引黃供水管理制度建設(shè)研究
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摘要：黃河下游引黃供水長(zhǎng)期存在運(yùn)行管理粗放、管理不規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展后勁不足等問(wèn)題，不能充分發(fā)揮應(yīng)有的效益。研究提出可持續(xù)發(fā)展情況下引黃供水管理、工程維護(hù)管理、用水計(jì)量、水費(fèi)核查、用水監(jiān)測(cè)、供水信息管理等工作的制度建設(shè)任務(wù)，完善引黃供水運(yùn)行管理制度、監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，規(guī)范黃河供水管理，以保障黃河下游供水安全和黃河供水事業(yè)的良性發(fā)展。
關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；引黃供水；制度建設(shè)；管理
一、引黃供水現(xiàn)狀
黃河下游引黃供水事業(yè)是沿黃地區(qū)抗御自然災(zāi)害，改善生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施，已成為黃河下游地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，為沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支持，是我國(guó)開(kāi)發(fā)治理黃河重要成就的體現(xiàn)。黃河下游干流共有引黃涵閘105座，設(shè)計(jì)引水能力共計(jì)3852.7m3/s，引黃供水區(qū)包括下游兩岸沿黃地區(qū)、黃河灘區(qū)及河北、天津等應(yīng)急調(diào)水區(qū)。河南、山東2省已有31個(gè)市150個(gè)縣（區(qū)）用上了黃河水，其中農(nóng)業(yè)用水是引黃供水區(qū)的用水主體，引黃灌區(qū)共86處，有效灌溉面積4181萬(wàn)畝（約278.7萬(wàn)hm2）。當(dāng)前，引黃供水制度建設(shè)現(xiàn)狀總體向好，供水管理制度體系比較健全，各級(jí)引黃供水組織對(duì)制度建設(shè)的目標(biāo)要求更加重視，相關(guān)制度的針對(duì)性和實(shí)效性日益增強(qiáng)，但也存在一些問(wèn)題有待解決。
二、引黃供水管理存在的問(wèn)題
1.供水制度不夠健全
（1）規(guī)范性不夠，操作性不強(qiáng)制度建設(shè)未按照工作制度與管理制度、業(yè)務(wù)流程與操作規(guī)程、崗位責(zé)任制與人員分工等3個(gè)部分制定，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單且與相關(guān)制度之間的銜接不夠，存在前后不一、相互矛盾情況。有些制度過(guò)于概括、簡(jiǎn)單和條文化，操作性不強(qiáng)，不能為業(yè)務(wù)提供實(shí)際指導(dǎo)；有些偏重于強(qiáng)調(diào)紀(jì)律約束，缺乏必要的程序控制；有些缺乏必要的處罰措施。（2）缺乏系統(tǒng)性，創(chuàng)新力度不夠引黃供水管理制度雖然有具體規(guī)定，但是相對(duì)引黃供水不斷變化發(fā)展的趨勢(shì)而言，這些規(guī)定還存在一定局限性，不能實(shí)現(xiàn)全方位覆蓋，制度上的真空導(dǎo)致管理工作責(zé)任不明，工作中存在推諉、敷衍現(xiàn)象。為加強(qiáng)工程管理，水利部黃河水利委員會(huì)制訂了《黃河防洪工程運(yùn)行觀測(cè)與維修養(yǎng)護(hù)崗位責(zé)任制實(shí)施辦法》《水管單位與維修養(yǎng)護(hù)單位業(yè)務(wù)范圍劃分規(guī)定》等規(guī)章制度，從宏觀層面對(duì)黃河水利工程維修養(yǎng)護(hù)工作進(jìn)行規(guī)范，取得了一定效果，但是面對(duì)新形勢(shì)下出現(xiàn)的新問(wèn)題，現(xiàn)行制度的創(chuàng)新力度不夠，不能有效激發(fā)人員的自覺(jué)性和積極性。（3）缺乏檢查監(jiān)督制度，保障體系不完整各級(jí)供水管理單位雖然制定了管理制度，但缺乏嚴(yán)格的、經(jīng)常性的檢查制度，重大問(wèn)題決策、監(jiān)督考核等方面的制度不夠健全，對(duì)制度執(zhí)行者缺乏必要約束，一些基本制度如事后監(jiān)督等難以落實(shí)，一些制度在執(zhí)行過(guò)程中形多實(shí)少。
2.工程維修養(yǎng)護(hù)工作不到位
部分引黃供水工程老化失修，運(yùn)行效益衰減，不利于引黃供水的可持續(xù)發(fā)展。引黃供水工程的運(yùn)行維護(hù)管理沒(méi)有形成完善的機(jī)制，管理方式單一。供水單位把工程管理與運(yùn)行工作集中在“用”上，對(duì)工程本身的維修養(yǎng)護(hù)不重視，特別是在管理方法上，沒(méi)有按照工程特點(diǎn)和管理組織要求進(jìn)行管理，致使管理粗放、效率低下，工程效益不能充分發(fā)揮。由于引黃水閘維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)直接從水費(fèi)中列支，管理單位在支付人員工資后，進(jìn)行工程整體維修資金不足，即便水費(fèi)收入較多的單位也存在水閘維修維護(hù)不足等問(wèn)題。
3.供水保證率低
引黃供水保證率與河道供水條件、工程供水條件、當(dāng)?shù)亟邓畻l件、節(jié)水技術(shù)應(yīng)用程度、管理運(yùn)行方式等密切相關(guān)，河道來(lái)水、邊界和供水工程條件決定了供水的保證程度。下游河道連續(xù)的調(diào)水調(diào)沙試驗(yàn)，導(dǎo)致河道下切、引黃供水能力下降，有些涵閘甚至喪失引水能力，引黃供水保證率降低。
4.水價(jià)形成機(jī)制不合理
通過(guò)多次調(diào)整水價(jià)，引黃渠首水價(jià)雖然逐步得到提高，但農(nóng)業(yè)水價(jià)總體依然偏低，導(dǎo)致供水單位虧損，不能滿足引黃工程運(yùn)行維護(hù)管理的需要，且水價(jià)偏低也不利于節(jié)約水資源。經(jīng)測(cè)算，下游引黃渠首工程農(nóng)業(yè)用水水價(jià)與補(bǔ)償成本合理收益的標(biāo)準(zhǔn)相比還有很大差距。供水收入支付人員工資后，只能對(duì)供水工程進(jìn)行零星養(yǎng)護(hù)維修，導(dǎo)致涵閘維修養(yǎng)護(hù)欠賬多、隱患大，影響了引黃供水的安全生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)逐步建立健全合理反映供水成本的黃河下游農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。
三、問(wèn)題成因分析
1.運(yùn)營(yíng)意識(shí)和能力薄弱
引黃供水在部門(mén)職能方面基本做到了職責(zé)清晰、管理有序，但供水管理制度規(guī)范性不足，對(duì)運(yùn)營(yíng)管理工作不夠重視，投入的精力和資源有限，加之引黃供水基礎(chǔ)設(shè)施投資不足，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展緩慢、供水能力不足等問(wèn)題日益顯現(xiàn)。
2.管理主體缺位
引黃供水的運(yùn)行方式忽視了供水的公益性，造成行政體制與經(jīng)濟(jì)體制改革不同步。引黃供水管理部門(mén)和單位有河務(wù)局、供水局、水調(diào)局等，在實(shí)際管理工作中，多頭管水導(dǎo)致管理工作難以開(kāi)展，管理主體缺位，監(jiān)管不力現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
3.資金來(lái)源單一
政府投入是引黃供水管理的主要投資主體。投入來(lái)源的單一性導(dǎo)致引黃供水在發(fā)展過(guò)程中經(jīng)常缺乏后備資金，進(jìn)而影響供水工程的維護(hù)及供水方式的改良，與市場(chǎng)的“脫節(jié)”也挫傷了工程發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，形成了惡性循環(huán)。
四、對(duì)引黃供水管理制度體系建設(shè)的建議
1.提高對(duì)構(gòu)建制度體系重要性的認(rèn)識(shí)
規(guī)范化管理是提高工作效率和工作質(zhì)量、保證供水安全的重要管理手段。完善的制度體系建設(shè)是保證引黃供水規(guī)范化運(yùn)行的基礎(chǔ)，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)的重要性，建立健全適應(yīng)引黃供水自身需要的制度體系，為提升引黃供水的規(guī)范化管理水平提供強(qiáng)有力的制度保證。引黃供水應(yīng)堅(jiān)持把規(guī)范作為發(fā)展的生命線，加強(qiáng)內(nèi)部管理監(jiān)督和整頓規(guī)范工作。實(shí)踐證明，加強(qiáng)制度建設(shè)、嚴(yán)格規(guī)范管理，是堅(jiān)持和維護(hù)引黃供水制度的本質(zhì)要求，是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、樹(shù)立引黃供水良好形象的重要措施，是推進(jìn)引黃供水持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展的重要保證。
2.加強(qiáng)制度間的銜接與互補(bǔ)
引黃供水的保障機(jī)制建設(shè)主要應(yīng)從管理制度方面入手，完善的制度體系應(yīng)包含以下5項(xiàng)：①基本制度是涉及引黃供水所有層次、決定引黃供水組織的根本制度；②管理制度是規(guī)定引黃供水管理各方面活動(dòng)的框架，是調(diào)節(jié)集體協(xié)作行為的制度；③技術(shù)規(guī)范是涉及某些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程的規(guī)定，科學(xué)性和規(guī)律性強(qiáng)；④業(yè)務(wù)規(guī)范是針對(duì)引黃供水業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中大量存在、反復(fù)出現(xiàn)、能摸索出科學(xué)處理辦法的作業(yè)的處理規(guī)定；⑤個(gè)人行為規(guī)范是所有對(duì)個(gè)人行為起制約作用的制度規(guī)范的統(tǒng)稱(chēng)，是引黃供水組織中層次最低、約束范圍最廣、最具基礎(chǔ)性的制度規(guī)范。在完善制度體系時(shí)要注意各項(xiàng)制度間的銜接與補(bǔ)充，使各項(xiàng)制度目的一致、互為保障、共同作用，通過(guò)制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)“凡事有人負(fù)責(zé)、凡事有章可循、凡事有據(jù)可查、凡事有人監(jiān)督”。應(yīng)定期組織管理檢查、審核活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理活動(dòng)、服務(wù)質(zhì)量方面存在的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)行有效糾正，不斷提升引黃供水整體經(jīng)營(yíng)管理水平，為引黃供水實(shí)施規(guī)范化管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
3.明確制度體系的功能
（1）規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理行為規(guī)范化管理貫穿于引黃供水經(jīng)營(yíng)管理的各個(gè)方面，只要存在經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，就需要有相應(yīng)的內(nèi)部管理監(jiān)督制度。因此，引黃供水必須以落實(shí)民主決策程序?yàn)橹骶€，嚴(yán)格辦事程序，加強(qiáng)過(guò)程控制。結(jié)合本單位、本部門(mén)實(shí)際情況，進(jìn)一步建立和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，用制度加強(qiáng)內(nèi)部管理監(jiān)督工作，明確每一個(gè)崗位的職責(zé)，規(guī)范辦事的每一道程序。這樣，一旦出現(xiàn)問(wèn)題也很容易發(fā)現(xiàn)并得到糾正，也就是通常所說(shuō)的賬、財(cái)、物分管，批準(zhǔn)和執(zhí)行分開(kāi)，以保證財(cái)產(chǎn)不受損失。（2）保證供水管理健康發(fā)展按照科學(xué)管理、民主管理和依法管理的要求，完善各級(jí)供水主管部門(mén)的工作規(guī)則和議事決策程序，用制度規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理行為。加大辦事公開(kāi)民主管理工作力度，充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督；充分發(fā)揮職代會(huì)等的作用，提高透明度，保障員工知情權(quán)。按照建立教育、法律、制度相結(jié)合的懲治和預(yù)防腐敗體系的要求，筑牢拒腐防變的基礎(chǔ)。通過(guò)建立完善制度體系，全面提升規(guī)范管理能力和水平，努力實(shí)現(xiàn)自管、自限、自糾，用制度來(lái)保證引黃供水的平穩(wěn)健康發(fā)展。（3）完善監(jiān)督管理機(jī)制引黃供水工程監(jiān)管體系可以分為內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管兩個(gè)方面，其中外部監(jiān)管包括省、市、縣三個(gè)層次，黃委的監(jiān)管主要通過(guò)省、市、縣對(duì)引黃供水監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)。應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)，承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為。各業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)依照制度規(guī)定對(duì)所屬單位加強(qiáng)監(jiān)督檢查，形成統(tǒng)一的考核結(jié)果和完備的監(jiān)督考核體系。在監(jiān)管過(guò)程中，應(yīng)做到制度面前人人平等，維護(hù)制度的嚴(yán)肅性。針對(duì)經(jīng)營(yíng)管理的重點(diǎn)部位、薄弱環(huán)節(jié)，認(rèn)真制訂加強(qiáng)管理的制度措施，不斷完善制度體系，使規(guī)范化管理真正落到實(shí)處。
五、結(jié)語(yǔ)
黃河下游引黃供水事業(yè)作為人民治黃的重要組成部分，對(duì)保障沿黃地區(qū)農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。引黃供水發(fā)展過(guò)程中,制度建設(shè)為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了約束、激勵(lì)和協(xié)調(diào)規(guī)則及規(guī)范。制度化管理的主要特征就是一切遵循章程，努力使制度的規(guī)范性與創(chuàng)新性因素之間呈良性關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)引黃供水更好地發(fā)揮效益。
參考文獻(xiàn)：
[1]蘇茂林.黃河水資源管理制度建設(shè)與流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[J].人民黃河，2015（11）.
作者:鄭利民 王宏乾 張會(huì)敏 單位:1.黃河水利科學(xué)研究院 2.水利部黃河水利委員會(huì)供水局