中央財政科研項目的資金管理改革
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摘要：“十三五”以來，黨中央國務院高度重視科技領(lǐng)域“放管服”改革，科技部、財政部出臺多項措施持續(xù)推進中央財政科研項目資金管理改革，給項目承擔單位更多的科研資金使用自主權(quán)。本文從中央財政科研項目經(jīng)費評估評審、檢查驗收及政策培訓等科研經(jīng)費管理工作實踐中發(fā)現(xiàn)的政策落實問題出發(fā)，提出針對性的意見建議，希望為加快中央財政科研項目資金管理改革各項政策的落實落地起到促進作用。
關(guān)鍵詞：科研資金；改革；落實；問題；建議
一、改革背景
2016年全國科技創(chuàng)新大會上，作出“讓經(jīng)費為人的創(chuàng)造性活動服務；完善保障和激勵創(chuàng)新的分配機制；給科研院所和高校開展科研更大自主權(quán)”等重要指示，明確了“十三五”中央財政科技計劃資金管理的改革方向。按照黨中央國務院要求，科技部、財政部及時會同有關(guān)部門對科研資金管理政策進行研究和梳理，共同起草并由中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)[2016]50號），與之前出臺的《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教[2011]434號）和《關(guān)于改進加強中央財政科技項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)[2014]11號），共同組成了目前中央財政科研項目資金管理的主要政策框架。2016年底至2017年，兩部門又陸續(xù)出臺了《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》和2個配套實施細則，進一步促進了中央財政科研項目資金管理改革舉措的落地生根。
二、改革措施
(一)簡化預算編制，下放預算調(diào)劑權(quán)限
一是本次改革簡化了項目申報時的預算編制要求，會議費、差旅費、國際合作與交流費合并為一個科目，如不超過直接費用10%的，不需要提供預算測算依據(jù)；超過10%的，可按類別進行說明。二是對設備費、測試費等科目提高了編制詳細預算的資金上限由5萬元提高到10萬元，10萬元以下的有關(guān)費用可按類別進行簡要說明即可。三是預算調(diào)劑權(quán)限進一步下放，如項目總預算不變，直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版、文獻、信息傳播、知識產(chǎn)權(quán)事務費及其他支出等與科研活動直接相關(guān)的科目間的預算調(diào)劑，由項目承擔單位履行內(nèi)部審批流程后自行調(diào)整。
(二)提高間接費用比重，加大績效激勵力度
本次改革在2014年11號文件基礎(chǔ)上進一步提高了間接費的提取比例，并取消了間接費內(nèi)績效獎勵發(fā)放的比例限制，進一步激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力和科研主動性。同時，將間接費內(nèi)統(tǒng)籌安排管理費和績效獎勵的權(quán)限下放到項目承擔單位，要求其處理好單位為了彌補成本運行開支發(fā)生的管理費和科研人員績效之間的關(guān)系，績效獎勵應體現(xiàn)科研人員在項目中的實際貢獻。
(三)明確勞務費發(fā)放范圍，設置財務助理，減輕科研人員負擔
本次改革明確了勞務費的發(fā)放范圍，包括參與項目研究的研究生、項目聘用的研究人員、博士后、訪問學者以及科研輔助人員等。同時，為了將科研人員從財務報銷等日常事務中解放出來，各項目均可設置財務助理，相關(guān)費用可從勞務費列支，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，使科研人員有更多精力專注于科研工作。
(四)滿足條件的項目結(jié)余資金可在一定期限內(nèi)留用
本次改革明確了項目完成任務目標、通過財務驗收，且信用評價好的，結(jié)余資金在2年內(nèi)留歸項目承擔單位使用，由項目承擔單位統(tǒng)籌安排將結(jié)余資金用于科研活動的直接支出。進一步放寬了項目承擔單位的科研資金管理自主權(quán)，最大程度上激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造活力。(五)改進中央院所、高校的差旅費、會議費管理本次改革進一步下放了中央院所和高校的差旅費會議費資金管理自主權(quán)，因教學、科研等召開的業(yè)務性會議和科研人員出差，可在精簡高效、厲行節(jié)約的原則下，自行確定差旅和會議標準。改變了以往對科研人員管理視同機關(guān)公務員，科研人員無法通過合法合規(guī)途徑取酬，獲取智力成本補償?shù)缺锥恕?/p>
三、政策落實中發(fā)現(xiàn)的問題
本次科研資金管理改革是科技領(lǐng)域“放管服”改革的重要內(nèi)容，目的就是通過改革，切實增強科研人員“成就感”、“獲得感”。但在通過開展評估評審、檢查驗收等科研經(jīng)費管理工作和部分科研人員交流過程中，也發(fā)現(xiàn)了一些影響政策落實的難點、堵點問題。
(一)思想轉(zhuǎn)變不到位
本次改革的核心理念就是為科研人員松綁，把科研人員從繁瑣的日常財務報銷等工作中解放出來，使其有更多精力專注于科研工作。同時，加大績效獎勵力度，增加科研人員獲得感。這就要求相關(guān)部門、機構(gòu)、管理人員等轉(zhuǎn)變觀念，樹立為科研人員服務的思想，讓科研經(jīng)費切實為人的創(chuàng)造性活動服務，讓科研經(jīng)費管理政策更人性化、更符合科研規(guī)律和科研實際需求。但在日常工作中發(fā)現(xiàn)，某些單位及相關(guān)人員思想轉(zhuǎn)變不到位，在一定程度上阻礙了科研經(jīng)費“放管服”改革的落實落地?？蒲薪?jīng)費管理涉及到方方面面的單位，包括政府部門、項目管理專業(yè)機構(gòu)、審計中介機構(gòu)、項目單位、有關(guān)專家等。某一方未切實領(lǐng)會改革的政策意圖，都會影響到改革政策的落實。具體表現(xiàn)在：有的單位管理部門缺乏為科研人員主動服務的理念，生造很多“土政策”造成報銷流程愈加復雜；科研出國審批比照領(lǐng)導干部出國審批程序，周期過長；科研儀器設備購置審批程序過于繁瑣，特別是進口設備采購，項目都要結(jié)題了，設備還未驗收到位；經(jīng)費開支不考慮科研實際，各項支出嚴格比照預算，稍有出入都會造成科研人員報銷困難；個別管理部門、審計機構(gòu)或?qū)＜翌I(lǐng)會改革精神不到位，還按照原來的管理理念指導項目單位的資金使用，造成誤導。
(二)部分單位缺乏改革擔當，未按要求及時出臺有關(guān)內(nèi)控制度
本次科研資金管理改革是科技領(lǐng)域“放管服”改革的重要內(nèi)容，其重要的一個方面就是很多權(quán)限下放給項目承擔單位，包括預算調(diào)劑審批權(quán)、結(jié)余資金使用權(quán)、績效獎勵發(fā)放的統(tǒng)籌等。要求項目單位加強制度建設和執(zhí)行，把好的政策“接住”、“管好”。但有的單位對簡政放權(quán)、優(yōu)化服務的認識不足，缺乏改革擔當，仍寄希望于國家統(tǒng)一出臺細則，減輕本單位的管理責任；個別單位特別是財務部門，對財務制度較為熟悉，但對科研經(jīng)費管理政策沒有深入學習，沒有弄清搞懂，仍然管得過死；部分單位未按要求及時出臺科研資金管理、勞務費管理、差旅費會議費管理等內(nèi)控制度，使國家政策流于形式，無法在單位落地；有的單位出臺制度照搬照抄國家政策，未根據(jù)單位實際情況進行細化落實，或不敢啃“硬骨頭”，責任擔當不夠，不敢觸碰單位、項目組、科研人員之間利益關(guān)系的問題。
(三)部分單位結(jié)余大量科研資金
未使用結(jié)余資金留用政策在2014年的11號文件已經(jīng)放開，項目完成任務目標、通過財務驗收且信用評價好的，結(jié)余資金可留歸項目單位在2年內(nèi)統(tǒng)籌用于研發(fā)活動的直接支出。近年來開展財務驗收發(fā)現(xiàn)，課題結(jié)余資金比重越來越大，留用于項目單位的結(jié)余資金體量也逐年增加。但很多單位未按要求及時制定結(jié)余資金的使用政策，沒有將其及時用于科研活動，對結(jié)余資金不敢花不敢動，導致結(jié)余資金大量沉淀。
(四)績效支出的政策激勵效果未能充分發(fā)揮
一方面，部分單位未能根據(jù)自身情況及時對間接費用和績效支出管理規(guī)定進行研究細化，沒有制定間接費用和績效支出發(fā)放的有關(guān)制度，績效核定標準、發(fā)放程序等未在單位內(nèi)達成一致，個別項目結(jié)題后績效支出仍未提取或發(fā)放；另一方面，承擔國家項目的單位很多是中央高校、院所、國企，均受績效工資總額限制，即便國家科技計劃項目績效比例提高，仍然在單位績效工資總額額度內(nèi)計算，無法真正發(fā)揮對科研人員的激勵效果。
(五)部分單位內(nèi)控制度執(zhí)行不到位，管理相對薄弱
在開展財務驗收過程中發(fā)現(xiàn)，有些單位固定資產(chǎn)、材料、現(xiàn)金管理不規(guī)范。表現(xiàn)在：固定資產(chǎn)及材料管理不規(guī)范，未對固定資產(chǎn)按照經(jīng)費來源進行單獨核算，材料存放、入庫、出庫缺乏有效控制，缺少登記手續(xù)；有的單位存在專家咨詢費、勞務費“二次分配”的現(xiàn)象，或現(xiàn)金管理不規(guī)范，項目3年勞務費于結(jié)題前一次性現(xiàn)金發(fā)放，或?qū)＜易稍冑M、勞務費缺少領(lǐng)取人信息，無法核實有關(guān)支出的相關(guān)性和真實性。
四、相關(guān)建議
總理強調(diào)，完善中央財政科研項目資金管理措施，形成充滿活力的科技管理和運行機制，不能光出個文件“吊胃口”，也不能“只聞樓梯響、不見人下來”，而要切實解決好政策的“最后一公里”。當前，迫切需要讓中央的政策紅利落地，實實在在地提升科研人員的成就感和獲得感。改革的關(guān)鍵就是要在科研經(jīng)費管理領(lǐng)域落實簡政放權(quán)，做到充分放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務。
(一)加強政策培訓
出現(xiàn)以上問題主要是有關(guān)單位對政策理解不到位，未認識到改革的緊迫感和責任感。加強培訓的對象主要有兩類：一類是對項目管理專業(yè)機構(gòu)和科研單位的科研管理人員、財務人員、科研財務助理、科研人員等，另一類是對審計機構(gòu)、專家等。通過培訓，一是深入解讀文件精神，擴大政策影響，推動各項改革舉措貫徹落實，使參與科研經(jīng)費管理的各方面切實轉(zhuǎn)變觀念、優(yōu)化服務，解決改革認識不到位、政策理解偏差等問題。二是增強管理機構(gòu)和科研單位的改革擔當與緊迫感，從需要科研單位制定的制度內(nèi)容、有關(guān)要求，到項目執(zhí)行期間各個環(huán)節(jié)的管理要求，仍需報批的重大事項等進行介紹，使有關(guān)單位進一步明確改革要求。三是對改革過程中各方面出現(xiàn)的新問題進行溝通和交流，管理部門應及時關(guān)注并積極解決有關(guān)問題，促進改革措施的切實落地。
(二)加強督促指導
2017年初，財政部、科技部聯(lián)合有關(guān)部門開展了推進50號文件落實、項目單位落實文件精神、推進內(nèi)部制度建設等情況的督查，并了《關(guān)于進一步做好中央財政科研項目資金管理等政策貫徹落實工作的通知》（財科教[2017]6號），對進一步落實改革精神提出了針對性的意見。建議有關(guān)部門繼續(xù)加強督查工作，找準改革落實的難點、堵點，將督查結(jié)果納入單位信用記錄，與今后項目承擔單位的間接費用核定、結(jié)余資金是否留用等掛鉤。同時，對于未切實開展政策落實、日常管理出現(xiàn)較多問題的單位，將作為后續(xù)監(jiān)督檢查的重點。對發(fā)現(xiàn)的科研項目資金使用的違規(guī)違紀問題，采取零容忍，避免“失之于軟，失之于寬”。
(三)完善制度建設，嚴格制度執(zhí)行
針對項目單位未積極落實改革要求履職擔當、內(nèi)控薄弱等問題，建議有關(guān)單位結(jié)合自身實際，抓緊制定和完善項目預算調(diào)劑、勞務費分配管理、間接費用及結(jié)余資金的統(tǒng)籌使用，科研財務助理崗位設立和管理信息公開公示等內(nèi)部管理辦法。預算調(diào)劑方面，應明確單位內(nèi)部審批的調(diào)劑事項范圍、審批程序、申請范本等；間接費用和績效支出制度應在單位內(nèi)部達成一致的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一間接費用統(tǒng)籌使用辦法，績效支出的核定標準及核定程序，并體現(xiàn)對一線科研人員的激勵作用；按要求為項目配備科研財務助理，項目聘用的財務助理可從項目列支勞務費，單位正式人員作為財務助理的，有關(guān)報酬可從績效中體現(xiàn)；勞務費分配制度應包括領(lǐng)取人員范圍和訪問學者等人員認定要求、各類型人員發(fā)放標準、發(fā)放審批程序、發(fā)放手續(xù)等；結(jié)余資金使用方面，應明確使用管理權(quán)限，具體統(tǒng)籌方式和管理要求，提高科研項目資金使用效益。同時，按要求執(zhí)行相關(guān)制度，并加強固定資產(chǎn)、材料、現(xiàn)金管理，加強內(nèi)部控制。
(四)出臺配套政策，促進改革措施切實落地
目前，上海、廣東等地對地方科研項目已經(jīng)放寬績效支出管理，績效支出不單設比例限制，不計入單位績效工資總量調(diào)控基數(shù)，科研項目績效不需要財政、人社部門核定，只需在核定的績效工資總量外單獨列出，規(guī)范管理。這些舉措大大激發(fā)了科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。建議中央有關(guān)部門充分理解科技創(chuàng)新對經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的支撐和引領(lǐng)作用，及時配合科技部門出臺有關(guān)配套政策，確保利好政策能夠切實落地，讓科研人員有實實在在的“獲得感”.
參考文獻
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[5]財政部.科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知,（財教[2011]434號）
作者:邵函 單位:科技部國家科技風險開發(fā)事業(yè)中心