。一是企業(yè)決策機(jī)構(gòu)不獨(dú)立。不少事業(yè)單位對(duì)外投資企業(yè)的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等形同虛設(shè)，長(zhǎng)期不開(kāi)會(huì)或者以事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)等代替，無(wú)法履行好管理職責(zé)和監(jiān)督職責(zé)，使得企業(yè)不能成為真正的市場(chǎng)主體，無(wú)法根據(jù)自身實(shí)際情況作出科學(xué)的經(jīng)營(yíng)決策，往往需要為事業(yè)單位的方便而犧牲本企業(yè)的利益。二是企業(yè)業(yè)務(wù)、人員不獨(dú)立。許多投資企業(yè)開(kāi)展的業(yè)務(wù)、經(jīng)營(yíng)模式以及往來(lái)客戶等與事業(yè)單位內(nèi)部二級(jí)單位重疊度較高，同時(shí)人事權(quán)由事業(yè)單位掌控，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展完全依靠事業(yè)單位，缺乏獨(dú)自運(yùn)行、開(kāi)拓市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)及能力，喪失了主動(dòng)性，嚴(yán)重制約了企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。三是財(cái)產(chǎn)、賬務(wù)核算不獨(dú)立。還有部分事業(yè)單位投資的企業(yè)作為獨(dú)立法人未進(jìn)行單獨(dú)核算，各類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)仍在事業(yè)單位賬目核算，與事業(yè)單位共用資產(chǎn)，事企不分。
(四)后續(xù)日常監(jiān)管不到位部分事業(yè)單位重投資、輕管理。一方面，由于對(duì)投資企業(yè)成立后經(jīng)營(yíng)決策管理的重視關(guān)注程度嚴(yán)重不足，未遵循風(fēng)險(xiǎn)控制和跟蹤管理等原則，沒(méi)有督促要求企業(yè)建立科學(xué)、規(guī)范、有效的內(nèi)控制度和完善的監(jiān)督體系，導(dǎo)致投資后企業(yè)業(yè)績(jī)平平甚至連年嚴(yán)重虧損，無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。另一方面，部分事業(yè)單位由于長(zhǎng)期疏于管理，甚至不了解掌握投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，不能對(duì)企業(yè)進(jìn)行控制或?qū)嵤┯绊?。長(zhǎng)此以往，隨著機(jī)構(gòu)改制、人員變動(dòng)等原因，部分對(duì)外投資企業(yè)逐漸脫離監(jiān)管、失去控制，長(zhǎng)期不分紅、拒絕接受事業(yè)單位指導(dǎo)管理等亂象頻生。
(五)退出機(jī)制不完善有的事業(yè)單位對(duì)外投資企業(yè)成立時(shí)間早，期間企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、管理層變化頻繁，部分企業(yè)股東失聯(lián)甚至無(wú)法召開(kāi)股東大會(huì);有的企業(yè)隨著市場(chǎng)環(huán)境變換、新政策出臺(tái)等原因，已完成歷史階段性任務(wù)、不再盈利或無(wú)法為事業(yè)單位提供有力支撐;還有的企業(yè)由于違法、稅務(wù)等各類原因被有關(guān)部門吊銷企業(yè)執(zhí)照。相關(guān)對(duì)外投資企業(yè)均不再開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但事業(yè)單位未及時(shí)辦理股權(quán)退出或注銷手續(xù)，導(dǎo)致這些企業(yè)長(zhǎng)期存留，存在隱藏的稅務(wù)、法律風(fēng)險(xiǎn)。
(六)引發(fā)廉政問(wèn)題事業(yè)單位對(duì)外投資不但存在投資風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也存在重大的廉政風(fēng)險(xiǎn)，很多領(lǐng)導(dǎo)不以為然，對(duì)此類問(wèn)題重視不足，最終造成了嚴(yán)重后果。一是股權(quán)投資未在賬面反映。有的事業(yè)單位投資的企業(yè)未在單位賬面核算或者在事業(yè)單位賬上以往來(lái)款項(xiàng)的形式體現(xiàn)。對(duì)外投資游離于賬外使得單位無(wú)法掌握對(duì)外投資情況，不能有效監(jiān)督管理投資項(xiàng)目、及時(shí)規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。同時(shí)由于對(duì)外投資未入賬，導(dǎo)致無(wú)法監(jiān)督相關(guān)投資收益按規(guī)定納入單位預(yù)算、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，極易造成投資收益體外循環(huán)，一旦被截留、轉(zhuǎn)移、挪用、私分、成立“小金庫(kù)”，則存在廉政風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)。二是向投資企業(yè)攤派轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用。部分事業(yè)單位違規(guī)將應(yīng)由自身承擔(dān)的各類費(fèi)用攤派轉(zhuǎn)嫁給投資控股企業(yè)，形式多種多樣，也是歷來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察部門的重要關(guān)注點(diǎn)之一。
各事業(yè)單位要積極發(fā)揮主體責(zé)任，尤其是強(qiáng)化主要負(fù)責(zé)同志的主體責(zé)任和主管領(lǐng)導(dǎo)的分管責(zé)任，嚴(yán)格履行重大事項(xiàng)集體審批決策程序，結(jié)合本單位實(shí)際情況，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的對(duì)外投資決策管理體系。
(一)嚴(yán)格控制對(duì)外投資行為各事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格控制對(duì)外投資范圍，通常來(lái)說(shuō)，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和公益一類事業(yè)單位，不應(yīng)該對(duì)外投資;公益二類事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，對(duì)外投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)作為單位事業(yè)發(fā)展的有益補(bǔ)充，不得投資與行政監(jiān)管、審批相關(guān)的事項(xiàng)，盡量避免投資與本單位事業(yè)發(fā)展不相關(guān)的領(lǐng)域。同時(shí)，各事業(yè)單位在投資前也要充分考慮到本單位實(shí)際運(yùn)行情況，資產(chǎn)負(fù)債率較高、已投資項(xiàng)目效益差的單位都應(yīng)該謹(jǐn)慎選擇新的對(duì)外投資事項(xiàng)，以此規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)。
(二)規(guī)范對(duì)外投資前期程序一是事業(yè)單位對(duì)外投資前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分論證，全面考慮投資行業(yè)存在的機(jī)遇危險(xiǎn)及所投資企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，編制可行性分析報(bào)告，并經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策拍板。追加投資或用未分配利潤(rùn)轉(zhuǎn)增注冊(cè)資本的，須事先經(jīng)所投資企業(yè)股東會(huì)決議。二是事業(yè)單位對(duì)外投資應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財(cái)政部令第100號(hào))和上級(jí)主管部門規(guī)定的授權(quán)審批權(quán)限履行申報(bào)審批程序，嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)擅自對(duì)外投資，更不得將投資金額分拆成多次投資，化整為零，逃避監(jiān)管。三是加強(qiáng)對(duì)擬投資資產(chǎn)的審核把關(guān)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)確保對(duì)外投資資產(chǎn)權(quán)屬清晰，不存在權(quán)屬糾紛，無(wú)抵押、質(zhì)押、留置、提供擔(dān)保、定金以及被司法機(jī)關(guān)凍結(jié)等情況。在保證單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展的前提下，利用單位貨幣性資產(chǎn)以及固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等非貨幣性資產(chǎn)對(duì)外投資，不得影響單位正常業(yè)務(wù)開(kāi)展、單位人員工資發(fā)放、日常辦公費(fèi)用支付等基本支出保障。要嚴(yán)格執(zhí)行《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》(中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第68號(hào))有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁使用財(cái)政撥款、財(cái)政撥款結(jié)余以及國(guó)家有關(guān)部門撥付的專項(xiàng)資金對(duì)外投資。利用非貨幣性資產(chǎn)對(duì)外投資的，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬投資資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。
(三)完善法人治理結(jié)構(gòu)事業(yè)單位應(yīng)放管結(jié)合，理順事企二者之間的關(guān)系，一方面要放，事業(yè)單位要督促企業(yè)依法建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層各自的職責(zé)，建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)控制制度，給企業(yè)在業(yè)務(wù)等方面更多的自主權(quán)，激發(fā)投資企業(yè)的活力，發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制。另一方面要管，事業(yè)單位作為出資人、股東，要合法合規(guī)通過(guò)股東(大)會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，或者選擇、委派管理者等，參與對(duì)外投資企業(yè)的重大決策，包括企業(yè)合并、分立、改制、上市、增加或者減少注冊(cè)資本、發(fā)行債券、進(jìn)行重大投資、為他人提供大額擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)、進(jìn)行大額捐贈(zèng)、分配利潤(rùn)以及解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等。
(四)加強(qiáng)日常監(jiān)督管理事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《公司法》等企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)外投資所形成的日常管理。一是對(duì)投資企業(yè)實(shí)行歸口管理。各事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求，設(shè)置對(duì)外投資管理監(jiān)管的歸口管理部門或崗位，明確相關(guān)管理部門或崗位職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)外投資決策的控制、對(duì)外投資項(xiàng)目的追蹤管理，對(duì)投資企業(yè)實(shí)施監(jiān)管。二是加強(qiáng)對(duì)外投資企業(yè)財(cái)務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)管理。各事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定組織企業(yè)做好產(chǎn)權(quán)登記、清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估等工作，按時(shí)報(bào)送企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益月度快報(bào)和年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)決算報(bào)告，并對(duì)投資企業(yè)提供信息及相關(guān)材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行審核。三是建立監(jiān)督檢查機(jī)制。各事業(yè)單位每年應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位對(duì)外投資管理情況、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況和企業(yè)重大事項(xiàng)管理情況等進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)制定整改措施并組織落實(shí)。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督工作，委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)企業(yè)的年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，定期開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。四是依法取得投資收益。各事業(yè)單位應(yīng)監(jiān)督企業(yè)依照法律、法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，向出資人分配利潤(rùn)。取得的收益應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算管理及事業(yè)單位財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)制度的有關(guān)規(guī)定納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，并在單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告中對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行披露。
(五)建立對(duì)外投資企業(yè)退出機(jī)制事業(yè)單位對(duì)外投資的同時(shí)，應(yīng)該建立對(duì)外投資后評(píng)價(jià)制度和投資收回制度，及時(shí)清理低效投資，有效防止國(guó)有資產(chǎn)損失。轉(zhuǎn)讓(減持)對(duì)外投資形成的股權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，對(duì)所投資企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估等，并按照規(guī)定審批權(quán)限履行資產(chǎn)處置審批或備案手續(xù)，在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開(kāi)進(jìn)行交易。
(六)構(gòu)建廉潔自律長(zhǎng)效機(jī)制事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位對(duì)外投資行為和企業(yè)監(jiān)管負(fù)主要責(zé)任，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定認(rèn)真履行對(duì)所投資企業(yè)的日常監(jiān)管職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)投資企業(yè)的監(jiān)督尤其是財(cái)務(wù)監(jiān)督，規(guī)范投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，做到“守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)”。一是事業(yè)單位對(duì)對(duì)外投資獲得的股權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度規(guī)定及時(shí)入賬，并按照國(guó)有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)登記。二是事業(yè)單位要加強(qiáng)與對(duì)外投資企業(yè)資金往來(lái)和資產(chǎn)使用管理。為了最大限度規(guī)避廉政風(fēng)險(xiǎn)，事業(yè)單位和對(duì)外投資企業(yè)之間，不得讓對(duì)方無(wú)償列支費(fèi)用，不得無(wú)償提供資產(chǎn)給對(duì)方使用或無(wú)償占有對(duì)方資產(chǎn)。三是嚴(yán)格對(duì)委派的股東代表、董事、監(jiān)事及高級(jí)管理人員監(jiān)管，對(duì)未按要求履行職責(zé)甚至出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)違法行為的責(zé)任人依法依規(guī)追究責(zé)任。
三、結(jié)語(yǔ)
由于區(qū)域、行業(yè)等方面的差異以及上級(jí)主管行政部門不同的規(guī)定要求，事業(yè)單位加強(qiáng)對(duì)外投資管理的方式不能一概而論或一蹴而就，各事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，按照有利于本單位事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值、有效防范投資風(fēng)險(xiǎn)的原則，嚴(yán)格控制對(duì)外投資行為，規(guī)范對(duì)投資企業(yè)的管理。有條件的事業(yè)單位，還應(yīng)該在內(nèi)部范圍開(kāi)展投資興辦企業(yè)清理整頓的相關(guān)工作，摸清家底，找出進(jìn)一步規(guī)范對(duì)外投資企業(yè)管理的方向。
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作者：韓濤 單位：生態(tài)環(huán)境部對(duì)外合作與交流中心