住房地震保險(xiǎn)體制的建構(gòu)

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本文作者：羅登亮、胡旭東 單位：四川省高級(jí)人民法院

安居方能樂業(yè),為自古之理。汶川地震災(zāi)后,城鄉(xiāng)住房恢復(fù)重建作為一項(xiàng)重要政治任務(wù),由中央政府和災(zāi)區(qū)地方政府通過各種行政手段予以強(qiáng)力推動(dòng),恢復(fù)重建資金主要由國(guó)家財(cái)政撥款和社會(huì)捐贈(zèng)兩部分組成,市場(chǎng)機(jī)制作用空間非常有限。在親身參與災(zāi)后恢復(fù)重建的近兩年工作中,筆者對(duì)此深有感觸。保險(xiǎn)作為現(xiàn)代社會(huì)管理、分散風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制,在汶川地震搶險(xiǎn)救災(zāi)、恢復(fù)重建中作用甚為有限,其資金供給作用更是微不足道。

從世界范圍來(lái)看,日本、新西蘭、美國(guó)加利福尼亞州、我國(guó)臺(tái)灣等地震多發(fā)國(guó)家和地區(qū)均皆建立了住房地震保險(xiǎn)制度且不斷予以完善。實(shí)踐證明,這些制度在地震災(zāi)后維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、緩解政府財(cái)政壓力、整合資源促進(jìn)恢復(fù)重建等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。我國(guó)位處環(huán)太平洋火山地震帶和歐亞地震帶包圍之中,面臨著較大的破壞性地震風(fēng)險(xiǎn),急需建立地震保險(xiǎn)制度合理分散風(fēng)險(xiǎn)和補(bǔ)償?shù)卣饟p失。同時(shí),我國(guó)財(cái)政實(shí)力日益增強(qiáng),保險(xiǎn)業(yè)和資本市場(chǎng)逐漸成熟壯大,相關(guān)學(xué)科已取得較多研究成果,也為建立住房地震保險(xiǎn)制度提供了有利條件。在地震保險(xiǎn)制度建構(gòu)過程中,住房地震保險(xiǎn)的推進(jìn)策略、定義、責(zé)任范圍、防震防損等問題不易引起爭(zhēng)議。①對(duì)制度構(gòu)架中的一些難點(diǎn)和重點(diǎn),筆者歸納為三個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行論述。

一、投保方式的選擇

住房地震保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要問題是確定合理的投保方式,既要在較短時(shí)間內(nèi)使住房地震保險(xiǎn)基金積累至抗御風(fēng)險(xiǎn)的起碼規(guī)模,又要將成本控制在相關(guān)主體接受范圍之內(nèi)。

(一)強(qiáng)制基本保險(xiǎn)、商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)分層結(jié)合

1•相關(guān)立法例評(píng)介?，F(xiàn)行住房地震保險(xiǎn)立法例中,有強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)兩種參保方式。從需求角度實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)的代表性立法例如下:土耳其要求所有居民購(gòu)買住房地震保險(xiǎn)(農(nóng)村民宅除外);②瑞士于2009年開始在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)住房等建筑物推行強(qiáng)制保險(xiǎn);③新西蘭要求投保人在投保火災(zāi)險(xiǎn)等財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)時(shí)必須投保地震保險(xiǎn);④我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)要求所有就住房購(gòu)買一年期火險(xiǎn)保單的家庭同時(shí)附加地震保險(xiǎn)批單。⑤美國(guó)加利福尼亞州則從供給角度實(shí)現(xiàn)有限強(qiáng)制保險(xiǎn),要求保險(xiǎn)公司在出售房主險(xiǎn)時(shí)必須出售地震保險(xiǎn)。①實(shí)行自愿保險(xiǎn)的代表性立法例則如:日本將地震保險(xiǎn)自動(dòng)附加在火險(xiǎn)之上,客戶主動(dòng)表示不保可排除在外;②在墨西哥,住房地震保險(xiǎn)附加于火險(xiǎn)保單,地震責(zé)任以交付附加費(fèi)和外加費(fèi)率形式在保單注明。③總體而言,多數(shù)立法例含有強(qiáng)制保險(xiǎn)內(nèi)容,只是強(qiáng)制程度和具體方式各有不同。④

2•我國(guó)的制度選擇。我國(guó)住房地震保險(xiǎn)可分基本保險(xiǎn)和補(bǔ)充保險(xiǎn)兩個(gè)層面,使政府和市場(chǎng)各展其長(zhǎng)?；颈ｋU(xiǎn)用于保障受災(zāi)群眾獲得修復(fù)或重建住房的基礎(chǔ)性資金;補(bǔ)充保險(xiǎn)則針對(duì)經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)且愿意支付更多保費(fèi)的投保人,按照合同對(duì)住房損失進(jìn)行充分甚至足額補(bǔ)償。補(bǔ)充保險(xiǎn)應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用,由保險(xiǎn)人與投保人自愿談判、訂立合同,政府以稅收減免等方式予以支持并作適度監(jiān)管;基本保險(xiǎn)則應(yīng)作為強(qiáng)制保險(xiǎn),由政府主導(dǎo),借助保險(xiǎn)公司參與,區(qū)分城鎮(zhèn)居民住房和農(nóng)村居民住房并配套相應(yīng)財(cái)稅政策,在全國(guó)或一省范圍內(nèi)推行。

基本保險(xiǎn)應(yīng)列入強(qiáng)制保險(xiǎn)的主要理由在于:(1)有助于克服市場(chǎng)逆向選擇。若完全實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作,住房地震保險(xiǎn)將會(huì)面臨時(shí)間上和空間上的“雙向逆選擇”:在地震平靜期、地震低發(fā)帶,保險(xiǎn)人愿意銷售保單而消費(fèi)者不愿購(gòu)買;在地震活動(dòng)期、地震高發(fā)帶,消費(fèi)者愿意購(gòu)買保單而保險(xiǎn)人不愿銷售。⑤實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)則能夠克服此種逆選擇,避免低保面和高費(fèi)率之間的惡性循環(huán)。(2)有利于迅速擴(kuò)大保險(xiǎn)規(guī)模、積累保險(xiǎn)基金。通過大范圍內(nèi)強(qiáng)制推行住房地震保險(xiǎn),⑥盡可能擴(kuò)展經(jīng)營(yíng)規(guī)模,可以在地震保險(xiǎn)基金應(yīng)對(duì)地震損失能力迅速增強(qiáng)的同時(shí)將費(fèi)率控制在合理范圍。⑦(3)可以最大限度地?cái)U(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面。如果實(shí)行自愿投保,住房地震保險(xiǎn)制度覆蓋的很可能只是少數(shù)人群。一旦發(fā)生破壞性地震,政府不得不采用原有救災(zāi)、重建模式。強(qiáng)制推行則可以解決投保率低的問題,最大限度擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面。

建立基本保障層面的住房地震保險(xiǎn)需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,在眾多參與部門之間進(jìn)行總體協(xié)調(diào),規(guī)定基本保險(xiǎn)的原則、費(fèi)率等基本問題,管理地震保險(xiǎn)基金,對(duì)基本保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司予以監(jiān)管。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況,可由保監(jiān)會(huì)作為具體負(fù)責(zé)部門,推動(dòng)開展基本保障層面的住房地震保險(xiǎn)。

經(jīng)過多年發(fā)展,我國(guó)保險(xiǎn)公司已基本建立了覆蓋全國(guó)的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn),積累了大量的專業(yè)人才,風(fēng)險(xiǎn)管理能力有了很大提高。以允許提留合理費(fèi)用的方式,由保險(xiǎn)公司銷售住房地震基本保險(xiǎn)、參與防震減損工作,能夠有效降低住房地震保險(xiǎn)制度的運(yùn)營(yíng)成本。

我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村二元經(jīng)濟(jì)格局在今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)依然客觀存在,農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)居民收入還有很大差距。在建筑特點(diǎn)、房屋價(jià)值、產(chǎn)權(quán)類型等方面,城鎮(zhèn)居民住房與農(nóng)民住房均有很大不同。基于差別正義、降低難度等考慮,政府在推行強(qiáng)制保險(xiǎn)時(shí)對(duì)這兩類住房應(yīng)區(qū)別對(duì)待。就城鎮(zhèn)居民住房地震基本保險(xiǎn)而言,在住房地震保險(xiǎn)基金和住房專項(xiàng)維修資金之間構(gòu)筑制度通道是一種合理且可行的建議,既能在基本不增加居民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的情況下迅速累積基金、確保全面覆蓋,又能使住房專項(xiàng)維修資金合理發(fā)揮效用。

同時(shí),各級(jí)政府可以制定稅收返還等政策鼓勵(lì)居民投保,還應(yīng)允許特別困難群體申請(qǐng)基本保險(xiǎn)的投保補(bǔ)助。就農(nóng)民住房地震基本保險(xiǎn)而論,可以借鑒目前正在實(shí)施的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn),基金積累主要應(yīng)靠各級(jí)政府財(cái)政投入,住房所有人僅負(fù)擔(dān)很少部分。需要注意的是,在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)推行農(nóng)民住房地震基本保險(xiǎn)過程中,中央政府應(yīng)加大對(duì)地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼力度。

(二)單列險(xiǎn)或附加險(xiǎn)形式可自由選擇

1•相關(guān)立法例評(píng)介。地震保險(xiǎn)形式可在囊式險(xiǎn)、附加險(xiǎn)、單列險(xiǎn)三者間選擇。囊式險(xiǎn)一般存在于保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展初期,風(fēng)險(xiǎn)未能細(xì)化,致使涵括了地震風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)存在準(zhǔn)備金不足賠付的巨大風(fēng)險(xiǎn)。附加險(xiǎn)形式可以充分尊重投保人個(gè)人意愿,使保險(xiǎn)公司可以通過財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)展業(yè)推廣地震保險(xiǎn)。單列險(xiǎn)形式下,投保面寬,有助于快速累積保險(xiǎn)基金,但往往需要強(qiáng)制推行。就筆者所掌握的文獻(xiàn)來(lái)看,希臘是唯一可將地震責(zé)任作為獨(dú)立險(xiǎn)種承保的國(guó)家。①如前文所述,附加險(xiǎn)是多數(shù)住房地震保險(xiǎn)立法例采取的形式。其中,日本、墨西哥是典型的火險(xiǎn)自愿附加形式;②新西蘭、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行的是強(qiáng)制附加。③值得注意的是,美國(guó)加利福尼亞州雖要求保險(xiǎn)公司出售房主險(xiǎn)時(shí)必須同時(shí)出售地震保險(xiǎn),實(shí)行的是自供給角度強(qiáng)制附加形式。但該立法例規(guī)定,住房地震保險(xiǎn)是財(cái)產(chǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的“最小保單”,旨在通過提供受損住房的修復(fù)、重建費(fèi)用提供最基本的地震風(fēng)險(xiǎn)保障。也即是說(shuō),據(jù)“最小保單”規(guī)定,在加利福尼亞州,住房地震風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上可以單獨(dú)投?；虺斜?。

2•我國(guó)的制度選擇。筆者認(rèn)為,附加險(xiǎn)或單列險(xiǎn)形式,在立法效果上并無(wú)絕對(duì)優(yōu)劣之分,也不是非此即彼的選擇關(guān)系。我國(guó)構(gòu)建的住房地震保險(xiǎn),既應(yīng)允許投保人以單列險(xiǎn)的形式投保,也應(yīng)允許投保人將其附加在其他財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)種之上。主要理由在于:

(1)僅采附加險(xiǎn)形式的立法例有其相應(yīng)的制度背景,我國(guó)不必硬性參照。新西蘭、日本、我國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家或地區(qū),經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá),市場(chǎng)化程度較高,民眾投保意識(shí)較強(qiáng),財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)投保率較高。因此,它們采取在財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)上強(qiáng)制或自愿附加住房地震保險(xiǎn)形式,有較好的制度背景。我國(guó)如果也采取在財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)上附加住房地震保險(xiǎn)的方式,在財(cái)險(xiǎn)投保率較低的情況下,很可能出現(xiàn)住房地震保險(xiǎn)投保率極低的局面。

(2)允許單列險(xiǎn)形式可以降低強(qiáng)制推行難度。如前文論證,我國(guó)應(yīng)運(yùn)用分層技術(shù),大范圍強(qiáng)制推行住房地震基本保險(xiǎn)。允許投保人只投保住房地震基本保險(xiǎn),保證其能獲得基本的修復(fù)、重建費(fèi)用,可以減少投保人的保費(fèi)支出,相應(yīng)降低強(qiáng)制推行難度。在這一點(diǎn)上,美國(guó)加利福尼亞州地震保險(xiǎn)的“最小保單”標(biāo)準(zhǔn)可資借鑒。

(3)允許附加險(xiǎn)形式能夠滿足需求差異。就某類產(chǎn)品,市場(chǎng)需求永遠(yuǎn)是多樣化的。支付能力強(qiáng)的投保人往往愿意在投保財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)時(shí),附加投保住房地震基本保險(xiǎn),甚至還希望附加商業(yè)性補(bǔ)充保險(xiǎn)以獲得更高保障。對(duì)這些需求,制度設(shè)計(jì)者無(wú)必要也沒理由拒絕。

二、承保機(jī)制的安排

地震風(fēng)險(xiǎn)高度集中,若由保險(xiǎn)公司各別分散承保,將對(duì)保險(xiǎn)公司的運(yùn)營(yíng)穩(wěn)健性帶來(lái)重大影響,進(jìn)而影響到被保險(xiǎn)人的受償可能。為提升承保方的償付能力,住房地震保險(xiǎn)制度應(yīng)基于基本保險(xiǎn)和補(bǔ)充保險(xiǎn)的區(qū)分,在政府監(jiān)管的前提下,對(duì)承保機(jī)制作出特別安排。

(一)強(qiáng)制性基本保險(xiǎn)由保險(xiǎn)公司具體經(jīng)營(yíng),國(guó)家財(cái)政有限托底

1•相關(guān)立法例評(píng)介。各立法例中,住房地震保險(xiǎn)均由商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)具體經(jīng)營(yíng)。例如:在日本,民間保險(xiǎn)公司作為直接承保人對(duì)住房地震保險(xiǎn)予以承保,地震損失發(fā)生后,對(duì)被保險(xiǎn)人進(jìn)行第一層次的賠付。新西蘭住房地震保險(xiǎn)是較典型的政府辦地震保險(xiǎn)模式,但也是由商業(yè)保險(xiǎn)公司直接承保和先行理賠,國(guó)家財(cái)政對(duì)法定保險(xiǎn)賠付責(zé)任進(jìn)行托底。④在美國(guó)加利福尼亞州,加州地震保險(xiǎn)局由15家商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)合組成,實(shí)際上也是商業(yè)保險(xiǎn)公司在具體經(jīng)營(yíng)住房地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

2•我國(guó)的制度選擇。保險(xiǎn)人在承保住房地震保險(xiǎn)時(shí),需要收集各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù),對(duì)保險(xiǎn)標(biāo)的價(jià)值予以評(píng)估,進(jìn)而評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、厘定費(fèi)率;承保之后,需要進(jìn)行宣傳,大力開展防震防損工作,向投保人提出各種降低標(biāo)的物危險(xiǎn)的建議;出險(xiǎn)之后,需要大規(guī)模分派專業(yè)人員從事定損賠付工作。住房地震保險(xiǎn)的這些相關(guān)工作,均需要大量的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和專業(yè)人才。在我國(guó),商業(yè)性住房地震補(bǔ)充保險(xiǎn)應(yīng)由保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng),自不待言?？紤]到保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)能力已有大幅度提升,我國(guó)亦可將強(qiáng)制性住房地震基本保險(xiǎn)交由各商業(yè)保險(xiǎn)公司具體經(jīng)營(yíng),由它們代為發(fā)售基本保險(xiǎn)、組織參與防震減損工作、代為進(jìn)行定損理賠。

但須注意的是,保險(xiǎn)公司是政府處理住房地震基本保險(xiǎn)的具體事務(wù),并不負(fù)責(zé)基本保險(xiǎn)的盈虧。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)允許保險(xiǎn)公司提留經(jīng)辦費(fèi)用和適當(dāng)傭金,并可以采取保險(xiǎn)業(yè)務(wù)招投標(biāo)、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)等方式來(lái)控制運(yùn)作成本。簡(jiǎn)而言之,保險(xiǎn)公司只是代辦人,國(guó)家才是基本保險(xiǎn)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者和最后責(zé)任承擔(dān)人。

保險(xiǎn)公司收取的保費(fèi)必須單獨(dú)建賬代管,絕對(duì)不得計(jì)入其自有資產(chǎn)或負(fù)債。政府地震保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)各保險(xiǎn)公司收取的基本保險(xiǎn)保費(fèi)進(jìn)行集中管理,即國(guó)家設(shè)立住房地震保險(xiǎn)基金總賬戶,管理由保費(fèi)收入、財(cái)政定期撥款、社會(huì)捐資等組成的保險(xiǎn)基金,以各保險(xiǎn)公司單獨(dú)賬戶為分賬戶,可由管理機(jī)構(gòu)根據(jù)情況在各賬戶間調(diào)劑資金。地震損害發(fā)生后,保險(xiǎn)公司應(yīng)以其分賬戶積累的保費(fèi)收入先行理賠,資金不足時(shí),可以向政府地震保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)撥款或先墊付向“報(bào)賬”。如果地震發(fā)生時(shí)保險(xiǎn)基金規(guī)模尚小,或一次地震損失特別重大,以至現(xiàn)有住房地震保險(xiǎn)基金全額支出仍不能完成賠付任務(wù)時(shí),則由國(guó)家財(cái)政以撥款補(bǔ)充基金的方式承擔(dān)托底責(zé)任。但若地震損失過于嚴(yán)重,國(guó)家財(cái)政只應(yīng)承擔(dān)有限的托底責(zé)任,以免支出壓力過大。國(guó)家財(cái)政承擔(dān)有限責(zé)任的方式可以是在住房地震保險(xiǎn)基金重新累積到較大規(guī)模后回收撥款,也可以特別法令的形式下調(diào)對(duì)全體投保人的賠付比例。

(二)商業(yè)性補(bǔ)充保險(xiǎn)由保險(xiǎn)公司、專業(yè)再保險(xiǎn)公司形成共保機(jī)制,并嚴(yán)格控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

1•相關(guān)立法例評(píng)介。面對(duì)住房地震風(fēng)險(xiǎn),任何一家商業(yè)保險(xiǎn)公司均難以確保穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。因此,住房地震保險(xiǎn)尤其是商業(yè)性住房地震保險(xiǎn)參與主體有必要形成共保機(jī)制,增強(qiáng)抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力。在新西蘭,地震委員會(huì)負(fù)責(zé)法定保險(xiǎn)的震害損失賠付,國(guó)家財(cái)政對(duì)超出法定責(zé)任部分的損失進(jìn)行賠付;保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃。①可見,在政府辦保險(xiǎn)的模式之下,雖然地震委員會(huì)也注重利用國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)進(jìn)行分保以分散風(fēng)險(xiǎn),但新西蘭未就商業(yè)性地震保險(xiǎn)形成明顯的共保機(jī)制?，F(xiàn)行住房地震保險(xiǎn)立法例中,共保機(jī)制有承保聯(lián)合體和交互再保險(xiǎn)兩種代表性模式。在美國(guó)加利福尼亞州,加州地震保險(xiǎn)局是根據(jù)州立法特許設(shè)立的保險(xiǎn)聯(lián)合體,由多家保險(xiǎn)公司自愿加入組成,屬公司化組織,享有免稅待遇,與州政府無(wú)財(cái)政關(guān)系,無(wú)州政府任何資金注入,專營(yíng)地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)(主要是住房地震保險(xiǎn)),并為住房地震保險(xiǎn)保單設(shè)定了最高總額和免賠比例。②同時(shí),保單約定,若地震損失超過加州地震保險(xiǎn)局的償付能力,則需要在所有保單持有人之間按比例償付。③另外,基于資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)的商業(yè)優(yōu)勢(shì),住房地震保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者除自行向國(guó)內(nèi)、國(guó)際再保險(xiǎn)公司進(jìn)行再保險(xiǎn)外,還利用巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)期權(quán)等一系列創(chuàng)新性交易工具來(lái)融聚資本、分散風(fēng)險(xiǎn)。④在日本,保險(xiǎn)公司承保家庭財(cái)產(chǎn)(主要是住房)地震保險(xiǎn),扣除手續(xù)費(fèi)后,全額劃轉(zhuǎn)給日本各保險(xiǎn)公司參股成立的日本地震再保險(xiǎn)公司(簽訂A特約)。日本地震再保險(xiǎn)公司則將各保險(xiǎn)公司投保的地震再保險(xiǎn)分成3部分:一部分反向向原保險(xiǎn)公司投保地震再再保險(xiǎn)(簽訂B特約);一部分向日本政府購(gòu)買地震再再保險(xiǎn)(簽訂C特約);最后一部分作為自己承擔(dān)份額自留持有。一旦發(fā)生地震損失,各方根據(jù)2008年4月1日調(diào)整的最新標(biāo)準(zhǔn)分層進(jìn)行賠付。⑤日本立法例通過這一套往返繁復(fù)的再保險(xiǎn)程序?qū)崿F(xiàn)了保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司、政府之間的共保,以共同創(chuàng)建、積累基金和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),日本立法例還通過設(shè)定建筑物(以住房為主)保險(xiǎn)金額最高限額⑥和最高總賠付額,使共保體系中各主體承擔(dān)的保險(xiǎn)責(zé)任均有上限,⑦將保險(xiǎn)公司和政府的賠付風(fēng)險(xiǎn)控制在一定限度之內(nèi)。

2•我國(guó)的制度選擇。自前述立法例中,我國(guó)住房地震保險(xiǎn)制度至少可以得出三點(diǎn)啟示:其一,各參與主體必須形成共保機(jī)制共同抗御風(fēng)險(xiǎn);其二,對(duì)基本層面和補(bǔ)充層面的保險(xiǎn)業(yè)務(wù),政府都必須參與,但參與程度須有差別;其三;必須堅(jiān)持有限承保原則;其四,有必要建立風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。在承保機(jī)制的設(shè)計(jì)方面,住房地震基本保險(xiǎn)由保險(xiǎn)公司具體經(jīng)營(yíng),政府作為實(shí)際保險(xiǎn)人予以監(jiān)管并有限托底,可以發(fā)行住房地震保險(xiǎn)債券及向國(guó)際市場(chǎng)辦理再保險(xiǎn)進(jìn)行融資和分散風(fēng)險(xiǎn),但無(wú)必要要求各保險(xiǎn)公司共保。住房地震補(bǔ)充保險(xiǎn)屬商業(yè)產(chǎn)品,由各保險(xiǎn)公司自主經(jīng)營(yíng)。政府可以牽頭組建住房地震保險(xiǎn)承保聯(lián)合體,由各保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司自愿參加,專營(yíng)商業(yè)性住房地震補(bǔ)充保險(xiǎn),同時(shí)允許未參加該聯(lián)合體的保險(xiǎn)公司銷售住房地震補(bǔ)充保險(xiǎn)以維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。①同時(shí),我國(guó)也可以不選擇承保聯(lián)合體作為共保形式,而參照日本立法例,以立法要求經(jīng)營(yíng)住房地震補(bǔ)充保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司相互建立再保險(xiǎn)關(guān)系。必須強(qiáng)調(diào)的是,我國(guó)開展的住房地震補(bǔ)充保險(xiǎn)亦應(yīng)堅(jiān)持有限承保原則,從總體上控制承保人的賠付風(fēng)險(xiǎn)。有限承保原則可以通過五項(xiàng)具體機(jī)制來(lái)落實(shí):一是要注意限制復(fù)保險(xiǎn);二是要確立投保住房的最高保險(xiǎn)金額;三是可以根據(jù)保費(fèi)累積狀況和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)調(diào)整免賠比例;四是承保聯(lián)合體應(yīng)在章程中設(shè)定最高賠償總額;五是在發(fā)生保險(xiǎn)業(yè)難以承受的特別重大地震損失時(shí),國(guó)家可以啟動(dòng)回調(diào)機(jī)制,以特別法令降低所有投保人的獲賠比例。當(dāng)然,為控制保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),保監(jiān)會(huì)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu),應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)住房地震補(bǔ)充保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管,并在特別狀態(tài)下提供信貸、政策支持。

三、保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定

在住房地震保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)過程中,保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定是保險(xiǎn)人與投保人博弈的關(guān)鍵所在。保險(xiǎn)費(fèi)率即保險(xiǎn)產(chǎn)品的價(jià)格,由純費(fèi)率和附加費(fèi)率兩部分構(gòu)成。附加費(fèi)率是相關(guān)管理費(fèi)用分?jǐn)偙壤?商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品中還包括保險(xiǎn)公司預(yù)期利潤(rùn)率,比較容易確定。地震風(fēng)險(xiǎn)難以精確預(yù)測(cè),發(fā)生頻率低、歷史數(shù)據(jù)少以致難以用概率論和傳統(tǒng)數(shù)理工具統(tǒng)計(jì)分析,故而住房地震保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定應(yīng)有其不同之處。

(一)相關(guān)立法例述評(píng)

在費(fèi)率厘定方面,現(xiàn)行立法例大致分為瑞士、新西蘭為代表的統(tǒng)一費(fèi)率、日本為代表的粗線條差別費(fèi)率、美國(guó)加利佛尼亞為代表的精算費(fèi)率三種模式。瑞士厘定保費(fèi)的方式是將保險(xiǎn)費(fèi)率與建筑物價(jià)值掛鉤,并不參考各個(gè)地區(qū)不同的地震風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。保險(xiǎn)費(fèi)率約為保險(xiǎn)價(jià)值的0•01%,50萬(wàn)法郎的建筑物應(yīng)繳納年保險(xiǎn)費(fèi)約為50法郎。②同樣,新西蘭住房地震保險(xiǎn)適用0•045%的全國(guó)統(tǒng)一費(fèi)率。③日本住宅地震保險(xiǎn)費(fèi)率屬粗線條的差別費(fèi)率,由中立性的損害保險(xiǎn)費(fèi)率算定會(huì)在參考過往500多年近400次地震數(shù)據(jù)、聽取專家意見基礎(chǔ)上厘定。日本將國(guó)土按地震危險(xiǎn)性差異區(qū)分為4個(gè)等級(jí),住宅分為木結(jié)構(gòu)和非木結(jié)構(gòu)兩類,進(jìn)而形成了0•05%至0•43%不等的8種保險(xiǎn)費(fèi)率。④同時(shí),鑒于建筑物新舊程度、抗震等級(jí)存在差異,地震保險(xiǎn)費(fèi)率會(huì)在標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)率基礎(chǔ)上,根據(jù)住宅建筑年代和抗震等級(jí),按一定比率進(jìn)行修正,如對(duì)抗震性好的建筑給予保費(fèi)折扣。

加州地震保險(xiǎn)局則實(shí)行精算費(fèi)率,借助先進(jìn)的地震風(fēng)險(xiǎn)模型對(duì)全州的住宅地震期望損失進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估模型從兩方面信息源展開:自美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局取得的地震強(qiáng)度和發(fā)生概率數(shù)據(jù);建筑物類型、年限、地表結(jié)構(gòu)、是否靠近已知地震帶等條件決定的期望損失。全州共劃為19個(gè)費(fèi)率區(qū)域,差異較大,費(fèi)率自0•11%至0•525%不等,平均費(fèi)率為0•391%。⑤與之相似,墨西哥依照地質(zhì)結(jié)構(gòu)將全國(guó)區(qū)分為7個(gè)保區(qū),每個(gè)保區(qū)內(nèi)又將建筑物區(qū)分為6個(gè)等級(jí),形成了0•02%至0•533%不等的42個(gè)基本費(fèi)率,同時(shí)建筑物高度、結(jié)構(gòu)、抗震設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、最新地震危險(xiǎn)性等予以修正。⑥統(tǒng)一費(fèi)率可以回避厘定費(fèi)率過程中的大量技術(shù)困難,能夠大幅降低厘定費(fèi)率的人力、物力成本,也使得地震高發(fā)區(qū)的投保人免于承受高額保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)。

但是,統(tǒng)一費(fèi)率不考慮不同保險(xiǎn)標(biāo)的的風(fēng)險(xiǎn)差異,難以適用于商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品,需要以強(qiáng)制保險(xiǎn)為制度背景。日本實(shí)行的粗線條的差別費(fèi)率,使不同投保人支付的住房地震保險(xiǎn)費(fèi)率根據(jù)地震危險(xiǎn)性和建筑物類別有了簡(jiǎn)單的區(qū)分。但因?qū)Φ卣鹞ｋU(xiǎn)性分析的把握不足,日本的地震保險(xiǎn)費(fèi)率厘定者忽略了地震烈度的隨機(jī)性,將國(guó)土僅劃分為4個(gè)等級(jí)的地震風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域,將建筑物僅劃分為兩類,與現(xiàn)實(shí)情況不符。據(jù)之算出的保險(xiǎn)費(fèi)率過于平均,使部分高風(fēng)險(xiǎn)投保人受益、部分低風(fēng)險(xiǎn)投保人受損,也使保險(xiǎn)公司無(wú)法準(zhǔn)確獲知區(qū)域地震風(fēng)險(xiǎn)并合理定價(jià)銷售。在自愿投保模式之下,粗線條的差別費(fèi)率難以避免投保人、保險(xiǎn)人的逆向選擇。精算費(fèi)率實(shí)現(xiàn)了保險(xiǎn)價(jià)格與保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的高度關(guān)聯(lián),基于風(fēng)險(xiǎn)的定價(jià)使保險(xiǎn)費(fèi)率趨向合理,較為公平。但是,精算費(fèi)率要求較高的精算技術(shù)和發(fā)達(dá)的地震研究基礎(chǔ)。

(二)我國(guó)住房地震保險(xiǎn)費(fèi)率厘定的基本思路

自前述立法例中,我們可以得出三點(diǎn)啟示:其一,采用統(tǒng)一費(fèi)率需要以強(qiáng)制投保為制度背景;其二,自愿投保模式下,實(shí)行差別費(fèi)率是合理選擇;其三,加強(qiáng)跨學(xué)科、多領(lǐng)域地震研究,細(xì)化區(qū)域地震風(fēng)險(xiǎn)、建筑結(jié)構(gòu)等具體標(biāo)準(zhǔn),提升精算水平,是住房地震保險(xiǎn)費(fèi)率厘定的主流趨勢(shì)。在確定我國(guó)住房地震保險(xiǎn)費(fèi)率厘定思路時(shí),這些啟示具有重要意義。

1•區(qū)分對(duì)待基本保險(xiǎn)和補(bǔ)充保險(xiǎn)。住房地震基本保險(xiǎn)屬政策性保險(xiǎn),住房地震補(bǔ)充保險(xiǎn)屬商業(yè)性保險(xiǎn),二者至少應(yīng)在如下三方面受到區(qū)分對(duì)待:第一,精算程度要求。我國(guó)現(xiàn)時(shí)地震綜合研究還較為薄弱,但又有盡快開展住房地震基本保險(xiǎn)的迫切需要。因此,初創(chuàng)階段的住房地震基本保險(xiǎn)費(fèi)率厘定可以較為粗疏簡(jiǎn)略。而補(bǔ)充保險(xiǎn)屬保險(xiǎn)公司的商業(yè)產(chǎn)品,存在營(yíng)利需求,也必須顧及投保人的承受能力和參保面的拓展。因此,即使是初創(chuàng)階段的住房地震補(bǔ)充保險(xiǎn)的費(fèi)率厘定,對(duì)精算程度的要求也相對(duì)較高。第二,保險(xiǎn)費(fèi)率高低?；颈ｋU(xiǎn)由政府大范圍強(qiáng)制推行,其目的在于向投保人提供修復(fù)、重建住房的基本保障費(fèi)用。

較大的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、非營(yíng)利性和保險(xiǎn)限額使得基本保險(xiǎn)可以采取低保費(fèi)、寬保面的策略,將保險(xiǎn)費(fèi)率維持在較低標(biāo)準(zhǔn)以免增加民眾負(fù)擔(dān)。而補(bǔ)充保險(xiǎn)針對(duì)的是有更高保障需求且具較強(qiáng)支付能力的群體,其附加費(fèi)率組成中含有保險(xiǎn)公司預(yù)期利潤(rùn)率。因此,補(bǔ)充保險(xiǎn)的費(fèi)率相對(duì)更高。第三,費(fèi)率厘定權(quán)限?；颈ｋU(xiǎn)作為公共產(chǎn)品,關(guān)涉全體民眾利益,實(shí)質(zhì)上由政府進(jìn)行供應(yīng)。因此,基本保險(xiǎn)的費(fèi)率厘定權(quán)限應(yīng)該由政府掌握。補(bǔ)充保險(xiǎn)由商業(yè)公司負(fù)責(zé)供應(yīng),費(fèi)率厘定屬其自主經(jīng)營(yíng)中的商業(yè)判斷權(quán)限。當(dāng)然,鑒于保險(xiǎn)的社會(huì)作用,保險(xiǎn)公司的費(fèi)率厘定應(yīng)對(duì)受到政府合理監(jiān)管。

2•實(shí)行差別費(fèi)率并提升精算水平。我國(guó)地域廣闊,地理、地質(zhì)條件存在很大差異。為使投保人更為公平地支付保費(fèi),住房地震基本保險(xiǎn)和補(bǔ)充保險(xiǎn)都應(yīng)實(shí)行差別費(fèi)率。住房地震保險(xiǎn)費(fèi)率中的純費(fèi)率由期望損失率和波動(dòng)損失率構(gòu)成,作為主體成分的期望損失率又由地震危險(xiǎn)性、住房建筑物易損性①和受災(zāi)經(jīng)濟(jì)總量三因素所決定。因此,我國(guó)應(yīng)根據(jù)地震烈度、結(jié)構(gòu)類型、破壞等級(jí)將國(guó)土劃分若干保險(xiǎn)區(qū),結(jié)合住房建筑的抗震性能,確定體現(xiàn)各類不同風(fēng)險(xiǎn)水平的住房地震保險(xiǎn)差別費(fèi)率。

地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)程度取決于如下諸多因素:地震發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)、強(qiáng)度、烈度、傳播介質(zhì),次生災(zāi)害危險(xiǎn)源分布狀態(tài),地震保險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的分區(qū)分布和建筑物密度,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,民眾防震防災(zāi)心理和能力,地震預(yù)報(bào)水平,防災(zāi)救災(zāi)預(yù)案與管理水平等。研究機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司應(yīng)充分利用并改進(jìn)GIS(地理信息系統(tǒng))技術(shù)、國(guó)家頒布的地震烈度區(qū)劃圖、地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖、國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)推出的地震風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型,引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的地震保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù),逐步精確細(xì)化保費(fèi)區(qū)。住房建筑物的易損性則由其地理位置、建筑結(jié)構(gòu)型式、防震設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等因素綜合決定。住房建筑物受損性不同,亦應(yīng)實(shí)行不同的保險(xiǎn)費(fèi)率。研究機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司應(yīng)展開深入研究,盡可能精確界定相關(guān)因素對(duì)住房建筑物易損性的影響程度,進(jìn)而將保費(fèi)區(qū)與建筑物受損性兩項(xiàng)指標(biāo)相結(jié)合,厘定出投保住房的基準(zhǔn)費(fèi)率。然后,保險(xiǎn)公司再根據(jù)住房建筑物的使用時(shí)間、樓層位置、是否曾發(fā)生保險(xiǎn)賠付等因素,對(duì)基準(zhǔn)費(fèi)率予以適當(dāng)修正。政府、民間研究機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司應(yīng)協(xié)力開展前述研究工作,不斷提升住房地震保險(xiǎn)的精算水平。