小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革分析
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摘要:隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城市化水平的不斷提升，如何推進小城鎮(zhèn)建設(shè)已成為了實現(xiàn)我國社會發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展的重大戰(zhàn)略?，F(xiàn)階段，我國小城鎮(zhèn)財政體制改革與發(fā)展中仍然存在諸多問題，嚴(yán)重影響我國廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革迫在眉睫。對此，本文以我國部分地區(qū)為例，就小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革進行簡單的分析與思考，并提出一些可供參考的意見與措施。
關(guān)鍵詞:小城鎮(zhèn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；稅務(wù)；改革
近年來，我國政府對小城鎮(zhèn)發(fā)展確定了一系列的改革措施，并制定出了一套較為完善的行政政策。但由于財政體制改革進度緩慢且當(dāng)前的財政管理模式，從一定程度上阻礙了小城鎮(zhèn)自身的經(jīng)濟發(fā)展。下面，本文將從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的角度對小城鎮(zhèn)的建設(shè)作出簡要的分析和初步研究。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在小城鎮(zhèn)發(fā)展中的重要性
(一)調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
小城鎮(zhèn)財政主要服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，因此應(yīng)大力支持和發(fā)展國家倡導(dǎo)的新興產(chǎn)業(yè)，例如科技含量較高、綠色環(huán)保的新型農(nóng)業(yè)，機械化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)等。促進農(nóng)村的生產(chǎn)資源，向高附加值、污染少、效益高的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品轉(zhuǎn)移。同時還要通過制定相關(guān)政策，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，以點帶面，推動小城鎮(zhèn)經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展，以上這些，都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支持。例如河北省絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)雖然建立了國庫，但是其財務(wù)的預(yù)決算分配上仍然實行包干制。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因就在于小城鎮(zhèn)沒有穩(wěn)定的稅收來源所決定的，以至于國庫成為了某些小城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的金庫。因此，小城鎮(zhèn)必須要加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，來推動小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，從而為政府權(quán)力的行使提供穩(wěn)定的資金支持。
(二)加快基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)
城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要路徑，同時也是促進小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展與各項事業(yè)實現(xiàn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前我國有很多小城鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)配套設(shè)施不夠完善，跟不上市場、產(chǎn)業(yè)的進步與發(fā)展，對小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展起到造成了極大的阻礙。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，目前我國小城鎮(zhèn)平均瀝青路面長度不足1.5公里，全國約有60%以上的集鎮(zhèn)缺乏集中供水設(shè)備，3%以上的建制鎮(zhèn)缺乏良好的科教文衛(wèi)條件。所以，如果能夠充分發(fā)揮出小城鎮(zhèn)財政的行政職能引導(dǎo)社會資本，則能夠有效的轉(zhuǎn)變以往單純依靠財政力量的投資體系，從而切實提升資金的使用效率與優(yōu)化配置。
(三)強化小城鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)
小城鎮(zhèn)作為國家基層政府，在行政區(qū)域內(nèi)具有政治、經(jīng)濟與社會管理職能，小城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮決定了自身經(jīng)濟發(fā)展乃輻射周邊農(nóng)村的效果。從某種程度而言，小城鎮(zhèn)財政是小城鎮(zhèn)政府集中運用資金的職能部門，它具科學(xué)理財、用財?shù)墓δ?，不但能夠確保小城鎮(zhèn)政府職能的履行，同時通過規(guī)范的財政體制約束能夠有效擴大小城鎮(zhèn)的自主權(quán)利，從而進一步提升小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展能力。例如江蘇省不少小城鎮(zhèn)在1999年下半年才明確行政機構(gòu)的性質(zhì)，但仍有其它地方定性為事業(yè)性質(zhì)。因此部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所往往歸于財經(jīng)辦管理或歸屬辦公室管理。此外，還有部分小城鎮(zhèn)政府過多的使用行政權(quán)力安排財政人員做一些與財政無關(guān)的工作，如計劃生育、征地工作等。小城鎮(zhèn)財政機構(gòu)處于何種地位？行使什么職責(zé)？等并沒有詳細明確的規(guī)定。因此必須要做好小城鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的工作。
二、小城鎮(zhèn)財政管理體制現(xiàn)狀及問題分析
(一)小城鎮(zhèn)財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一
雖然分稅制財政管理體制已經(jīng)在我國大多數(shù)小城鎮(zhèn)施行，但由于財政包干、統(tǒng)收統(tǒng)支財政運作方式的影響，小城鎮(zhèn)并不具有財政資金上的預(yù)算與決算權(quán)。上級政府決定具體數(shù)額，是根據(jù)小城鎮(zhèn)每年的利稅基數(shù)計算的，這一基數(shù)通常大，小城鎮(zhèn)一般很少有出現(xiàn)超收的現(xiàn)象。其次，雖然國家劃分了稅種，但是由于國家規(guī)定的國稅大部分都到了縣、市一級，地質(zhì)則本屬于地方稅種但小城鎮(zhèn)將所收稅金交給上級單位后返利微薄，以至于導(dǎo)致一系列的不良后果，如：1.財政資金缺口大，導(dǎo)致政府亂收費、亂攤派甚至亂集資的現(xiàn)象；2.出現(xiàn)“揠苗助長、快鞭打?！钡木置?；3.事權(quán)在下，財權(quán)在上，很難落實上級政府制定的一系列規(guī)劃。4.擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差距，富鎮(zhèn)得不到應(yīng)有的發(fā)展、窮鎮(zhèn)也沒有足夠的轉(zhuǎn)移支付能力。
(二)財政管理機構(gòu)設(shè)置不合理
鎮(zhèn)政府一般是財政所的管理機構(gòu)，國稅地稅一般由上級單位垂直管理，由于管理范圍缺乏一致性，因此也往往會出現(xiàn)多個鎮(zhèn)只駐派一個地稅的情況。由于小城鎮(zhèn)財稅功能并不完善，而作為垂直管理的稅收系統(tǒng)在征繳和管理上，地方財政與稅務(wù)部門間的協(xié)調(diào)性難度較大，甚至出現(xiàn)獨木難支的情況。在這一背景下，不但增大了地稅的征收成本，也不利于財政部門工作制度的完善。
(三)預(yù)算外資金管理不規(guī)范
小城鎮(zhèn)財政資金主要源于自籌資金、預(yù)算資金與預(yù)算外資金，自籌資金一直處于管理較為混亂的狀態(tài)，甚至有不少小城鎮(zhèn)政府并未將自籌資金納入到財政管理體系當(dāng)中，而直接交由負責(zé)的多個部門自行進行收支管理。此外，如果預(yù)算內(nèi)資金出現(xiàn)較大的缺口是，小城鎮(zhèn)也往往會從預(yù)算外資金或自籌資金兩方面大做文章。
三、小城鎮(zhèn)財政體制改革措施研究
(一)擴大小城鎮(zhèn)政府事權(quán)及財政權(quán)
我國政府及黨中央很早就提出了政府事權(quán)改革的基本意見，旨在縮小中央及省級政府的事權(quán)范圍，擴大縣、鎮(zhèn)兩級的事權(quán)范圍，其中主要包括社會治安、文化、教育、衛(wèi)生、體育、科學(xué)等多個方面。在這一基本意見下，小城鎮(zhèn)政府將成為具有一定權(quán)利的實體政府。同時根據(jù)我國事權(quán)與財權(quán)相互統(tǒng)一的要求，小城鎮(zhèn)事權(quán)范圍的擴大也必須相應(yīng)的擴大其財權(quán)，上級政府也應(yīng)無條件的將對應(yīng)的財政權(quán)利下放至小城鎮(zhèn)政府。目前我國已有多個地區(qū)的試點且取得了一些寶貴的經(jīng)驗與良好的效益，因此這一做法應(yīng)該繼續(xù)大力推廣并最好能有以法律文件的形式加以明確。
(二)科學(xué)劃分財稅分配比例
不論國稅地稅，在長期的分稅制運作當(dāng)中大部分都是統(tǒng)收統(tǒng)支財政或包干財政的內(nèi)容。因此分稅制在完善的過程重中應(yīng)盡量將財政預(yù)算的權(quán)利下方至小城鎮(zhèn)，同時對縣、鎮(zhèn)兩級的不同分配比例予以明確。眾所周知，分稅制的重要目的之一就在于將小城鎮(zhèn)打造為一級獨立的財政系統(tǒng)，但是實現(xiàn)財政獨立必須要具備以下四個條件：1.管理權(quán)限與首付范圍明確；2.組織機構(gòu)健全、工作人員隊伍素質(zhì)較高；3.預(yù)決算制度完善；4.設(shè)立鎮(zhèn)級金庫。如果不具備以上四個條件的任意一條，那么分稅制也很難實現(xiàn)預(yù)期的效果。故而小城鎮(zhèn)分稅制的建立就必須要培育其財政的獨立性，也只有這樣才能夠讓分稅制的實行起到真正的實際作用。另外需要注意的是，小城鎮(zhèn)分稅制的完善和實施要因地制宜的開展。相關(guān)研究表明，財政年收入小于500萬的小城鎮(zhèn)，大部分資金均運用于科教文衛(wèi)事業(yè)的投資與發(fā)展，難有充裕的資金再展開其他項目的建設(shè)。也就是說如果年財政收入達不到建立分稅制的物質(zhì)基礎(chǔ)而推行分稅制，那么無疑會對小城鎮(zhèn)的發(fā)展起一定的阻礙作用。
(三)合理設(shè)置財稅機構(gòu)
當(dāng)前我國大部分小城鎮(zhèn)財政機構(gòu)隸屬于小城鎮(zhèn)政府管理，地稅機構(gòu)則一般由縣、市直機關(guān)駐派，另外還有不少小城鎮(zhèn)試點財政與地稅合署辦公，都取得了較為不錯的成績。大量的實踐表明，財政與地稅機構(gòu)的合理設(shè)置，不但利于財稅關(guān)系的協(xié)調(diào)，同時對于確保稅收職能完整、建立一級實體財政具有重要作用。因此在現(xiàn)實條件滿足的情況下，建議小城鎮(zhèn)財政與地稅機構(gòu)合署辦公、合理設(shè)置、合理分工，共同促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
(四)明確財政資金管理范圍，強化財政資金管理
通常，小城鎮(zhèn)資金包含預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外及自籌資金三個部分。但小城鎮(zhèn)財政資金的具體管理過程中自籌資金往往有多個部門分頭管理，游離于財政管理之外。分稅制財政體制施行后，這一現(xiàn)象必然不利于財政職能的發(fā)揮，不但會使自籌資金的管理出現(xiàn)混亂，甚至?xí)?yán)重影響財政職能作用的有效發(fā)揮。鑒于此問題，可以通過三分法改為兩分法進行財政資金的管理，并嚴(yán)格按照《國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》執(zhí)行。將自籌資金納入到預(yù)算外資金內(nèi)進行管理并統(tǒng)一交由小城鎮(zhèn)財政管理，這樣更有利于小城鎮(zhèn)財政資金效用的充分發(fā)揮。
四、結(jié)語
小城鎮(zhèn)政府財政權(quán)利的不斷擴大，不可避免的會出現(xiàn)隨意擴大財政支出這一問題，但這一問題是能夠通過約束性的制度體系來加以解決的。當(dāng)前，我國正在展開的行政機關(guān)機構(gòu)改革已經(jīng)推行至基層政府，這也正是改革小城鎮(zhèn)財政體制的有利契機。只有建立起一套完善的財政監(jiān)督、管理機制才能夠?qū)π〕擎?zhèn)行政機關(guān)財權(quán)的利用形成有效控制，也只有不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的各項配套工作，也才能夠真正確保小城鎮(zhèn)的財政體制改革取得成效?？偠灾诮窈蟮墓ぷ髦姓畱?yīng)該盡快建立和完善符合小城鎮(zhèn)發(fā)展實際情況的財政體制，從而有效解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中遇到的實際問題。同時要努力為小城鎮(zhèn)建設(shè)創(chuàng)設(shè)一個良好的改革與發(fā)展的財政環(huán)境，為小城鎮(zhèn)建設(shè)與長遠的發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。
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作者：劉萍 單位：青島市黃島區(qū)張家樓鎮(zhèn)財政所
