房屋征收補償法規(guī)精選(九篇)

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第1篇：房屋征收補償法規(guī)范文

對集體土地實施征收的法律依據(jù)主要是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《征收土地公告辦法》。對國有土地上的房屋實施征收的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《國有土地房屋征收評估辦法》。 

訴訟程序適用《行政訴訟法》、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋、最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定等等。 

二、征收、拆遷的法定程序 

（一）集體土地征收的程序 

①征地公告。②征詢村民意見。③實地調(diào)查與登記。 

④一書四方案。⑤張?zhí)鞯毓?。⑥張貼征地補償安置方案公告。⑦報批征地補償安置方案。⑧批準征地補償安置方案。⑨土地補償?shù)怯?。⑩實施征地補償與土地交付。 

根據(jù)《征收土地公告辦法（2010修正）》第二條“征收土地公告和征地補償、安置方案公告，適用本辦法?！?nbsp;

第三條“征收農(nóng)民集體所有土地的，征收土地方案和征地補償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告。其中，征收鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有土地的，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進行公告?！?nbsp;

第七條“有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。” 

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十六條“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”“被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯?。?nbsp;

第四十八條“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！?nbsp;

根據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于進一步做好市縣征地信息公開工作有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定：市、縣政府用地報批時擬定的“一書四方案”（建設(shè)用地項目呈報說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建設(shè)用地為“一書三方案”，即建設(shè)用地項目呈報說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案）。 

（二）房屋訴遷的程序 

①確定房屋征收范圍。②擬定征收補償方案。③征收補償方案與聽證。④征收補償方案征求公眾意見。⑤修改征收補償方案。⑥社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。⑦落實征收補償費用。⑧公告。 

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條“市、縣級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作?！薄笆?、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作?！?nbsp;

第十條“房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。” 

“市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。” 

第十二條“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。” 

三、土地征收、房屋拆遷的行政救濟 

（一）政府信息公開制度在拆遷中的作用 

《政府信息公開條例》的實施是為了保障公民的知情權(quán)，在征地、拆遷行政案件中政府信息公開是非常重要的程序。如果行政機關(guān)不愿意公開手中的信息，或者是不履行《政府信息公開條例》中的規(guī)定的義務(wù)，沒有對申請做出回復(fù)是違法的。申請人可以通過在國土資源局、規(guī)劃局、環(huán)保局等相關(guān)部門依法申請相關(guān)信息，可見《政府信息公開條例》給當(dāng)事人提供了依法調(diào)取對自己有利證據(jù)的法律依據(jù)。 

（二）行政復(fù)議制度 

根據(jù)《行政復(fù)議法》“第二條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。” 

“第五條公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外?！?nbsp;

“第七條公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：①國務(wù)院部門的規(guī)定；②縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；③鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！?nbsp;

（三）土地監(jiān)察制度 

土地監(jiān)察法律制度，是隨著我國加強土地管理工作、特別是土地管理立法工作而建立和完善起來的。根據(jù)“《土地管理法》第六十六條縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。土地管理監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)熟悉土地管理法律、法規(guī)，忠于職守、秉公執(zhí)法?！?nbsp;

“第六十九條有關(guān)單位和個人對縣級以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)?！?/p>

      四、被拆遷人的訴訟救濟 

（一）征收與拆遷案件的受案范圍 

《國有土地上房屋征收與補償條例》第十四條和第二十六條第三款分別規(guī)定：“被征收人對市、縣級人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟，被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”。 

《行政訴訟法》第十二條第（五）項規(guī)定“對征收、征用決定及其補償決定不服的”。第十二條第（十一）項規(guī)定“認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”提起訴訟的屬人民法院行政訴訟的受案范圍。 

（二）征收與拆遷案件地域和級別管轄 

根據(jù)《行政訴訟法》第二十條的規(guī)定，應(yīng)“由不動產(chǎn)所在地的人民法院管轄”。 

根據(jù)《行政訴訟法》第十五條的規(guī)定可知，房屋征收決定和房屋補償決定案件都應(yīng)由中級人民法院作為一審管轄法院。 

（三）征收與拆遷案件的起訴與受理 

被征收人不服房屋征收決定和房屋補償決定提起行政訴訟的起訴狀內(nèi)容： 

（1）征收人和被征收人的基本情況。 

（2）寫明因不服某市、縣級人民政府所作出的房屋征收決定或房屋補償決定的名稱、編號。 

（3）寫明訴訟請求，包括請求撤銷、變更或確認違法等具體訴訟請求，如同時要求政府賠償?shù)倪€要寫明具體賠償請求的數(shù)額。如果請求對規(guī)范性文件進行合法性審查的應(yīng)單獨列出一項訴訟請求。 

（四）征收與拆遷案件原告、被告主體資格的認定 

房屋征收決定和房屋補償決定中的相對人都是房屋被征收人，被征收人包括：①公民個人。當(dāng)公民個人的房屋被政府征收時，其就會成為房屋征收決定或房屋征收補償決定的行政相對人。②法人。具備法人資格的單位成為房屋征收相對人時，如果對房屋征收決定或房屋征收補償決定不服均可以自己的名義提起行政訴訟。③其他組織。被告包括：a.市、縣級人民政府擔(dān)當(dāng)被告。b.房屋征收部門。 

五、結(jié)語 

土地房屋征收與補償事關(guān)人民群眾切身利益和社會穩(wěn)定大局，是社會高度關(guān)注的焦點和問題，也是矛盾多發(fā)的領(lǐng)域。因此，近年來，房屋征收行政訴訟已上升趨勢的增加，隨著2015年行政訴訟的新修改明確有關(guān)房屋征收的法律內(nèi)容，更是與當(dāng)今中國社會經(jīng)濟的發(fā)展與時俱進，依法慎重處理好每一起行政征收、拆遷案件，可以減輕矛盾激化，減少惡性事件，為推進社會和諧有著不可替代的作用，因時間緊湊，相關(guān)法律知識研究并不全面，今后希望與大家一起探討，共同進步。 

參考文獻： 

[1]中國法制出版社編，《中華人民共和國土地管理法》案例注釋版（第二版），2013年5月. 

[2]中國法制出版社編，《中華人民共和國拆遷補償法典》，2014年5月. 

第2篇：房屋征收補償法規(guī)范文

[關(guān)鍵詞] 行政補償;行政賠償

【中圖分類號】 F09【文獻標識碼】 A【文章編號】 1007-4244（2014）06-096-3

一、行政補償?shù)幕靖拍?/p>

（一）行政補償?shù)膬?nèi)涵

行政補償制度是因行政機關(guān)的合法行為、合法行為的附隨效果或公法之無因管理行為等給相對人造成損失，從而進行補償?shù)男姓ㄖ贫取?/p>

這一定義的理解要注意以下三方面：

第一，行政補償?shù)陌l(fā)生原因包括行政相對人因行政主體的合法公權(quán)力行為及其附隨效果所造成的特別犧牲，也包括公民因?qū)嵤┕ㄖ疅o因管理行為所遭受的特別犧牲。而對于因公權(quán)力行使而引起的行政補償，僅強調(diào)結(jié)果責(zé)任，與行為人的主觀過錯沒有必然聯(lián)系。其中，公權(quán)力附隨效果的特別犧牲是指在實施公權(quán)力時，行政主體并非有意占有或使用私人財產(chǎn)，或者限制私人財產(chǎn)權(quán)，但客觀上存在著破壞或?qū)嵸|(zhì)減損相對人權(quán)益的實施，進而使相對人承擔(dān)特別損失。無因管理行為的特別犧牲是指相對人沒有法定或約定義務(wù)，主動采取行動以避免有損公共利益的情況發(fā)生，而使自己的權(quán)益遭受損失。對這兩種情況，也應(yīng)當(dāng)予以補償。

第二，行政相對人因公共利益的維護而遭受了個人利益的特別損失，兩者利益的損益之間應(yīng)當(dāng)有因果關(guān)系，而這種公共利益顯然不為行政相對人一方享有，而為社會或集體成員共享。

第三，這里的實際補償機構(gòu)雖然是行政主體，但行政補償?shù)闹黧w其實是國家，這是由行政補償?shù)膰邑?zé)任性質(zhì)決定的，也是與行政補償服務(wù)于公共利益之需要相關(guān)的。

（二）行政補償?shù)男再|(zhì)

分析行政補償?shù)男再|(zhì)是為了從宏觀上給行政補償制度在行政法中的地位予以定位，也是為明確行政補償在現(xiàn)代行政法治國家建立中的重要意義。關(guān)于行政補償?shù)男再|(zhì)，我國的行政法理論中存在行政責(zé)任說、法律責(zé)任說、民事責(zé)任說、行政行為說與公法義務(wù)說等。通說認為，同行政賠償一樣，行政補償本質(zhì)上是一種國家責(zé)任。國家責(zé)任最廣義概念為國家就其行使公權(quán)力或非公權(quán)力行為，致使人民的生命、身體與財產(chǎn)等合法權(quán)益遭受損害時，所應(yīng)承擔(dān)的損害賠償或損失補償?shù)呢?zé)任。因為行政主體或公務(wù)員在依法行使公權(quán)力時，是代表國家來管理公共事務(wù)，表達的是國家意志，維護的是公共利益，因此，當(dāng)這種公權(quán)力行為給相對人權(quán)益造成損失時，理應(yīng)由國家作為義務(wù)主體承擔(dān)補償義務(wù)。同時，對于像我國這樣受權(quán)力至上的歷史觀念影響甚重的國家來說，將行政補償定位為國家責(zé)任有助于我們轉(zhuǎn)變行政理念，改變行政主體將本應(yīng)依法給予民眾的補償看作是一種恩惠或仁慈的意識，逐步建立服務(wù)行政和責(zé)任行政的理念。

二、我國行政補償制度中存在的問題

我國行政補償立法的起步比較早，1950年我國頒布的《城市郊區(qū)條例》中就明確規(guī)定了征用土地的公平合理補償制度。改革開放以后，隨著國家法制建設(shè)的發(fā)展，我國的行政補償立法也有了一定進步，但總的來說，我國目前行政補償法制仍不完善，各種有關(guān)行政補償?shù)姆梢?guī)定仍然散見于各個單行法律、法規(guī)之中，行政補償?shù)捏w系化程度不夠，補償范圍、標準和程序雜亂無章。而隨著我國市場經(jīng)濟和政治文明的制度演進，尤其是隨著我國對人權(quán)和財產(chǎn)權(quán)保障的重視，行政補償制度所具有的平衡公共利益與個人利益關(guān)系，填補個人權(quán)益損失的重要功能日益顯現(xiàn)，但所暴露的問題也越來越突出。整體來看，問題主要表現(xiàn)在理論基礎(chǔ)、立法制度和制度運行三個層面。

（一）行政補償制度的理論基礎(chǔ)問題

長期以來，我國行政法學(xué)界忽視對行政補償制度的研究，導(dǎo)致我國行政補償?shù)睦碚摶A(chǔ)比較薄弱，理論對實踐的指導(dǎo)性不夠，大量的社會問題缺乏相應(yīng)的理解思路和解決機制。具體來講，反映在幾個方面：

1.行政補償?shù)膰邑?zé)任性質(zhì)認識不強。由于行政補償往往是建立在合法公權(quán)力行使的基礎(chǔ)上，無論是行政主體，還是普通的公民、組織等行政相對人，都缺乏將相應(yīng)的社會問題與行政補償制度相聯(lián)系的意識，也沒有意識到國家對于相對人因公共利益而受到的損失應(yīng)當(dāng)給予補償乃是國家內(nèi)在的義務(wù)與責(zé)任。

2.行政補償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)缺失。這在上面已經(jīng)闡述過，只是需要再次強調(diào)指出的是，目前我國實踐領(lǐng)域之所以不清楚何種情況應(yīng)該補償，何種情況不應(yīng)該補償，關(guān)鍵就在于缺乏對行政補償法理基礎(chǔ)的理解，尤其是行政主體，缺乏對相對人因公共利益而受損的利益進行填補和回復(fù)的法理教育。

（二）行政補償制度的立法問題

我國目前行政補償?shù)牧⒎ㄐ问竭€是采取以單行法予以規(guī)范的方式，沒有統(tǒng)一法典予以規(guī)范，2004年的憲法修正案雖然增加了對土地和財產(chǎn)征收或征用進行補償?shù)脑瓌t性規(guī)定，但仍然問題很多。一是缺少對人身權(quán)、經(jīng)營權(quán)等其他權(quán)益的綱領(lǐng)性補償立法；二是憲法僅有“補償”二字，對補償原則態(tài)度不明；三是由于我國缺乏行之有效的憲法訴訟機制和違憲審查機制，使得憲法的約束效用大打折扣。除此之外，行政補償?shù)牧⒎▎栴}還表現(xiàn)在以下方面。

1.行政補償立法空白較多。截至2004年7月31日止，我國已經(jīng)制定了459部法律、982部行政法規(guī)、32761部規(guī)章，其中涉及行政補償至今仍有效的法律規(guī)定就有40多部、行政法規(guī)150多部、地方性法規(guī)160多部、規(guī)章140多部。但是，即使如此，我國行政補償領(lǐng)域的空白之處依然很多，問題也尤為突出。

2.立法層級繁雜、混亂。由于行政補償直接關(guān)系到對私人財產(chǎn)權(quán)的保障，根據(jù)法律保留原則，一般應(yīng)當(dāng)由憲法、法律或行政法規(guī)等高級別立法予以規(guī)范。而從國外的立法實踐來看，補償?shù)脑O(shè)定權(quán)都是始于憲法而終于法律，地方性或低級別的立法機關(guān)都無權(quán)立法。但在我國當(dāng)前的行政立法領(lǐng)域，各層級的規(guī)范文件都可以根據(jù)自己管理需要隨意設(shè)定補償條款，這直接導(dǎo)致補償?shù)臉藴矢鞯夭灰?，補償程序更是千差萬別，不僅給行政主體適用帶來了困難，而且也不便于相對人對自己的受損權(quán)益尋求行政救濟或司法救濟。

3.行政補償原則不明確。2004年修憲為我國行政補償制度留下的一個很大的問題就是沒有對補償原則給出指導(dǎo)性意見，而我國當(dāng)前的立法實踐中，分別有“適當(dāng)補償”、“相應(yīng)補償”、“合理補償”、“完全補償”、按損壞程度予以補償、按現(xiàn)值補償、量化補償?shù)榷喾N表述，有的甚至就規(guī)定依法補償，對于依照什么法，則沒有說明。這種補償原則隨意性大、撫慰性色彩濃重，可操作性不強，難以為相對人權(quán)益提供有力保障，應(yīng)用在實踐中，很難起到規(guī)范作用，還只能轉(zhuǎn)而依靠政府部門再制定相關(guān)的政策性文件或辦法予以明確。

4.行政補償標準較低且計算不科學(xué)。從我國補償實踐來看，我國的補償原則是不完全補償，間接損失和所延伸的一切附帶損失則不予補償。對于征收房屋，補償則僅及于房屋部分，對于房屋所占用的土地，以及沒有建筑的土地則不予補償；對于直接損失，一般也以最低標準予以補償，或直接由政府部門單方?jīng)Q定。在土地補償方面，根據(jù)土地管理法，農(nóng)用地補償范圍包括：土地補償費、勞動力安置補償費、土地附著物和青苗補償費，但與此相關(guān)的殘地損失、征用附隨效果損失和其他間接損失都沒有列入補償范圍。同時，在補償費用計算方式上也不科學(xué)，最大的問題是僅以土地產(chǎn)值在限定倍數(shù)范圍內(nèi)進行補償，而不考慮土地增值部分；地上附著物和青苗則僅以實際損失進行補償，人工費和作物損失費均不考慮。

（三）行政補償制度的運行問題

1.行政補償方式不規(guī)范。由于行政補償所涉及領(lǐng)域繁多，所造成的損失原因與損失內(nèi)容比較復(fù)雜，因此，實務(wù)中的補償方式往往根據(jù)損失原因和損失內(nèi)容來具體確定補償方式。綜合我國各項立法規(guī)定，主要有金錢補償、返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀、實物補償?shù)戎苯友a償方式，以及政策優(yōu)惠、稅費減免、特許權(quán)授益、醫(yī)療撫恤、安排就業(yè)等間接補償方式，但是，對于何種情況應(yīng)當(dāng)給以直接補償、何種情況應(yīng)當(dāng)給以間接補償，以及補償?shù)胶畏N程度規(guī)定不明確，而且我國補償?shù)恼咝苑绞教?、太濫，事實上很多政策難以真正兌現(xiàn)，實踐中又操作不規(guī)范、隨意性大，因此急需我國在立法中予以統(tǒng)一規(guī)范。

2.公益目的缺乏界定標準。與域外對征收公共目的界定有限制的法定標準、法定認定機構(gòu)和認定程序所不同，我國目前對公共目的的界定處于行政部門單方面控制之下，無論是憲法、物權(quán)法或其他單行法律均沒有對公共目的判斷的標準，而且，沒有具有適格的社會公信組織能夠進行事前評估和判斷，行政和司法救濟組織也無法從事后對公共目的要件予以評判，只能依靠政府自覺之行為和單方面的理性約束。這種情況導(dǎo)致的后果一是征收程序啟動比較隨意，各種征收征用都打著公共利益的旗號予以啟動，有些地方脫離實際，盲目圈占土地，而實際利用又很少，導(dǎo)致大量耕地和經(jīng)營性用地征而不用，長期拋荒閑置，人為地加劇了供需矛盾；二是對于公權(quán)力附隨效果損失和公法之無因管理行為損失，相對人往往求償無門，政府部門由于缺少公共利益評判的外在壓力，也缺乏對相對人公益行為的認定與補償?shù)囊庾R。

3.行政補償程序缺位現(xiàn)象嚴重。由于我國長期以來“重實體、輕程序”的弊病比較嚴重，受其影響，行政補償領(lǐng)域里程序性問題也非常嚴重。一是程序立法和執(zhí)法的指導(dǎo)思想存在嚴重問題。受計劃經(jīng)濟體制全能政府觀念意識的影響，政府介入、干預(yù)、調(diào)控行政補償?shù)姆秶?、程度、方式、頻率和權(quán)威性都非常寬泛和深入，行政補償?shù)脑O(shè)定和執(zhí)行是以方便公權(quán)力行使、強化國家管理為目標，公共服務(wù)理念和公民權(quán)利保護意識較為薄弱。二是很多立法僅僅規(guī)定了“補償”二字，但對于補償程序則很少規(guī)定，這導(dǎo)致在實踐中，對于由誰補償、如何申請補償、如何裁定補償、補償決定的時效等方面都沒有程序性規(guī)范，而對于公權(quán)力主體違反補償程序、降低補償效率的法律責(zé)任等也沒有程序予以監(jiān)督和規(guī)范。

4.行政補償缺乏公民參與、漠視利害關(guān)系人權(quán)利。以土地征收補償為例，具體程序為：建設(shè)單位申請用地――土地行政主管部門擬定方案――建設(shè)用地審查――批準――組織實施五個步驟，每一步都是以征地機關(guān)為核心，忽視了土地的實際擁有者的參與。在補償程序中，補償?shù)怯洦D―有關(guān)部門制定補償方案――公告方案――聽取相關(guān)人意見――爭議協(xié)調(diào)――裁決――實施，整個過程中，相關(guān)關(guān)系人很少有參與的機會，能為自己辯護的內(nèi)容也是非常有限。在其他類型的行政補償中，相對人的聲音更是聽不到，對政府部門來說，不是“補償”的問題，而是“給與”或“恩惠”的問題。整個行政補償過程中始終體現(xiàn)了行政優(yōu)先原則、效率原則，相對人的知情權(quán)、辯論權(quán)、告知權(quán)、聽證權(quán)、訴訟權(quán)幾乎都被剝奪，這種“單線體系”立法模式是背離行政法學(xué)發(fā)展方向的。

5.行政征收補償金分配不合理。在農(nóng)村土地征收過程中，土地補償費發(fā)給村級組織，被征地農(nóng)民只能得到安置補助費。雖然我國土地管理法規(guī)定了補償費的使用事項，甚至還規(guī)定了集中管理、專戶儲存、監(jiān)督使用等限制性規(guī)定。這種程序在計劃經(jīng)濟模式下是有其合理性的，但隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的分解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)對農(nóng)村組織的控制力加強，農(nóng)村組織已經(jīng)不具備往日的那些功能，在實際操作中，土地征收補償金發(fā)放的渠道不暢，監(jiān)管不嚴，克扣、貪污以及濫用補償金等現(xiàn)象時有發(fā)生。

6.行政補償權(quán)力和過程缺乏有效監(jiān)督。由于立法對程序性約束的缺失，導(dǎo)致對各種征收征用的權(quán)力和過程缺乏有效的事前立法監(jiān)督依據(jù)；征收過程中各行政機關(guān)職權(quán)與職責(zé)脫節(jié)、互相包庇縱容，使征收權(quán)的行使喪失了事中監(jiān)督；而行政和司法救濟系統(tǒng)對有關(guān)征收征用爭議和糾紛的管轄遲疑不決，又使得制約征收權(quán)的最后一道事后監(jiān)督屏障漏洞百出。這種情況下，自然導(dǎo)致整個征收征用權(quán)力與行政補償權(quán)的濫用，相對人的權(quán)益得不到有效和及時保障。

三、我國行政補償制度的完善

伴隨著我國法治化進程的不斷推進，行政補償作為一項維護因行政行為而利益受到損害的公民、法人或其他組織的合法利益的重要制度，在行政管理中發(fā)揮著十分重要的作用。而且，行政補償?shù)膶嵺`己經(jīng)大大超越了立法的具體規(guī)定，行政補償制度的立法也迫在眉睫。就立法研究而言，行政補償制度的立法建議還是比較少。我們應(yīng)該更新立法觀念，提倡服務(wù)型政府，確立行政機關(guān)為人民服務(wù)的思想，提高主人翁意識，從立法觀念上根本改變。然后要明確補償?shù)脑瓌t和標準，讓我們以后的工作可以在統(tǒng)一的原則和標準下開展，然后要細化補償程序，特別是要強調(diào)救濟程序的完善。而且要制度統(tǒng)一的《行政補償法》，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴。最后通過嚴格執(zhí)法和司法，達到保護相對人權(quán)益的目的，強化我國的行政補償制度。

（一）更新立法觀念

為了完善我國的行政補償制度，更新立法觀念，首先我們應(yīng)該提倡服務(wù)型政府，確立行政機關(guān)為人民服務(wù)的思想，提高主人翁意識，從根本上改變立法觀念。服務(wù)型政府，是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。建設(shè)服務(wù)型政府是一項比經(jīng)濟體制改革更為艱巨的任務(wù)，要求政府從管理理念、管理職能、管理制度、管理手段和行為方式等方面，實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。其次推進政府自身建設(shè)和改革，是全面建設(shè)小康社會、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重大任務(wù)，也是我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的本質(zhì)要求。黨的十六大報告第一次把政府職能歸結(jié)為四個方面：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)；提出，“要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！痹俅危覀円獜娬{(diào)“以人為本”，關(guān)注民生問題，補償也得從創(chuàng)建和諧社會出發(fā)，使國家和公民的利益統(tǒng)一起來，要把保護相對人權(quán)益放到第一位。

（二）明確補償原則和標準

行政補償原則和標準不僅關(guān)系到國家承擔(dān)行政補償責(zé)任的寬窄和大小，也關(guān)系公民、法人或者其他組織合法權(quán)益受到法律保護的廣度和深度，在法律上明確行政補償?shù)姆秶蜆藴示哂蟹浅Ｖ匾饬x。從國際行政補償立法的實踐看，行政補償范圍和標準的確定受到國家對公民財產(chǎn)權(quán)保護程度、政治體制、行政補償理論、國家財力狀況等因素的制約和影響，是一個不斷發(fā)展變化的過程。如在補償標準上西方國家大體經(jīng)歷了由“全額補償―適當(dāng)補償―公平補償”三個階段， 并且在立法和司法實務(wù)中公平補償又開始向全額補償方向發(fā)展。我國在過去由于受計劃體制的影響，公民私有財產(chǎn)權(quán)范圍窄，行政補償也不顯得重要，一是范圍小，二是標準低，只是撫慰性的。但是，我國所有制形式已從過去單一的公有制向以公有制為主體多元化方向發(fā)展，個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟在我國經(jīng)濟建設(shè)中的地位越來越重，構(gòu)建我國的行政補償制度，必須注重“民主”、“公開”、“公平”和“公正”。所謂民主，就是注重相對人和利害關(guān)系人的民主參與，顯然，聽證是保障補償民主的最好制度。所謂公開，就是增加透明度，將補償?shù)囊罁?jù)、條件、范圍、方式、標準、程序及救濟途徑依法公布，便于遵守和監(jiān)督。所謂公平，就是補償應(yīng)當(dāng)與權(quán)益損失相平衡，盡可能完全彌補受害人的損失。法治國家要求的補償，不能隨意確定或者根據(jù)隨意的裁量決定，原則上應(yīng)當(dāng)是完全的公平補償，計算的根據(jù)是受害人因合法行政行為而遭受損失的實際數(shù)額。所謂公正，就是承擔(dān)補償義務(wù)的行政主體應(yīng)當(dāng)辦事公道，不循私情，不懷偏見，嚴格遵守補償立法的規(guī)定，對受害人履行補償義務(wù)明確行政補償?shù)姆秶?/p>

（三）細化補償程序

行政補償?shù)某绦驊?yīng)當(dāng)明確化，同時也要細化。“沒有程序保障的地方，不會有真正的權(quán)利保障” 實體與程序共同構(gòu)成法的完整生命形態(tài)。從人類走過的歷史來看，法定程序的確是制約公共權(quán)力，實現(xiàn)“以權(quán)利制約權(quán)力”、抗衡公共權(quán)力態(tài)意的必備手段?！叭绻麑嶓w立法與程序立法不和諧，就會使實體法賦予的權(quán)利被程序法規(guī)則取消或者被不完整的、殘缺的程序侵蝕” 在國外的國家賠償立法中，一般大多都采用行政機關(guān)先行處理，司法機關(guān)后處理的方式。行政補償?shù)男姓绦騽t又可以分為行政主體的主動補償程序和應(yīng)申請的被動補償程序兩種。主動補償程序包括以下幾個步驟：發(fā)出補償通知；聽取被補償人意見；向被補償人說明補償理由，答復(fù)補償人提出的意見；與被補償人達成補償協(xié)議，或單方做出補償決定。應(yīng)申請的被動行政補償?shù)男姓绦驊?yīng)包括：（約申請。通常由受到損害或損失的相對人向行政補償義務(wù)機關(guān)提出補償請求；（2）協(xié)商。行政補償義務(wù)機關(guān)接到補償請求后，與相對人協(xié)商，達成補償協(xié)議；（3）調(diào)解。由上一級行政機關(guān)或法定主管機關(guān)對補償爭議進行調(diào)解；（4）裁決。若補償協(xié)議不成，則由該行政機關(guān)依法做出裁決。相對人如接受行政機關(guān)就其補償申請做出的決定即不再引起司法程序，只有相對人不服行政機關(guān)就其補償申請做出的決定時方才引起司法程序。司法程序即相對人向人民法院提起行政補償訴訟。

司法程序不是必經(jīng)程序。相對人如接受行政機關(guān)就其補償申請做出的決定即不再引起司法程序，只有相對人不服行政機關(guān)就其補償申請做出的決定時方引起司法程序。司法程序即相對人向人民法院提起行政補償訴訟。行政補償訴訟一般適用行政訴訟程序，但有關(guān)行政補償?shù)姆?、法?guī)可補充規(guī)定某些特別程序。

（四）制定統(tǒng)一的《行政補償法》

我國目前的法制條件下，制定一部像《中華人民共和國國家賠償法》一樣統(tǒng)一的行政補償法，能較為可行地解決補償不公平的現(xiàn)象。

在該法里，首先要明確行政補償?shù)幕驹瓌t，歸納出行政補償?shù)幕绢愋?。?dāng)然，由于行政補償?shù)念愋褪欠浅?fù)雜的，并且將隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展及人們觀念及國家理念的變化而變化，要制定一部統(tǒng)一的切實可行的行政補償法會有很多困難。但是，由于這一法律制度的健全與否與私人財產(chǎn)權(quán)能否得到切實有效的保護息息相關(guān)，我們必須盡一切可能把這個工作做細，越完善越能保護公民的私人財產(chǎn)。

行政補償標準，可以在制定《行政補償法》時予以規(guī)定但不必太具體詳細，只做出標準性規(guī)定即可，可以再另外制定《國家補償標準實施細則》，對特定種類的損害補償，比如精神損害補償，也可以在立法中作技術(shù)處理，有些領(lǐng)域的補償標準可以適用民事立法的有關(guān)規(guī)定。統(tǒng)一的《行政補償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定對補償問題加以規(guī)范，又可以彌補單行法的不足，使對補償缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域，受害人也能獲得補償救濟，從這個意義上說，制定統(tǒng)一的行政補償法是我們最終的選擇，也是最為理想的選擇。

在程序方面，補償爭議處理程序適用賠償爭議處理程序的法律規(guī)定來解決畢竟是權(quán)宜之計，尤其是實體內(nèi)容方面，如賠償范圍和補償范圍就有質(zhì)的根本性的差異。待條件成熟，比如補償爭議處理案例較為豐富，經(jīng)驗積累較多，立法研究論證也比較充分，在這種情況下，可以考慮制定獨立統(tǒng)一的行政補償法。統(tǒng)一的行政補償法既不妨礙單行立法對補償問題加以規(guī)定，擴大行政補償范圍，又可以彌補單行法的不足，使對補償缺乏單行法規(guī)范的執(zhí)法領(lǐng)域，受害人也能獲得補償救濟。制定行政補償法應(yīng)當(dāng)為完善我國行政補償制度的必然選擇，也是最為理想的選擇，是完善我國行政補償立法的根本途徑。

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第3篇：房屋征收補償法規(guī)范文

中國土地所有權(quán)性質(zhì)的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結(jié)構(gòu)，集體土地上房屋征收補償在實踐中以《物權(quán)法》《土管法》等法律作為主要依據(jù)已不能滿足現(xiàn)實需要。文章通過對2011-2015年貴州省高級人民法院受理的集體土地征收補償180件二審行政案件的案由、特點、裁判理由和結(jié)果進行分析，歸納出集體土地上房屋征收補償實施中存在的不足，指出行政機關(guān)征收執(zhí)法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補償法治化建構(gòu)中立法完善、規(guī)范執(zhí)法、強化司法的路徑和重點。

關(guān)鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補償；司法審查

中圖分類號：D9233 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2016）05012208

一、問題的提出

基于房屋依附的土地所有權(quán)性質(zhì)不同，現(xiàn)行土地上房屋征收補償制度分為國有土地上房屋征收補償與集體土地上房屋征收補償，二者法律定位①、法律依據(jù)、操作程序以及補償機制（包括標準、范圍、價值確定程序等）完全不同，形成了中國特色的房屋征收二元制。由于城鎮(zhèn)化步伐加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求加大，土地征用成為國家獲得非農(nóng)建設(shè)用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對其專門立法，因而造成對于集體土地上的房屋所有權(quán)人沒有得到合理的保護。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機關(guān)采取的征收方式簡單粗暴等造成侵犯被征收人合法權(quán)益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產(chǎn)生大量訴訟和以及的重災(zāi)區(qū)。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補償行政案件進入法院，但法院對于農(nóng)村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補償程序、補償標準等問題存在不同認識，就連復(fù)議機關(guān)與司法機關(guān)、上下級法院之間也存在不同認識，該類案件存在依法行政與加快發(fā)展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的物質(zhì)性矛盾、充分保障被征收人合法權(quán)益與防止被征收人濫用訴權(quán)的結(jié)構(gòu)性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補償行政案件作為研究對象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點、裁判理由和結(jié)果，歸納出集體土地上房屋征收補償存在的不足，指出行政機關(guān)法律實施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規(guī)范執(zhí)法、強化司法等途徑實現(xiàn)集體土地房屋征收與補償法治化。

二、貴州省集體土地上房屋征收補償案件的基本情況與特點

土地權(quán)利人或利害關(guān)系人對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補償，故，重點涉及房屋征收補償相關(guān)爭議，包括責(zé)令交出土地行政決定的非訴執(zhí)行、補償安置標準的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補償案件的所有二審案件數(shù)據(jù)，并對此進行了相關(guān)情況分析。

（一）案件基本情況

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補償行政二審案件180件，每年的受案數(shù)量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)用地專用的集中審批、用地人的經(jīng)濟實力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數(shù)量是2011年的38倍。

2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補償行政二審案件情況見表1。

說明：數(shù)據(jù)來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國法院裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計。

從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達到井噴狀態(tài)，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識的集體土地所有權(quán)人開始運用法律武器維護自己的權(quán)益。

第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請求在結(jié)案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機關(guān)的行政行為判決。集體土地征收補償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點的根本原因在于：案件爭議焦點在補償標準，司法審查難點在補償合理性。但是大部分進入實體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當(dāng)行政機關(guān)的行政行為具有合法性但缺乏合理性時，法院對當(dāng)事人的訴訟請求判決多采取予以駁回訴請的方式。因此，駁回訴訟請求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因補償標準而起。縱觀近幾年該類行政案件，當(dāng)事人爭議的焦點并不在于土地征收的合法性，而在于補償數(shù)額的多少。從案件協(xié)調(diào)解決的情況看，原告雖對土地征收的合法性提出異議，但其真實目的是想增加補償?shù)恼勁谢I碼。補償中存在相鄰地區(qū)補償標準不同一、同一地區(qū)因人而異、搬遷簽約前后補償不同、集體土地上房屋與國有土地上房屋補償標準差異大的現(xiàn)象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補償糾紛案詳見貴州省高級人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區(qū)修建工業(yè)園區(qū)，對同一區(qū)域地段進行征收的補償標準高于因修建高鐵的補償標準，陸某等人要求按照補償較高的標準執(zhí)行補償，但政府認為由于沒有政策依據(jù)而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時間不同、征用用途不同而補償標準不同的現(xiàn)狀。

（二）案件主要特點

土地房屋征收補償行政案件是目前所有行政案件中關(guān)注度較高、對抗性較強、審判難度較大的案件種類。案件數(shù)量增長快、類型較復(fù)雜，且此類案件涉及農(nóng)民權(quán)益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對于省政府或國務(wù)院批準的征地行為是否可訴；司法可否進行公共利益認定；村民作為個人是否有權(quán)對征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補償?shù)臉藴?；“?zé)令交出土地”的性質(zhì)等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點主要是：第一，由于房屋涉及當(dāng)事人切身利益，當(dāng)事人對案件相當(dāng)重視，與行政機關(guān)對抗性強、矛盾尖銳，容易引發(fā)。據(jù)了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當(dāng)事人請的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕16號、19號、20-43號、58號、60-88號、89-93號、106-142號、146號、176-209號”行政判決書。案件當(dāng)事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數(shù)的8824%。有的案件當(dāng)事人還通過尋求輿論支撐，引發(fā)輿論炒作或造成網(wǎng)絡(luò)事件，一旦處理不當(dāng)，極易形成極端惡性事件。

第二，土地房屋征收補償案件“連環(huán)訴訟”多發(fā)，往往一個問題引發(fā)多個糾紛。由于土地房屋征收補償案件與信息公開、撤銷國有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個案件會引發(fā)多個案件甚至連環(huán)訴訟。在貴州省高級人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復(fù)議申請一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕143號”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關(guān)信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號用地批復(fù)后再向省政府對用地批復(fù)的合法性申請復(fù)議；又如王某等人訴省政府駁回復(fù)議申請三案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號”行政判決書。，由于前期王某等人申請政府信息公開而獲取了用地批復(fù)信息，王某等人對用地批復(fù)不服向省政府提起復(fù)議，省政府認為其不是利害關(guān)系人而決定對復(fù)議不予受理，法院經(jīng)審查則認為由于政府之前因原告申請信息公開而向原告公開了批復(fù)，則其公開信息行為初步證明了原告與批復(fù)之間存在利害關(guān)系，則省政府以原告不是利害關(guān)系人而決定不予受理復(fù)議不當(dāng)，最終判決撤銷省政府不予受理復(fù)議決定，責(zé)令其重新作出行政行為。

第三，部分案件的行政相對人訴訟法律意識淡薄。部分行政相對人對行政訴訟相關(guān)法律知識不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請求和理由不適當(dāng)、復(fù)議和訴訟關(guān)系理解錯誤、時機和舉證時限不當(dāng)?shù)纫蛩囟鴶≡V。并且行政相對人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補償出現(xiàn)前述特點，主要原因在于有關(guān)征地拆遷的法律規(guī)范尚不健全、地方政府征地行為不夠規(guī)范、輿論氛圍和司法環(huán)境不佳、個別被征收人素質(zhì)不高、補償期望值太高。

三、集體土地房屋征收補償存在的問題及原因分析

集體土地房屋征收補償實踐中產(chǎn)生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。

（一）征地拆遷補償法律規(guī)范不健全，司法審查依據(jù)不充分

《中華人民共和國土地管理法》第47條第4款規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。通過授權(quán)方式，對土地征收的規(guī)定最終轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)甚至行政規(guī)章。農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補償標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定[3]，但具體由哪一個部門規(guī)定，實踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個別地方省級人大、政府又將該項權(quán)利授權(quán)給市、縣級地方政府部門。再者，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，其對集體土地房屋征收補償標準高低無據(jù)，隨意性極大。實踐中征地補償標準“政出多門”，甚至同一地方不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定不一，十分混亂。征收農(nóng)村房屋時，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）只針對國有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復(fù)雜、合法建筑與違章建筑并存的特點，對其征收操作起來更加困難，問題也更為復(fù)雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對該區(qū)域房屋進行征收時，要考慮雖然其土地權(quán)屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍， 如仍依據(jù)農(nóng)村集體土地上附著物的標準給予補償安置必然有所不妥。對此，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關(guān)問題的答復(fù)》（法行他字〔2005〕5號）規(guī)定“行政機關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后， 被征用土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍享有所有權(quán)， 房屋所在地已被納人城市規(guī)劃區(qū)的， 應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理條例》對房屋所有權(quán)人予以補償安置”[4]。《條例》頒布后，《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，該答復(fù)也隨之失效。但最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》對前述規(guī)定的精神予以了延續(xù)，其第12條第2款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應(yīng)予以支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補償費。”

（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業(yè)利益交織，司法審查認定難

中國《憲法》及《物權(quán)法》僅規(guī)定了公益征收，將國家征收的目的限于“公共利益”?！稇椃ā返?0條第3款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”?！稐l例》第8條對“公共利益”列舉了6種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化市政等公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造、法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對“公共利益”形成統(tǒng)一的認定標準，中國法律沒有對“公共利益”這一概念進行解釋和規(guī)定，征收實踐中出現(xiàn)了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認定標準也存在不同認識，導(dǎo)致裁判尺度不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)同區(qū)域法官對類似案件裁判的不同[6]。

（三）政府規(guī)避法律，違反法律和相關(guān)程序征收土地

第一，違規(guī)下放土地征收審批權(quán)。地方政府打著便民的旗號，將土地征收的審批權(quán)下放，如將土地審批權(quán)層層授權(quán)到轄區(qū)縣市乃至開發(fā)區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這不僅違背了《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)泛濫，出現(xiàn)圈占、倒賣、囤積土地的現(xiàn)象。

第二，地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展，在土地征收過程中變通執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。具體表現(xiàn)在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復(fù)一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕19號”行政判決書。。某食品廠以建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名，行個人獨資企業(yè)為實租用農(nóng)村集體土地引發(fā)糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進程，先征收土地再辦理報批手續(xù)，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕6號”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對該案法院以當(dāng)事人訴請不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現(xiàn)象確實存在。（3）化整為零?！吨腥A人民共和國土地管理法》第45條

《中華人民共和國土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國務(wù)院批準：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權(quán)限內(nèi)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！币?guī)定由國務(wù)院批準征收超過35公頃基本農(nóng)田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國務(wù)院批準。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調(diào)整規(guī)劃，或拆分項目多次征地，達到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區(qū)人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕32號”行政判決書。中張某等人提出區(qū)政府征收的集體土地達到1 200畝，應(yīng)該由國務(wù)院實施征收，區(qū)政府無權(quán)征收。（4）臨時改變用途。如貴州省高級人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2012〕10號”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國務(wù)院申請對省政府作出的用地批復(fù)進行裁決，國務(wù)院認定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規(guī)劃將基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田進而批準征收，屬于規(guī)避占用基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)依法上報國務(wù)院審批的行為，違反了相關(guān)法律規(guī)定。鑒于被征收土地符合現(xiàn)已批準的赫章縣新一輪土地利用總體規(guī)劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區(qū)搬遷項目建設(shè)，解決已破產(chǎn)鉛鋅礦下崗職工生計問題，目前也已經(jīng)建設(shè)完畢，如果撤銷將會給公共利益造成重大損失，據(jù)此裁定確認省政府作出的用地批復(fù)合法。（4）強行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號”行政賠償調(diào)解書。，紫云縣政府因建設(shè)白云工業(yè)園標準化廠房的需要，對吳某等人所在的村組集體土地實施征收工作。紫云縣政府在強制征收土地的過程中與吳某等村民發(fā)生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請行政賠償。有的地方政府為了達到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補償協(xié)議，然后通過民事訴訟先予執(zhí)行或者通過以土地儲備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機關(guān)履行協(xié)議或者法定職責(zé)，再通過行政先予執(zhí)行方式達到征地目的。

（五）行政機關(guān)忽視征收補償?shù)囊?guī)范性要求

通過對近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機關(guān)敗訴原因的具體分析，發(fā)現(xiàn)少數(shù)行政機關(guān)在集體土地房屋征收活動中存在片面強調(diào)行政效率而忽視依法行政，片面追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視群眾利益，不注重規(guī)范程序，不注重合理性，認定事實主要證據(jù)不足，甚至超越職權(quán)、等問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，重實體，輕程序。部分行政機關(guān)缺乏程序意識，對于行政行為必要的公告、通知、送達等程序缺失或者行為不規(guī)范，在集體土地征收的審批、公告、補償?shù)怯浖按_定補償方案、組織實施的幾個環(huán)節(jié)中，行政機關(guān)始終處于主導(dǎo)地位，而土地所有權(quán)人并沒有充分參與到征收環(huán)節(jié)中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協(xié)商。具體到實踐中，以下問題尤其突出：一是行政機關(guān)作出行政決定的形式不規(guī)范。在集體土地征收過程中，對被征收人進行補償、安置后，其拒絕交出土地的，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行?！奔啊顿F州省土地管理條例》第42條

《貴州省土地管理條例》第42條規(guī)定：“依法征用、占用集體土地和使用國有土地，且對當(dāng)事人補償、安置后，當(dāng)事人拒不交出土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執(zhí)行?！敝?guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出。法律、法規(guī)對責(zé)令交出土地形式未明確規(guī)定，實踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強制力，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)性影響。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第37條《中華人民共和國行政強制法》第37條規(guī)定：“經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無正當(dāng)理由的，行政機關(guān)可以作出強制執(zhí)行決定?！薄⒆罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條規(guī)定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實施條例第45條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件……”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采取“決定”形式責(zé)令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規(guī)范。土地征用的兩個必經(jīng)程序在《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽魇胀恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯?。市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費用應(yīng)當(dāng)自征地補償、安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額支付?！敝杏幸?guī)定，即地方政府對同意批準征用土地進行公告、土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。

其二，重決定，輕救濟。土地房屋征收爭議，往往背景復(fù)雜，很難案結(jié)事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機關(guān)單純關(guān)注征收決定、補償安置決定，忽視對被征收人的行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議等行政救濟請求?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第25條規(guī)定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養(yǎng)殖場訴省政府不履行法定職責(zé)上訴一案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕29號”行政判決書。 ，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，對征地補償標準有爭議，向擬定征地補償安置方案的市政府的上一級政府申請協(xié)調(diào)，省政府收到上訴人協(xié)調(diào)申請書后，有責(zé)任對此依法作出處理；收到協(xié)調(diào)申請后未予答復(fù)處理的，屬于不履行法定職責(zé)的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補償標準爭議行政協(xié)調(diào)案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕27號”行政判決書。 。

其三，重合法，輕合理。一些行政機關(guān)認為，合理性屬于自由裁量權(quán)的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對因歷時較長、居住困難、行政機關(guān)不作為或違規(guī)頒發(fā)用地規(guī)劃、施工許可手續(xù)等原因形成的房屋，是否認定為違章、改建、擴建建筑等標準混亂。近幾年受理的因征收補償背景而引發(fā)的行政機關(guān)作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號”行政判決書。 ：原告在訴請理由里便提到政府因為征地而將其房屋作為違章建筑，存在選擇性執(zhí)法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔20115〕144號”行政判決書。 ，由于政府違反行政強制法相關(guān)規(guī)定而被法院撤銷決定，責(zé)令重作。

四、集體土地房屋征收補償法治化路徑

黨的十八屆四中全會提出依憲治國，建設(shè)社會主義法治國家，并指出“法律是治國之重器、良法是善治之前提。建設(shè)社會主義法治體系，必須堅持立法先行”。因新的行政訴訟法實施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補償行政案件出現(xiàn)井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對這180件案件的分析可以看出中國土地征收立法還不完善，行政機關(guān)違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據(jù)、規(guī)范行政執(zhí)法程序、加大司法保障力度、切實維護廣大農(nóng)民的合法利益成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)在中國《憲法》《物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》等法律基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合發(fā)展實際的農(nóng)村土地征收的法治標準，以解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收中出現(xiàn)的問題。

（一）加快集體土地房屋征收補償立法進程

《中華人民共和國土地管理法》立法目的側(cè)重于維護國家整體利益、社會經(jīng)濟秩序[8]，內(nèi)容涉及土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用、耕地保護、建設(shè)用地等土地管理基本制度。農(nóng)村集體土地征收中房屋的征收與補償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規(guī)定，而不是簡單地作為土地的“附著物”進行征收補償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權(quán)益內(nèi)容的法規(guī)，如《集體土地上房屋征收和補償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國土地管理法》及其《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定統(tǒng)一的《房地產(chǎn)征收法》[9]，以適用于城市房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋，實現(xiàn)征收主體、對象、內(nèi)容、程序等全覆蓋。

法律法規(guī)完善的重點應(yīng)當(dāng)立足于確立合理補償原則。從對該類型案件的分析可以看出，當(dāng)前激發(fā)矛盾的直接原因是補償?shù)墓胶侠韱栴}，遵循合法合理的補償原則是當(dāng)務(wù)之急。一是擴大補償范圍。比如補償擴大到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)益。二是提高補償標準。農(nóng)村房屋等土地附著物、建筑物的補償應(yīng)當(dāng)參照適用城市房屋的市場價格補償機制，確立市場等價有償原則，縮小農(nóng)村與城市房屋補償標準差距，逐步推動補償結(jié)構(gòu)方式的同質(zhì)化。三是拓寬補償方式。除現(xiàn)金補償外，也可借鑒其他國家的經(jīng)驗采取通過股權(quán)或債券進行補償或替代性補償?shù)姆绞健?/p>

（二）嚴格規(guī)范行政機關(guān)的征收補償行為

第一，尊重被征收人的參與權(quán)。行政機關(guān)應(yīng)適用公開透明、平等參與的規(guī)范程序，進一步尊重被征收人的參與權(quán)。對于集體土地房屋征收補償行政行為，正確適用《中華人民共和國土地管理法》，參照適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》，完善手續(xù)、規(guī)范程序。充分認識程序正當(dāng)原則，并充分給予被征收人在征收過程中協(xié)商談判的權(quán)利，避免程序違法。

第二，關(guān)注被征收人正當(dāng)合理訴求。在注重政策原則、堅持依法補償、一視同仁的同時，要考慮被征收人基于房屋的區(qū)位價值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當(dāng)訴求，根據(jù)實際情況確定適當(dāng)補償。對于當(dāng)前爭議比較集中的由于歷史原因或者行政機關(guān)方面原因形成的“住改商”經(jīng)營性用房、違法建筑，可根據(jù)實際經(jīng)營使用狀況、是否辦理營業(yè)執(zhí)照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當(dāng)合理補償。

第三，完善補償安置爭議的行政救濟程序。從案件分析中發(fā)現(xiàn)一些行政機關(guān)在對集體土地所有人進行征收補償安置時行使的程序不完善，從實質(zhì)性解決糾紛的角度，重視行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議程序，發(fā)揮行政機關(guān)的自我糾錯優(yōu)勢。如某村村民訴省國土廳不履行行政裁決職責(zé)的案件

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕12號”行政判決書。 ，省國土廳提出貴州省尚未明確設(shè)置行政裁決職能部門。

第四，加大信息公開力度。對這180件案件進行分析可以看出因征地補償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請公開省政府關(guān)于征地補償方案的批復(fù)，雖然在一審過程中縣政府已對龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認為信息公開訴訟作為義務(wù)之訴，政府信息公開申請人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機關(guān)履行政府信息公開的法定職責(zé)。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務(wù)，開陽縣政府在法定期限內(nèi)未依法及時履行政府信息公開義務(wù)，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條

《政府信息公開條例》第24條：“行政機關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)。行政機關(guān)不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機構(gòu)負責(zé)人同意，并告知申請人，延長答復(fù)的期限最長不得超過15個工作日?！?之規(guī)定。

（三）依法履行審判職能，在促進發(fā)展與保障被征收人合法權(quán)益中尋求平衡

在審理的集體土地房屋征收補償行政案件中，面臨依法行政與加快發(fā)展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的矛盾，需要堅持法治底線，充分發(fā)揮司法審查功能，促進政府在法治軌道上加速發(fā)展。

1從嚴“公共利益”司法審查

為克服行政機關(guān)對公共利益目的的隨意性擴大解釋，司法應(yīng)對是否屬于公共利益作出審查認定，法院對公共利益認定具有審查判斷權(quán)和終局性認定毋庸置疑。實踐中，司法審查應(yīng)通過嚴格的形式審查，堅持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當(dāng)程序原則，保障公共利益認定的程序，保證土地征收公共利益的正當(dāng)性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認定中對征地行為是否基于公共利益的需要進行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區(qū)人民政府房屋征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕7號”行政判決書。中，法院就認為區(qū)政府征收莫某等人的房屋是為了標準廠房建設(shè)，此項目所屬的貴州省高新中小企業(yè)創(chuàng)新園系生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園的組成部分，由相關(guān)地方政府主導(dǎo)實施，與貴州省的科技發(fā)展密切相關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第8條第1款第3項的規(guī)定，政府進行征收的范圍是符合公共利益需要的。

2嚴格行政機關(guān)法律規(guī)避的審查

對于行政機關(guān)法律規(guī)避行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)是否有利于相對人權(quán)利保護、是否對相對人權(quán)利造成損害作出判定[10]。如果行政機關(guān)的法律選擇有利于維護相對人權(quán)利，體現(xiàn)行政行為受益性，可以予以支持。反之，對相對人增設(shè)義務(wù)、減少權(quán)利的行為則應(yīng)當(dāng)嚴格制約。如對于集體土地上房屋的補償標準，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》操作，但是如果行政機關(guān)選擇按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定的程序進行補償，按照后者規(guī)定的補償標準要高于前者，且程序更為嚴格，則在司法實踐中對于集體土地上房屋的征收補償，如政府主動參照《中華人民共和國土地管理法實施條例》進行，這屬于有利于相對人權(quán)利的行為，法院應(yīng)當(dāng)予以支持。

第4篇：房屋征收補償法規(guī)范文

關(guān)鍵詞:房屋征收；制度管理；問題與對策

中圖分類號：TU8 文獻標識碼： A 文章編號：

引言：

城市房屋拆遷作為一個敏感又復(fù)雜的社會問題，由于涉及到公民私權(quán)利而備受關(guān)注，同時也需要得到廣大人民群眾的理解和支持。要把維護被征收人的利益作為立黨為公、執(zhí)政為民的大事來抓。不能因征收而降低老百姓的生活水平，要讓老百姓真正地感受到城市建設(shè)給他們帶來的溫暖和快樂。為此，我們要不斷探索房屋征收中的新情況、新問題，逐步規(guī)范征收行為，依法征收。本文結(jié)合2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》就城市房屋征收中的若干問題加以分析，以求能夠豐富征收管理理論，指導(dǎo)征收管理實踐。

一、制約房屋征收進程的原因

1. 不寬松的社會環(huán)境

城市房屋征收，既有不容質(zhì)疑的法律法規(guī)，又有地方規(guī)章等政策依據(jù)，但是，理想與現(xiàn)實的反差、理論與實際的脫節(jié)，實在是一個不爭的事實。由于一些單位征收補償不到位、征收安置不落實，工作方法不當(dāng)，加上一些被征收戶要求過高，滿天要價，造成因房屋征收引起的糾紛和集體上訪事件，影響著正常的生產(chǎn)生活秩序和社會的穩(wěn)定。

2. 不健全的權(quán)屬管理

城市房屋征收的矛盾和沖突的背后，其本質(zhì)反映的是利益問題。而不同的房屋性質(zhì)將使征收補償價格產(chǎn)塵天壤之別”。在房屋征收實施過程中，房屋權(quán)屬不清晰、房屋用途的不確定性是造成征收難的一大癥結(jié)之一。那些因歷史原因或城市管理不到位造成的，既無合法產(chǎn)權(quán)和土地使用證明，也無其他合法建房手續(xù)的房屋，還有已被規(guī)劃主管部門認定的違章建筑，在征收中其合法性待定，但大多數(shù)無證照房屋都是困難群眾的安身之所。另外，還有違反規(guī)劃用地、用地手續(xù)不全、欠交土地出讓金和規(guī)費、施工資料不全、無法竣工驗收、非法補辦用地手續(xù)等等，嚴重制約著房屋征收進程。

3． 待理順的管理體制

在以前的城市房屋拆遷管理中，我們一再強調(diào)要規(guī)范拆遷行為，依法拆遷。根據(jù)《行政許可法》第二條規(guī)定:“本法所稱的行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其人事特定活動的行為”。顯然，房屋拆遷許可行為是一種行政行為，行政行為必須由行政機關(guān)作出。而在《國有土地上房屋征收與補償條例》公布實施之前，各地房屋拆遷管理辦公室均隸屬于建設(shè)部門或房管部門，拆遷管理辦公室的行政執(zhí)法主體資格不具備，因此，在實際操作中拆遷許可證的發(fā)放、拆遷聽證會的組織、拆遷的行政判決及違法拆遷的查處等都面臨著種種被動和尷尬的局面，這不僅與行政許可法的規(guī)定不符，而且也有悖于體制改革的潮流。2011年1月21日，國務(wù)院公布實施《國有土地上房屋征收與補償條例》，長期來倍受詬病的《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，政府從以前的拆遷補償安置糾紛的裁決者變?yōu)榉课菡魇张c補償法律關(guān)系的當(dāng)事人，直接與被征收人就房屋征收與補償安置問題進行協(xié)商并簽訂補償協(xié)議。此種法律關(guān)系主體結(jié)構(gòu)的變化被認為是對房屋征收法律關(guān)系客觀現(xiàn)實的一種真正意義的回歸，國有土地上的房屋征收與補償關(guān)系正逐步得到理順。

二、用科學(xué)發(fā)展觀端正城市發(fā)展上的指導(dǎo)思想

要承認，城市房屋征收中的種種矛盾和困難，是同房屋征收的力度過大有關(guān)的。而征收力度過大，同城市發(fā)展思想上的急于求成有直接的聯(lián)系。思想上的急于求成，總體上說出于盡快改變城市面貌的良好愿望。但是，需要以科學(xué)發(fā)展觀來糾正、來統(tǒng)領(lǐng)，應(yīng)把握三個方面。

1. 城市發(fā)展和房屋征收的動機(目的)是造福于民，而不是其他，比如說首先是為了城市的美觀、發(fā)展規(guī)劃的實施、GDP的增長等。城市的美觀、發(fā)展規(guī)劃的實施、GDP的增長等都是需要的，但只是服從于造福于民這個首要目的。當(dāng)同造福于民這個目的相矛盾的時候，其他的要求要讓位或暫時讓位。同時，造福于民是全局和局部的統(tǒng)一長遠和當(dāng)前的統(tǒng)一。城市房屋征收不僅是要造福于城市全體，也要造福于被征收人;不僅要有利于長期發(fā)展，也要兼顧眼前的現(xiàn)實利益。一定要防止以全局的需要忽略或否定局部人群的利益，防止以長遠利益來忽略或否定眼前利益。以全局利益和長遠利益為理由忽略局部利益和眼前利益，是工作中最容易犯的常見病，在城市房屋征收中也屢見不鮮，是特別需要防范的。

2. 城市發(fā)展和房屋征收的動機(目的)是造福于民，它的過程和結(jié)果也要達到此一目的，使動機、過程和結(jié)果三者統(tǒng)一。

3. 城市發(fā)展和房屋征收的進度，不僅要同客觀需要相適應(yīng)，還要同客觀條件的可能相適應(yīng)。之前，地方政府為吸引外資和增加土地財政，形成了惡性競爭、盲目征收的現(xiàn)象。在這種情況下，房屋征收的強度理應(yīng)放緩。但是，某些城市為做表面文章，樹立形象工程，繼續(xù)大興征收之風(fēng)，導(dǎo)致后續(xù)資金投入跟不上，造成安置工作嚴重滯后，就是典型的不顧客觀條件違背科學(xué)發(fā)展觀的行為。

三、房屋征收管理中，要善于利用法律武器和借助法律手段

房屋征收過程實質(zhì)上是一次利益重新分配的過程，尤其涉及財產(chǎn)權(quán)的調(diào)整和分配，在多方面需要法律部門介入，依法征收是保證征收質(zhì)量和速度的有效武器。主要的做法有:

征收之前的法律宣傳

在征收之前進行充分的法律宣傳，包括征收過程中涉及的征收條例、征收的法律依據(jù)、房屋征收部門和被征收人的權(quán)利義務(wù)、糾紛發(fā)生的處理程序、行政訴訟和行政仲裁程序內(nèi)容等，應(yīng)該由專職的法律人員進行此項工作，使被征收人從心理上接受征收帶來的變化，讓被征收人充分了解自己的權(quán)利和責(zé)任，明明白白配合征收。

2. 在征收過程中的法律保障

在房屋征收過程中經(jīng)常會遇到征收滯留戶、上訪專業(yè)戶、生活困難戶等特殊群體，以及因不能按時回遷、安置房不符合標準等損害被征收人利益的現(xiàn)象，在征收過程中的政策執(zhí)行情況、落實政策情況、合同不能兌現(xiàn)等情況，都需要有充分的法律依據(jù)和政策尺度，在合適的環(huán)節(jié)應(yīng)該請有關(guān)法律部門提供法律保障，依法征收。

3. 征收過程中的法律介入

每一個房屋征收項目，應(yīng)該聘請征收律師提供全程法律咨詢和法律服務(wù)，尤其是涉及有產(chǎn)權(quán)糾紛的房屋、有遺留問題未解決的房屋、涉外財產(chǎn)和無主財產(chǎn)、特殊房產(chǎn)、處于訴訟過程中的房屋等情況，有專職的法律顧問可以免除許多法律隱患，使征收工作經(jīng)得起被征收人的法律考驗，減少上訪行為的出現(xiàn)。

四、堅持依法征收，規(guī)范解決征收矛盾

在《拆遷條例》中，將拆遷補償安置協(xié)議視為民事合同，房屋拆遷當(dāng)事人對房屋拆遷補償安置達不成協(xié)議的，拆遷當(dāng)事人可以向房屋拆遷主管部門申請裁決，裁決不執(zhí)行的，由拆遷主管部門向市、區(qū)、縣人民政府申請強制執(zhí)行。協(xié)議簽訂后一方不履行的，通過申請仲裁和民事訴訟解決?！恫疬w條例》的規(guī)定完全體現(xiàn)了民事合同糾紛的解決思路。與之相對，《征收與補償條例》對房屋征收補償協(xié)議得不到履行的糾紛解決途徑規(guī)定了與《拆遷條例》不同的機制。取消了選擇仲裁的規(guī)定，而只是規(guī)定在補償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補償協(xié)議約定的，另一方當(dāng)事人可以依法提訟；取消了行政裁決和行政強制拆遷等一系列不合理制度，明確了“先補償、后搬遷”， 從制度上保證了征收、補償工作的規(guī)范化，保護了被征收人的合法利益。

據(jù)上分析，《征收與補償條例》中的房屋征收補償協(xié)議與《拆遷條例》中的拆遷安置補償協(xié)議在締約主體、目的以及糾紛解決機制等方面都有質(zhì)的區(qū)別，在糾紛的處理方式上也作出新的規(guī)定，在今后的房屋征收實施過程中，應(yīng)按照《征收與補償條例》規(guī)范解決爭議和矛盾。

五、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，樹立良好形象

房屋征收屬利益再分配，涉及到千家萬戶的切身利益，也是被征收群眾最關(guān)心、最實際、最容易引發(fā)各種矛盾的焦點問題，它從一個側(cè)而體現(xiàn)了工作作風(fēng)的好壞和工作水平的高低。在征收管理過程中，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)在一定程度上有利于矛盾的化解，促使工作水平提高。我們只有保持優(yōu)良的工作作風(fēng)，才會得到廣大被征收群眾地理解和支持，使這項工作有序推進;反之就會遭到部分征收群眾的抵觸，使工作受阻。為此我們要急群眾所急，想群眾所想，以群眾利益為我們工作的立腳點，從而樹立起征收工作者的良好形象。

第5篇：房屋征收補償法規(guī)范文

摘要:

國有土地上房屋征收這一行為之屬性符合私法中的所有權(quán)社會化原則，其作為一種社會現(xiàn)實普遍存在于當(dāng)下我國經(jīng)濟發(fā)展的進程之中，其背后蘊涵著深刻的私權(quán)保障要求。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》在立法理念與技術(shù)上較原有法更為先進與合理，但在實體規(guī)制與程序設(shè)置上仍存有缺失，故公共利益的清晰界定、拆遷補償標準的明確設(shè)立以及拆遷程序的細化規(guī)范是解決國有土地上房屋征收所出現(xiàn)問題的必由進路。

關(guān)鍵詞:

房屋征收;公共利益;私權(quán)保障;拆遷補償;正當(dāng)程序

隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，城市化進程的不斷推進，用地規(guī)模激增使得土地及附著于其上的建筑物之征收不可避免，并因此需要拆除相應(yīng)土地上的建筑物、安置相關(guān)人員。在征收中，產(chǎn)權(quán)主體均竭力爭取對城市土地中蘊含無明確歸屬之顯化的潛在租值，且相關(guān)征收制度被異化所生之權(quán)利和權(quán)力的沖突與較量，而科學(xué)、合理的法律法規(guī)之暫付闕如引致了城市發(fā)展與私有財產(chǎn)權(quán)保護關(guān)系的扭曲，使得各方以利益博弈者的身份相互對峙。雖然2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》已經(jīng)頒布施行，但具體的規(guī)制內(nèi)容仍存有漏洞，對被征收人私權(quán)保障的力度依然孱弱，暴露出國有土地上房屋征收①法律制度的結(jié)構(gòu)性悖論和實踐操作中的功能性混亂等諸多問題。因此，有必要對國有土地上房屋征收問題進行深入研究。

一、國有土地上房屋征收的私權(quán)保障要求

我國《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！钡谌罾^續(xù)規(guī)定:“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！睆囊欢ㄒ饬x上說，《物權(quán)法》確立了國有土地上房屋征收補償?shù)乃椒ɑA(chǔ)與私法要求，填補了規(guī)范與事實的縫隙，體現(xiàn)了“法治的基本要求(形式法治)是‘法律主治’”［1］。國有土地上房屋征收這一行為屬性符合私法上的所有權(quán)社會化原則。傳統(tǒng)私法秉承所有權(quán)絕對原則，其過度強調(diào)個人的絕對權(quán)利所帶來的弊害使得現(xiàn)代權(quán)利觀念逐漸由個人權(quán)利轉(zhuǎn)向社會權(quán)利。德國學(xué)者耶林在其《法律的目的》一書中指出:“所有權(quán)行使之目的，不獨應(yīng)為個人的利益，同時也應(yīng)為社會的利益，因此現(xiàn)今應(yīng)以‘社會的所有權(quán)’制度取代‘個人的所有權(quán)’制度。”［2］而《魏瑪憲法》第153條所規(guī)定的“所有權(quán)負有義務(wù)，其行使應(yīng)同時有益于公共福利”即表征了這一理念。從另一側(cè)面與此相對照的是“對所有權(quán)的拘束與個人在社會秩序中承擔(dān)的內(nèi)在和外在義務(wù)拘束相符”［3］。在現(xiàn)代社會中，任何私人財產(chǎn)權(quán)利都不是絕對的、不受限制的權(quán)利。國家為了維護公共利益的需要，有必要在特殊情況下通過征收的方式限制私人財產(chǎn)權(quán)。這既是所有權(quán)社會化限制的表征也是私人所有權(quán)的義務(wù)所在。誠然，所有權(quán)社會化并非是對私人所有權(quán)的否定，其本旨是調(diào)適所有權(quán)保護與所有權(quán)內(nèi)在義務(wù)拘束的平衡，在最大程度上使得私人所有權(quán)的行使與社會公共利益并行不悖。正如王澤鑒先生所言:“所有權(quán)并非絕對，基于公共利益的限制(包括征收的可能性)，實乃寓存于所有權(quán)本身。所有權(quán)的內(nèi)容兼括權(quán)能和義務(wù)、限制及拘束，使私的所有權(quán)更具存在的依據(jù)，而發(fā)揮其功能。”［4］因此，所有權(quán)社會化并非導(dǎo)致所有權(quán)失去獨立的價值意蘊，倘若在所有權(quán)社會化的過程中對所有權(quán)造成了損害，仍然應(yīng)當(dāng)參照私權(quán)的損失加以救濟。

(一)拆遷補償?shù)乃椒ɑA(chǔ)公民的合法財產(chǎn)受法律保護，確立物權(quán)法律關(guān)系的重要意義就在于明確物之歸屬及利用，保障所有權(quán)人對所有權(quán)的信賴保護以及合理預(yù)期利益，強化所有權(quán)的安全屬性及穩(wěn)定性。從私權(quán)保障的角度檢視，城市房屋拆遷卻有違物權(quán)穩(wěn)定性，且極易破壞所有權(quán)的安全屬性。國有土地上的房屋拆遷法律關(guān)系中所涉及的物權(quán)內(nèi)容至少包括三個方面:土地所有權(quán)、土地使用權(quán)以及土地附著物房屋的所有權(quán)問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，城市土地所有權(quán)歸國家所有，城市土地使用權(quán)被相應(yīng)的房屋所有權(quán)人所享有，作為城市土地附著物的房屋所有權(quán)亦歸城市居民所有。土地所有權(quán)歸屬于國家，其不能成為國家征收的對象，不構(gòu)成城市房屋拆遷補償?shù)乃椒ɑA(chǔ)。根據(jù)我國《物權(quán)法》第一百四十六條、第一百四十七條所確立的“房隨地一體轉(zhuǎn)移”與“地隨房一體轉(zhuǎn)移”的規(guī)則，我國城市土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)從權(quán)利流轉(zhuǎn)的歸屬分析是一致的。城市房屋拆遷直接損害的是城市居民的房屋所有權(quán)，所有權(quán)的滅失直接導(dǎo)致?lián)p害賠償，因此國有土地上房屋拆遷補償?shù)乃椒ɑA(chǔ)首先在于對城市居民房屋所有權(quán)的侵害。同時，城市居民享有城市土地使用權(quán)，而城市房屋拆遷的最終目的即是提前終止土地使用權(quán)并收回土地以使土地資源得以重新分配。所以，從應(yīng)然的角度出發(fā)，在房屋拆遷法律關(guān)系中，拆遷補償?shù)乃椒ɑA(chǔ)包括兩大方面的內(nèi)容，即拆遷主體對被拆遷人房屋所有權(quán)以及土地使用權(quán)的損害。忽略二者之一的看法都是不全面的，因為此兩種基礎(chǔ)法律關(guān)系關(guān)涉補償原則及范圍的問題。

(二)拆遷補償?shù)乃椒ㄔ瓌t國家基于公共利益的需要，即依循“公共利益較個人之必要為大(Necessitaspubulicamajorestqua-mprivata．)”及“私人利益，次于公共利益(Privatumcommodumpublicocedit．)”［5］，可以對城市房屋進行拆遷并依法給予拆遷補償。城市房屋拆遷是對公民私有財產(chǎn)權(quán)的限制，但這種限制并不能表明國家力量可以毫無對價地隨意剝奪公民的私有財產(chǎn)權(quán)，因為“征收雖然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產(chǎn)權(quán)所做出的限制，但這種限制并不是對財產(chǎn)的無償征收，而是強制性地以適當(dāng)補償為前提的權(quán)利移轉(zhuǎn)”［6］?！坝捎谛姓魇諜?quán)就是公權(quán)力的一種特權(quán)，具有自我擴張的性質(zhì)，加之公共利益的不確定性，征收機關(guān)在適用時往往體現(xiàn)了較大的自由裁量權(quán)。如果不對之進行合理約束，必然會侵犯被征收人的合法權(quán)利?！保?］具體到房屋征收法律關(guān)系，拆遷行為在實效上與一般的侵權(quán)行為無異，只不過這種行為基于法律的規(guī)定而產(chǎn)生，具有法律基礎(chǔ)，擁有合法形式，因此不能判定為侵權(quán)。但征收人因公共利益導(dǎo)致房屋被征收的后果一方面造成被征收人合法財產(chǎn)權(quán)的滅失，侵害了物權(quán)，造成權(quán)利人損害(這種后果與侵權(quán)行為引發(fā)的后果別無二致);另一方面又引起其他主體(被侵害人除外)的受益，并且后者受益之廣度與延展性顯然優(yōu)于前者，這在土地使用權(quán)的補償上尤為凸顯，在地價補償標準方面，我國采用的以法定方式輔之以裁定方式作為計算基數(shù)的地價一般來說低于市場交易的地價①，而補償缺省和計列開發(fā)成本時的刻意高估所形成的高估低賠的差額利益更是極易使得被征收人陷入“新圈地運動”。所以，雖然基于公共利益導(dǎo)致的城市房屋拆遷行為不具有侵權(quán)性質(zhì)，但依據(jù)民法之等價有償、公平原則以及侵權(quán)法的歸責(zé)原理，侵權(quán)賠償?shù)臉藴世響?yīng)被參照實行，賦予權(quán)利人以請求損害賠償或訴請承擔(dān)其他民事責(zé)任的權(quán)利，征收人也應(yīng)當(dāng)對被征收人的損失給予公平補償?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，即使該合法利益需要絕對服從于社會公共利益，基于此所產(chǎn)生的損害賠償卻也是不可敷衍了事甚至置之不顧的，否則這將會誘發(fā)公權(quán)力過度侵犯公民私權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生。所以，從公民私權(quán)受法律保護的角度而言，基于因公共利益所生之房屋拆遷補償必須采取公平補償?shù)臉藴剩拍芨玫乇Ｕ纤綑?quán)。

(三)拆遷補償?shù)乃椒ūＵ戏秶疬w補償?shù)乃椒ūＵ戏秶诶娣峙渖蠎?yīng)當(dāng)包括合理利益的保障范圍以及預(yù)期利益的保障范圍;在保障主體上應(yīng)當(dāng)包括直接利益主體與間接利益主體。合理利益的保障屬于直接損失的范疇，當(dāng)然屬于拆遷補償?shù)姆秶?。至于預(yù)期利益，根據(jù)私法精神，出于對被拆遷人利益的充分考慮以及公平原則的要求，也應(yīng)當(dāng)納入補償范圍之中。與此同時，主體保障的范圍也應(yīng)當(dāng)擴及間接利益主體的范圍，才能夠保證拆遷補償?shù)墓市?。以美國?lián)邦憲法所規(guī)定的征收三要件之一的公平補償為例，第5條修正案強調(diào):“未經(jīng)公正補償，不得將私有財產(chǎn)充作公用。(norshallprivatepropertybetakenforpublicusewithoutjustcompensation．)”其部分內(nèi)涵即體現(xiàn)出多維度補償?shù)睦砟?一是有權(quán)得到補償?shù)牟粌H包括財產(chǎn)的所有人，還包括財產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人;二是取得補償?shù)膶ο蟛粌H包括房地產(chǎn)本身，還包括其附加物，以及與該房地產(chǎn)商業(yè)信譽有關(guān)的無形資產(chǎn)(odwill)②。此外，1970年聯(lián)邦國會還制定了《針對聯(lián)邦或聯(lián)邦資助規(guī)劃的統(tǒng)一搬遷補助與不動產(chǎn)征收政策法》(UniformRelocationAssistedandRealPropertyAcquisitionPoliciesforFederalandFederallyAssistedProgramsAct)，規(guī)定應(yīng)當(dāng)向被征用人補助搬遷費用、搬家津貼以及其他雜項費用。很多州受其影響，肯定搬遷費用等應(yīng)當(dāng)計入征收補償?shù)臄?shù)額之內(nèi)③。三是補償?shù)墓绞袌鰞r值并不單純反映被征用財產(chǎn)的當(dāng)前用途，它還反映該財產(chǎn)適宜投入使用的其他合法用途④。通過全方位的保障，被拆遷人并不會因公益而生的征收、征用導(dǎo)致利益減損，這是符合當(dāng)代私權(quán)保障的民法精神的。因此，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴大拆遷補償?shù)乃椒ūＵ戏秶谖覈蔀橐豁椫匾蝿?wù)。

二、國有土地上房屋征收原有法述評

(一)國有土地上房屋征收問題的形成與現(xiàn)狀從廣義“法”的角度看，國有土地上房屋征收由我國現(xiàn)行的多部法律同時進行規(guī)制⑤，既有國家的根本大法《憲法》，又有如《城市房屋拆遷管理條例》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等行政法律法規(guī)，還有如《物權(quán)法》這樣的民事法律。鑒于涉及法律規(guī)范的位階層次之較大跨度和部門領(lǐng)域之繁多數(shù)目，我們必須承認調(diào)和我國現(xiàn)行的房屋征收制度兼具復(fù)雜性、重要性以及必要性。通過對涉及的各法律施行之時間、具體規(guī)定以及實踐操作的境況之分析，我國房屋征收問題的形成與現(xiàn)狀可得以基本把握。第一，由1990年5月國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和1991年1月國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》時間間隔之短暫，我們可以窺知我國對土地使用權(quán)制度的法律調(diào)整與對城鎮(zhèn)房屋征收問題的法律調(diào)整幾近同步。因此，城鎮(zhèn)房屋征收問題之獨立存在和極易產(chǎn)生糾紛的現(xiàn)狀背后必然存有多元化因素，而非僅僅是土地使用權(quán)制度的不完善所致。第二，土地與建筑物“房地分離”的本質(zhì)關(guān)系與“一體主義”的法律后果所引致的結(jié)構(gòu)性悖論是導(dǎo)致我國現(xiàn)行房屋征收相關(guān)法律問題的重要根源。為凸顯房屋的本身價值與獨立地位以及便利房屋的流轉(zhuǎn)交易，我國并未延循古羅馬法的“一切建筑物從屬于土地”的土地吸附地上物原則①，而是采納了建筑物所有權(quán)獨立于土地所有權(quán)的所謂“房地分離原則”［8］。然而在法律后果上，“房隨地走”或“地隨房走”的房地一體之自由流通模式，從立法技術(shù)和思想上體現(xiàn)的交易模式是建立在國家所有權(quán)基礎(chǔ)上的“國家物權(quán)主義”，“在土地國有的條件下，土地所有權(quán)與使用權(quán)(從而土地所有權(quán)與房屋的所有權(quán))的分離變成強制性的，不能通過相關(guān)各方的談判來加以改變。人們并非是在各種可能的選擇中去選擇自己認可的權(quán)利分配模式，而是被強制接受某種權(quán)利分配結(jié)果”［9］。這使得國家在對國有城市土地進行征收的同時，不重視或者根本否認國家對城鎮(zhèn)房屋的征收，亦或是只著眼于房屋本身的補償而回避土地使用權(quán)隨征收活動潛在租值的顯化而導(dǎo)致的利益糾紛。這種房地結(jié)構(gòu)性矛盾實際上根源于我國的計劃經(jīng)濟體制，其更加強調(diào)公民對國家安排的絕對服從。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的提出與發(fā)展，房屋流轉(zhuǎn)交易形式逐漸多樣態(tài)化、土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的法律制度日臻完善，如何促使房產(chǎn)與地產(chǎn)妥適結(jié)合以體現(xiàn)客觀價值的最優(yōu)化愈加受到重視。第三，隨著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的深入和公民權(quán)利意識的自覺而生，在對房屋違法征收的一片反對聲中，立法者開始密切關(guān)注并愈發(fā)重視房屋征收中被征收人的合法權(quán)益。這最突出地反映在我國2004年《憲法》第四修正案、2007年《物權(quán)法》以及2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布與施行。在城市房屋征收法律關(guān)系中，作為相對弱者一方的被征收人的合法權(quán)利越來越受到全面、合理的保障，在補償范圍、補償程序上也逐漸體現(xiàn)出私權(quán)保障的價值訴求。

(二)國有土地上房屋征收的原有法評價國有土地上房屋征收所涉及的原有法律法規(guī)為房屋征收行為構(gòu)建了大致的法律框架，但該法律框架還遠不能滿足和解決現(xiàn)實生活中房屋征收出現(xiàn)的諸多法律問題，國家權(quán)力運作和公民權(quán)利保障相協(xié)調(diào)的要求無從實現(xiàn)。原有法規(guī)制的問題主要體現(xiàn)在以下方面:首先，公共利益界定不明確。我國《憲法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《城市房屋拆遷管理條例》和《物權(quán)法》等原有法對公共利益都或詳或略有所提及，然而，于諸多規(guī)制中“公共利益”依舊“猶抱琵琶半遮面”的不明確性與模糊性，并未降低實踐中區(qū)分公共利益和非公共利益的難度，由此行政主體侵損私權(quán)的較高概率仍是房屋征收中存有的較大隱患。修正原有法立法技術(shù)上的弊端以及規(guī)制上的漏洞以擊破制度成為準確界定公共利益的原動力。其次，政府角色定位不清晰。我國有關(guān)征收的原有法律規(guī)制由于對行政權(quán)力缺乏有效制約，導(dǎo)致其過于膨脹，司法程序的作用沒有得到應(yīng)有的重視與發(fā)揮。在征收法律關(guān)系中政府毋庸置疑是作為最終歸責(zé)者的一方主體，但在征收過程中政府作為指揮者、執(zhí)行者、服務(wù)者亦或是裁決者的定位又遲遲得不到明確，而于設(shè)法減輕自身機構(gòu)直接的擔(dān)責(zé)壓力或緩解現(xiàn)行補償?shù)慕?jīng)濟負擔(dān)的考量，政府或扮演多重角色或隱匿幕后，由此導(dǎo)致的主體錯位造成認定程序上的混亂，從而引發(fā)政府信用危機與公信力下降等現(xiàn)實問題。最后，拆遷補償安置不合理。第一，補償安置實質(zhì)上是充滿利益博弈的偽商談。因行政部門的強勢“兜底”，原有法從安置補償協(xié)議的啟動到制定均刻有明顯的強制性烙印，這就使得缺少雙方充分溝通和意見交流的補償安置協(xié)議是一種沖突博弈而非議價博弈。由此，征收方案的制定過程就離“接近于一個完全信息的雙方議價博弈，其最后的均衡將趨向于納什議價解①”這一理想模式漸行漸遠。第二，房屋補償標準偏低，國有土地使用權(quán)被提前終止后未得到應(yīng)有補償。原有法尚未就城市建設(shè)拆遷中國有土地使用權(quán)的補償做出具體規(guī)定，將若干問題淡化為僅對征收房屋所有權(quán)而產(chǎn)生的補償安置問題，被拆遷人土地使用權(quán)的損失被悄然“隱去”。第三，被拆遷人難以得到真正妥善安置。按照原有法的補償標準，較低的貨幣補償使得大批拆遷戶易陷入難以承受按面積差價重新購房的經(jīng)濟壓力和在外租房又明顯不能滿足利益優(yōu)化的兩難境地，最終只能選擇遷移到地價相對便宜的城市邊緣居住。隨著城市經(jīng)濟的不斷發(fā)展、用地需求的無限增長，如此遷移循環(huán)往復(fù)，被拆遷人的地理位置漸次被“邊緣化”，最終導(dǎo)致的是整個社會中低收入群體的被“邊緣化”。

三、國有土地上房屋征收新條例評述及完善之思考

2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新《條例》)頒布施行，該條例較《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱舊《條例》)在權(quán)利保障方面設(shè)置更為周全，立法理念、立法技術(shù)更為先進與合理，制度的嬗變促使了許多現(xiàn)實性問題的解決，但新條例仍有許多規(guī)制有待完善。

(一)公共利益的界定是否應(yīng)正面界定以及能否正面界定作為公權(quán)與私權(quán)連接點的公共利益一直是備受學(xué)界討論的熱點與難點問題。面對因立法的暫付闕如而導(dǎo)致實踐中“公共利益”之濫用境況，盡管王利明先生曾在制定《物權(quán)法》時就明確指出:“僅僅寄希望于物權(quán)法對公共利益內(nèi)容的界定是物權(quán)法所不能承受之重”［10］。但不可否認的是，公共利益承擔(dān)了揭橥《憲法》第十條②精神的責(zé)任，成為《物權(quán)法》第四十二條③規(guī)定的征收程序啟動之實質(zhì)要件與最終目的之應(yīng)然歸宿。因此，研究公共利益的界定成為完善我國房屋征收法律制度的首要任務(wù)。新《條例》第八條就公共利益的范圍進行了具體規(guī)制:“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要;(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！币环矫?，立法上將公共利益作為房屋征收的前置條件，有助于界分公益征收與商業(yè)征收。判定公共利益的需要還必須堅持必要性原則，即“為了實現(xiàn)某種特定的公共利益必須對特定范圍內(nèi)的房屋進行征收，否則該特定公共利益不能實現(xiàn)。也就是說，哪怕房屋征收行為的目的確實具有公益性，但若該方案不是唯一的，還有其他不需要通過房屋征收也能實現(xiàn)公共利益的途徑，那么該征收行為就不符合必要性原則，其為了公共利益需要的‘確需’性就不具備。必要性原則能夠有效防止政府在為實現(xiàn)公共利益的過程中為削減成本或其他不適當(dāng)考慮而濫用征收權(quán)”［11］。另一方面，在立法技術(shù)上兼采了列舉式和概括式并舉的立法方式，妥善地處理了公共利益因具有發(fā)展性、開放性、抽象性和模糊性等特征而引致的難以界定的問題，以相對明確的標準使得在法律實踐中更具操作性。通過對公共利益進行列舉性的規(guī)定，法條能夠為一般民眾及行政主體提供統(tǒng)一的標準指引，對于判定某一行為是否違反公共利益的要求也大有裨益，這種具體化的法律操作模式實質(zhì)上就是對公共利益類型化分析，正如拉倫茨所言:“當(dāng)抽象———一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時，大家首先會想到的補助思考形式是‘類型’。”［12］而概括式的“兜底條款”即“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”之規(guī)定，一方面因開放式“兜底條款”的運用而“期待能彈性地、演變地對生活事實加以規(guī)范，而不至于掛一漏萬或不能與時俱進”［13］;另一方面也使得規(guī)制“公共利益”的法律層級有所保障，這決定了地方性法規(guī)和政府規(guī)章都無權(quán)創(chuàng)設(shè)新的“公共利益”的情形，限制了對“公共利益”的擴大解釋①。誠然，在房屋征收和拆遷的過程中，就新《條例》列舉的六種公共利益而言，“最容易出現(xiàn)公共利益被‘掉包’的情形就是政府組織實施的保障性安居工程和舊城區(qū)改建，在這兩項建設(shè)中往往存在公共利益與商業(yè)利益交織的情況，而使它們成為地方政府大量引入商業(yè)利益的缺口”［14］。因此，在判定因該兩項建設(shè)需要而進行的房屋征收與拆遷活動時，應(yīng)該嚴格審查征收房屋收回土地使用權(quán)后的土地使用主體、征收與拆遷的受益者、產(chǎn)權(quán)的可能承受人與土地的使用功能等，以確保作為房屋征收與拆遷目的的公共利益在房屋被拆遷后能夠在相當(dāng)程度上得以實現(xiàn)。

(二)拆遷補償標準的重塑補償系征收制度的必備要素，注重補償?shù)恼魇罩贫?，“既遵循了法制發(fā)達國家征收制度的發(fā)展規(guī)律，也抓住了我國城市不動產(chǎn)征收糾紛的主要矛盾”［15］。房屋拆遷補償既具有深厚的基礎(chǔ)，又體現(xiàn)私權(quán)保障的價值內(nèi)涵，在房屋拆遷法律關(guān)系中，房屋拆遷補償理應(yīng)體現(xiàn)人權(quán)保障的要求以及等價有償、公平的民法原則。基于注重完善與提升拆遷補償標準的理念，具體補償舉措應(yīng)體現(xiàn)在以下方面:第一，從適當(dāng)補償?shù)焦窖a償———價值理念的轉(zhuǎn)變。我國2001年頒布實施的舊《條例》對被拆遷人采適當(dāng)補償標準，這在實踐中多被等同于象征性或撫慰性補償。依據(jù)適當(dāng)補償標準，被拆遷人的直接利益無法得到全面補償，更毋論預(yù)期性的利益。此外，行政補償?shù)姆秶?，補償基本上只限于財產(chǎn)權(quán)補償，而財產(chǎn)權(quán)補償中也只局限于對直接損失的補償。2011年實行的新《條例》首次將拆遷補償?shù)臉藴蚀_定為公平補償標準②。公平補償原則納入了嚴密的利益評估機制，并與市場掛鉤，實現(xiàn)了私權(quán)保障價值理念的轉(zhuǎn)變，對房屋拆遷法律關(guān)系中被拆遷人的利益保護更為周全。然而，新《條例》尚未關(guān)注或解決的問題在于:城市居民房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)雖然歸屬主體一致，但二者的價值標準卻是相異的。新《條例》雖然對被拆遷人采用公平補償標準，但這種補償?shù)墓叫运槍Φ膶ο髤s不甚明晰。新《條例》第十七條第一款限定了房屋征收補償?shù)姆秶?(一)被征收房屋價值的補償;(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。從條文字面看，補償僅限于基于房屋所有權(quán)所產(chǎn)生的合理利益，對城市土地使用權(quán)的補償不在考慮之列。然而，新《條例》第八條關(guān)于公共利益需要的界定，“無論是為了保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建的需要，還是為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)的需要，地方政府對他人房屋進行征收的真正目的并不是為了取得房屋的所有權(quán)，而是為了盡快拆除房屋和重新開發(fā)、利用土地”［16］。事實也是如此，隨著現(xiàn)代化進程的加快，城市土地使用權(quán)的市場價值往往要遠高于基于房屋所有權(quán)所派生出的各項利益。況且，新《條例》第二十一條第三款“因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的”規(guī)定已暗含了地價在補償中所占有的重要份量;第十九條“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”中的“房地產(chǎn)”更是直接顯露“地產(chǎn)”在征收補償中難以被忽略;住建部頒發(fā)的《國有土地上房屋征收評估辦法》第十一條也規(guī)定，被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下的交易金額。由此，被征收房屋的價值補償，當(dāng)然包含了對建設(shè)用地使用權(quán)價值喪失的補償，否則“公平補償”只是“金玉其外”而在實質(zhì)上對被征收人有失公允———新《條例》對補償標準所依據(jù)的基礎(chǔ)對象之曖昧不清的態(tài)度值得反思。日后立法需要完善的事項在于:第一，在考慮補償時，是否需要同時補償基于房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)所產(chǎn)生的利益之總和;第二，是否將二者價值進行比較而補償價值較高者。筆者認為，第二種方法更為合理。原因在于，我國實行房地一體主義，對二者進行總和性補償一方面會加重政府負擔(dān);另一方面可能會引發(fā)道德風(fēng)險，加劇公民的信譽危機。如前所述，土地使用權(quán)具有獨立的價值，且此價值在某些情況下相對于房屋而言在理論上甚至更為顯著，但是在實踐交易中，土地使用權(quán)的對價一般已經(jīng)“吸附”于為取得房屋所有權(quán)時所支付的對價中，所以在厘定補償規(guī)制時，也理應(yīng)將實踐考慮其中，故補償標準按兩者價值之和顯然并非合理。根據(jù)十八屆三中全會國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案所指出的建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，“房地一體”的模式將會更為明顯地體現(xiàn)，在補償價值計算時，立法應(yīng)參照實踐中“地產(chǎn)”之于“房產(chǎn)”價值的“吸附”這一事實對補償標準進行明晰規(guī)制，以兩者價值較高者為準。第二，由單一性到多樣性———亟待解決的問題。在拆遷補償方式上，目前我國基本上采以貨幣補償為主、實物補償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔的做法，新《條例》依然沒有解決該漏缺①。補償方式的簡單化使得被拆遷人所面臨的際遇難以被顧及甚至遭到漠視。在房屋拆遷過程中，房屋的滅失往往直接導(dǎo)致居民就業(yè)成本和生活成本的增加，從而引發(fā)新的生存危機，這關(guān)涉公民權(quán)利的保護及社會秩序的安定與和諧，因此，有必要堅守公平補償?shù)脑瓌t與標準。美國研究不動產(chǎn)征收及補償?shù)闹麑W(xué)者AbrahamBell和GideonParchomovsky指出，隨著公共利益范圍的不斷擴張，公平補償幾乎成了僅有的對私人財產(chǎn)權(quán)有意義的保障和對政府濫用征收權(quán)的審查②。究竟什么是“公平補償”?美國聯(lián)邦最高法院認為，需要補償?shù)氖且蛘饔眯袨榻o財產(chǎn)所有人造成的損失，衡量損失的標準是財產(chǎn)被征用時的公平市場價值(fairmarketvalue)③。在堅持公平補償標準時，立法需要考慮兩方面的因素:一方面，公平市場價值并不單純反映被征用財產(chǎn)的當(dāng)前用途，它還反映該財產(chǎn)適宜投入使用的其他合法用途④。純粹從現(xiàn)有價值出發(fā)評估的補償數(shù)額往往難以彌補當(dāng)事人的實際損失，對被限制和剝奪私有財產(chǎn)權(quán)的公平補償必須包括私有財產(chǎn)的既有價值如被拆遷人處分不動產(chǎn)自遭受破壞的損失，潛在價值如被拆遷人對不動產(chǎn)情感價值的損失以及與不動產(chǎn)所處社區(qū)聯(lián)系割裂的損失、滿足個人正當(dāng)?shù)奶厥庑枰度氲膿p失⑤，同時還應(yīng)該將可得利益納入考慮之中。另一方面補償?shù)姆绞奖仨毧紤]到分配正義，補償方式差異的背后蘊含的是價值沖突及利益沖突。龐德認為:“法學(xué)家所必須做的就是認識這個問題，并意識到這個問題是以這樣一種方式向他提出的，即盡其可能保護所有的社會利益、并維持這些利益之間的、與保護所有這些利益相一致的某種平衡或協(xié)調(diào)?！雹薰剩瑸槠胶饣騾f(xié)調(diào)公共利益與個人利益，立法所提供的補償方式理應(yīng)能夠保證個人的生活水準不會因為私有財產(chǎn)權(quán)的征收或征用而降低。因此，建立多樣化的補償機制成為必須。多樣化的補償方式除了以貨幣補償為主，實物補償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔外，還可以考慮增加安排就業(yè)、提供升學(xué)機會、擴大社保范圍等其他措施，從多方位、多維度保障被拆遷人的合法權(quán)益。第三，由籠統(tǒng)性到唯一性———補償主體的特定化。房屋拆遷責(zé)任主體不明確是導(dǎo)致房屋拆遷糾紛的重要原因。房屋拆遷中實際包含了兩層法律關(guān)系———政府與開發(fā)商之間的土地使用權(quán)出讓法律關(guān)系、政府與被拆遷人的土地使用權(quán)收回與房屋所有權(quán)征收法律關(guān)系，被拆遷人與開發(fā)商之間并沒有直接的法律關(guān)系。舊《條例》規(guī)定，拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補償、安置。在舊《條例》下，何謂拆遷人?拆遷主體是誰?拆遷由誰補償?這些問題對于被拆遷人而言往往不得而知，加之缺乏公共利益的前提性要求，諸多商業(yè)性拆遷大行其便，無所顧忌，這些均使得主體錯位、責(zé)任承擔(dān)混亂的現(xiàn)象成為常態(tài)。新《條例》第四條則明確規(guī)定:“市、縣級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行?！边@一規(guī)定揭示了“房屋拆遷”歸屬于“征收”，是政府行為，即市、縣級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的房屋征收與補償工作，政府部門成為公益拆遷補償?shù)奈ㄒ恢黧w而明確歸位。新《條例》第四章又就政府職能部門的不法拆遷行為規(guī)定了嚴格的責(zé)任機制，補償主體的特定性使得政府的責(zé)任得以明定，在權(quán)利保護方面避免了被拆遷人求償無門的被動局面，健全了被拆遷人的補償保障途徑。新《條例》中，房屋拆遷補償法律關(guān)系中的政府部門承擔(dān)的是嚴格責(zé)任，“一個國家要實行法治，總要會犧牲一些原本由國家、政府、官員所擁有的東西，或者是放棄某些希望取得并且可能取得的正當(dāng)目標，諸如國家的部分權(quán)力、階級利益、政黨影響力、官員職權(quán)、工作效率，甚至經(jīng)濟效益”［17］。雖然政府從之前的“幕后”走入“臺前”且承擔(dān)更多的責(zé)任與風(fēng)險，但這與責(zé)任政府、服務(wù)政府的科學(xué)行政理念是相符的。但新《條例》需要進一步完善的地方在于有必要具體細化被拆遷人求償程序，拓展求償救濟途徑，在歸責(zé)主體明確化的同時只有構(gòu)建起健全完善的求償程序才能在終極意義上保障被拆遷人行使求償權(quán)。

(三)征收正當(dāng)程序的完善目前，我國房屋征收正當(dāng)程序的不完備甚至缺失是房屋征收違法現(xiàn)象屢禁不止的主要根源?！耙粋€健全的法律，如果使用武斷的、專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個不良的法律，如果使用一個健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果?！保?8］嚴格程序的規(guī)制及施行是達至實體正義的前提，“征收程序要實現(xiàn)的基本功能是:對征收決定權(quán)的制約和對被征收方權(quán)利的保障”［19］。在我國有關(guān)規(guī)定程序的法律法規(guī)中，保障公民或行政相對人的知情權(quán)和參與權(quán)尤為必要，正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)成為房屋征收高度關(guān)注的原則。第一，完善征收許可中的聽證程序。根據(jù)我國《行政許可法》第四十六條的規(guī)定:“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證。”該規(guī)定存在的問題是，聽證程序的啟動完全依靠行政機關(guān)的價值判斷，在具體行政行為所涉及的利益關(guān)系中，行政主體既是參加者同時又享有決定聽證的啟動權(quán)，缺乏一定的監(jiān)督機制。新《條例》第十一條明確規(guī)定:“市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案?！笨梢?，該規(guī)定在提高聽證的公眾參與度以及過程、結(jié)果的透明度上有所進步。但是，對于何謂聽證、何時聽證、如何聽證、向誰主張聽證這些問題的法律規(guī)定過于粗泛，聽證信息機制的設(shè)置依然嚴重失衡，被征收人缺乏實際參加聽證的路徑保障以致《行政許可法》賦予公民主張聽證的權(quán)利有被“虛化”或“架空”之嫌。新《條例》關(guān)于聽證事項中，只有因舊城區(qū)改建需要征收房屋才關(guān)涉嚴格聽證的問題，在其他事項上則無嚴格聽證的要求。“不管如何界定公共利益，也不管是哪一級別的公共利益，只要公共利益的主張會引起私人實體利益的限制與克減，就必須存在一種程序系統(tǒng)來保證這種限制與克減的正當(dāng)性與合法性。”

［20］盡管新《條例》第九條規(guī)定，作出的征收決定必須符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃等，而這些規(guī)劃的制定就必須廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)認證。這其中完全可以將其明定為必須經(jīng)過公益調(diào)查和公益聽證程序。筆者還認為，對關(guān)涉房屋征收中的所有事項都應(yīng)當(dāng)納入聽證程序，聽證應(yīng)該嚴格執(zhí)行《行政許可法》所要求的程序進行，聽證筆錄應(yīng)當(dāng)完整、全面，準確反映聽證過程及參加者的意見，并以此作為決策的依據(jù)。“正當(dāng)法律程序就是要求征用當(dāng)局必須聽取被征用人的意見，同時要充分說明行使征用權(quán)的理由，而不是根據(jù)其單方意志作出征用決定?！保?1］對于行政機關(guān)未經(jīng)聽證所作出的違法行政行為，應(yīng)根據(jù)征收進程中的不同情況，依法分別作出撤銷、駁回訴訟請求或者確認違法判決。第二，完善拆遷補償安置的評估程序。完善拆遷補償安置評估程序的關(guān)鍵在于保證評估機構(gòu)的獨立性、客觀性與公正性。舊《條例》雖然規(guī)定補償定價以市場評估價進行確定，但同時又將評估辦法的制定權(quán)劃歸省、自治區(qū)、直轄市人民政府，市場評估受到政府政策的左右。新《條例》規(guī)定在評估辦法上增加了復(fù)核評估以及向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定的權(quán)利。在房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的選任上，規(guī)定評估機構(gòu)應(yīng)由被征收人協(xié)商選定;協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機選定，將被拆遷人的索償權(quán)與行政主體的行政權(quán)相剝離，盡量避免行政主體的過分干預(yù)?？傮w而言，新《條例》推行后的最終議價結(jié)果較之于舊《條例》應(yīng)更為趨近公平。由于“健全第三方評估市場，賦予公民以自由選擇評估方的權(quán)利，引入有效的競爭機制應(yīng)該是完善征收補償制度的一個必要進路”［22］。不難看出，在評估機構(gòu)的遴選機制以及對評估機構(gòu)的監(jiān)督等方面，新《條例》仍有細化的空間。第三，完善房屋征收的裁決程序。

完善房屋征收裁決程序應(yīng)當(dāng)強化司法權(quán)與行政權(quán)的分離，強化司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，堅持司法終局原則。根據(jù)舊《條例》的規(guī)定，行政裁決程序是提起行政訴訟程序的前提條件，如果不滿行政裁決，即使申請訴訟，也不能避免房屋被強制征收的命運。賦予政府部門對征收糾紛的行政裁決權(quán)后，政府部門在下發(fā)行政許可后還對其自己作出的行政許可予以裁決，“在中國現(xiàn)行的房屋拆遷制度框架中，政府既是給予房屋拆遷許可的初始界定者，同時也是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者，行政許可、裁決及執(zhí)行的角色重疊，政府一身兼具運動員和裁判員的雙重身份?！保?3］行政主體行使行政權(quán)時往往肆無忌憚，不利于被征收人合法權(quán)益的保護。行政的特點固然講求效率，但是在公民權(quán)利可能受到極大損害的時候，還應(yīng)當(dāng)充分注重正義、公平的要求，這是實現(xiàn)最優(yōu)效率的途徑之一。新《條例》第十四條規(guī)定:“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。”這是對房屋征收的裁決權(quán)實行司法終局原則的確認。從私權(quán)保障的角度而言，只有將房屋征收的最終裁決權(quán)由行政裁決轉(zhuǎn)化為司法裁決，建立起有效的監(jiān)督機制，才能避免行政主體對房屋征收裁決權(quán)的權(quán)力壟斷，更好的保障被征收人的合法權(quán)益。在國有土地房屋征收中，房屋征收作為越來越普遍的社會現(xiàn)象所引發(fā)的一系列社會問題不容忽視。新《條例》在保障被拆遷人的權(quán)利方面雖有顯著進步，但關(guān)于拆遷補償?shù)闹贫仍O(shè)計無論在理論層面還是立法技術(shù)層面都存在著不足。在正確處理社會公共利益與私權(quán)沖突的過程中，需要構(gòu)建起公平合理的平衡機制，強化被征收人合法權(quán)益的保護，健全被征收人權(quán)利救濟途徑，將公平補償、正當(dāng)程序納入法律保障體系之中，這樣才能更好地處理好城市房屋征收糾紛，促進社會和諧秩序。

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第6篇：房屋征收補償法規(guī)范文

1.立法理念、法律意識方而:拆遷是指為城市建設(shè)和國家經(jīng)濟發(fā)展的需要，經(jīng)有關(guān)機關(guān)許可而拆除權(quán)利人房屋并給予補償、安置的行為。拆遷涉及房屋所有權(quán)人的所有權(quán)問題。所謂房屋所有權(quán)是指權(quán)利人對其所有的房屋有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。該項權(quán)利受法律保護，任何組織、個人均不得非法侵害。拆遷從性質(zhì)上講應(yīng)該屬于對公民則-產(chǎn)的征收。我國法律中雖沒有明確規(guī)定“私有則一產(chǎn)神圣不可侵犯”，但法律對“保護公民個人的合法則一產(chǎn)”在《憲法》中作了承諾。也就是說:保護公民個人合法則一產(chǎn)安全是國家的法定義務(wù)而長期以來，在中國的法律傳統(tǒng)中，公法文化一直占絕對優(yōu)勢，私權(quán)利一直得不到應(yīng)有的俘重和有效地保護，無法同公權(quán)利相抗衡。在公民個人利益與國家利益發(fā)生沖突時，強調(diào)犧牲個人利益服從國家、集體利益。與之相對應(yīng)，國外則非常強調(diào)對公民私有財產(chǎn)的保護?！肮駛€人的土地，皇帝的馬也不許跑?！倍谖覈疬w實踐中的“釘子戶”一詞就反映著拆遷者與被拆遷者的對立關(guān)系，暴露出立法理念之落后。

2.法律體制方而:我國日前拆遷工程相當(dāng)浩大，涉及到許多樣眾的切身利益。這方面的矛盾糾紛呈上升趨勢。然而，在這一領(lǐng)域尚沒有一部統(tǒng)一的《拆遷法》這方面的法律依據(jù)主要是國務(wù)院在2001年6月6日第40次常務(wù)會議上通過并于2001年11月1日正式實施的《城市房屋拆遷管理條例》(以下稱《條例》)。各地政府根據(jù)各地的實際情況，依據(jù)此條例制定了當(dāng)?shù)氐牟疬w管理規(guī)定。如:1997年北京市頒布了《北京市城市房屋拆遷管理辦法》。關(guān)于拆遷補償方法，規(guī)定比較混亂，因此帶來了實際操作中的混亂現(xiàn)象。

3.執(zhí)法方式與水平方而:城ili拆遷辦公室是專門管理拆遷事務(wù)的機構(gòu)，執(zhí)掌著拆遷人權(quán)。目前存在著較多的違反法律程序、野蠻拆遷等情況，反映出執(zhí)法方式粗暴單一、執(zhí)法水平低。這在一定程度上傷害了被拆遷人的感情導(dǎo)致了此類矛盾的激化。

二、行政法視野中的拆遷問題

1.關(guān)于拆遷抽象行政行為的可訴性問題

現(xiàn)代法治國家一般都將立法納入司法審查。例如在英國，無論是行政機關(guān)的具體行政行為還是抽象行政行為，只要超越權(quán)限，法院都可行使審查權(quán)。而在我國的實踐中，有這樣一種情況:在被拆遷人對一此拆遷規(guī)則表不疑問時，尚沒有較有效的解決途徑。這與我國現(xiàn)有的行政法律制度有關(guān)。我國《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》所確定的行政訴訟受案范困僅限于具體行政行為，而排除了抽象行政行為。2003年4月25日，《法制日報》以《公民狀告政府行政“立法”不作為》為題報道了南京市江寧區(qū)的一件由拆遷糾紛引出的案中案。案件中的江寧區(qū)政府在上位的拆遷法規(guī)已修改多年的情況下，不及時修改當(dāng)?shù)氐牟疬w法規(guī)，仍然沿用7年前的祈行辦法，以致被拆遷人因此損失數(shù)白萬元，被拆遷人憤而狀告政府立法不作為，其訴訟請求被駁回。而對一些地方政府以行政立法的方式損害被拆遷人合法權(quán)益的行為，司法的活動空間很小，這也就使得當(dāng)事人處在了一種投告無門的境地。故許多學(xué)者強烈呼吁擴人行政訴訟受案范困。有的學(xué)者還卞張從社會公共利益關(guān)系出發(fā)，一切行政行為都納入行政訴訟受案范圍。

2.《城市房屋拆遷管理條例》的不周延性

(1)《條例》尚未規(guī)定被拆遷人有權(quán)利參與拆遷的決策過程及監(jiān)督拆遷過程。飛政府行政公開是現(xiàn)代社會的一人趨勢，而在我國的拆遷實踐中，許多拆遷決策存在著暗箱操作的現(xiàn)象，都是政府一言為定，不容被拆遷人的質(zhì)疑。如果被拆遷人有參與拆遷決策過程的機會的話，會減少不少矛盾。另外，《條例》也未規(guī)定被拆遷人有權(quán)利參與監(jiān)督拆遷過程。

(2)《條例》并未明確提出聽證程序，只在第八條規(guī)定:“房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時，應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人，拆遷范困，拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布”而未要求“房屋拆遷卞管部門在審查拆遷人拆遷補償安置方案時，應(yīng)當(dāng)聽取被拆遷人的意見?！?/p>

(3)《條例》第十六條規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人或扦拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)作出?！爱?dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補償或扦提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行?！边@一規(guī)定存在兩個問題:首先，裁決公正的前提是地位中立，而城市規(guī)劃和拆遷或授權(quán)開發(fā)商拆遷本身就是政府行為，而且在一些地方，政府官員追求所謂政績的愿望與商人追求經(jīng)濟利益的目標相結(jié)合，于是政府和開發(fā)商之間有了更多的默契，由此產(chǎn)生的政府的裁決的公正性就可想而知了。其次，“訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行”的規(guī)定使被拆遷人如果對拆遷補償不滿，即使選擇了行政訴訟，也只能“帶著鐐銬跳舞”，無法改變被強制拆遷的命運。這就,,致一些被拆遷人采取非理性的方法來處理問題。

3.其它法律法規(guī)存在的問題

我國尚沒有系統(tǒng)地規(guī)范房地產(chǎn)評估方面的法律法規(guī)。目前多數(shù)房地產(chǎn)評估機構(gòu)依附于行政權(quán)力而存在，其出具的評估報告帶有濃厚的行政色彩。因此，有關(guān)部門有必要盡快制定相關(guān)措施。另外，有些地方性的法規(guī)雖然打著保護被拆遷人合法權(quán)益的旗號，但在實際立法過程中并沒有把被拆遷人作為權(quán)利主體來保護，而是站在管理者的角度，以方便拆遷為目的。這些都是立法中需要改進的。

三、解決拆遷矛盾之法律構(gòu)想

要想徹底解決城市建設(shè)中的盲目與無序狀態(tài)，從根本上保護公民的權(quán)利不受侵害，僅靠行政命令是不夠的。為了防止推土機下的悲劇”的發(fā)生，需要從立法理念、法律體制、執(zhí)法方法等層而解決拆遷矛盾。

1.樹立正確的立法理念

國家利益和個人利益從根本上說是一致的，不應(yīng)該把被拆遷人放在政府拆遷的對立面上。要改變政府的行政觀念。政府行政的最重要目標，不應(yīng)當(dāng)是修了幾條步行街，招了多少商，引了多少資，而應(yīng)是為當(dāng)?shù)氐娜罕娞峁┖玫墓参锲泛凸卜?wù)。西方國家拆遷一條街道往往要醞釀四五年甚至七八年，我國香港的街道少有筆直，都是因為他們用了最充分的時間進行平等的協(xié)商，直到雙方都覺得公平為止。這一點值得我們借鑒。基于平等基礎(chǔ)上的拆遷法律法規(guī)才能得到群眾的擁護。

2.完善我國現(xiàn)行的有關(guān)拆遷的法律法規(guī)

(1)規(guī)范建設(shè)項目的審批程序

對涉及拆遷的，在規(guī)劃審批前應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问接枰怨?，充分聽取被拆遷人等利害關(guān)系人的意見。建設(shè)上程規(guī)劃方案一經(jīng)批準，建設(shè)單位不得擅自變更;確需變更的，必須經(jīng)過規(guī)劃部門審批;城市規(guī)劃行政部門在批準其變更前，應(yīng)重新進行公示。

(2)應(yīng)明確提出聽證程序

《行政復(fù)議法》第四條規(guī)定:“行政復(fù)議機關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施?！薄缎姓幜P法》專門對行政機關(guān)作出某此行政處罰決定前，當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)就組織聽證的程序作硬性規(guī)定?？梢?，聽證有一定的法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，《條例》應(yīng)明確提出聽證程序，要求“房屋拆遷主管部門在審查拆遷人拆遷補償安置方案時，應(yīng)當(dāng)聽取被拆遷人的意見。”只有充分體現(xiàn)透明度原則，才能提高行政效率。

(3)確立合理貨幣補償機制

公共利益的成本當(dāng)由受益人均衡負擔(dān)，這是現(xiàn)代社會的共識。因此，對城ili建設(shè)中的利益受損者，應(yīng)進行及時、充分、合理的補償?！稐l例》規(guī)定，被拆遷房屋的評估辦法及搬遷補助費和臨時安置費的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定或規(guī)定。從目前的情況看，各地的評估辦法和補償標準、補償程序均不相同，拆遷補償標準較混亂。且補償標準一般都是政府說了算，較少聽取樣眾意見。而目前的拆遷矛盾在很人程度上是由執(zhí)行的補償標準相對于市場房價偏低引起的。因此應(yīng)賦予樣眾在補償標準上的“話語權(quán)”，從而提高透明度，使補償趨向于公平。有學(xué)者建議，國家可制定統(tǒng)一的《征收補償法》，確立評估辦法和補償標準的制定辦法，明確評估和補償?shù)某绦颉?/p>

3.就政府而言，應(yīng)嚴格依法行政。

依法行政，必須強化聽證程序，確保被拆遷方的知情權(quán)。依據(jù)相關(guān)法律的精神，在拆遷當(dāng)事雙方不能就拆遷補償安置等問題達成一致，經(jīng)做工作仍無效的情況下，對涉及拆遷住戶多、影響而廣、補償數(shù)額人的糾紛應(yīng)舉行聽證。根據(jù)拆遷行政程序規(guī)定和拆遷實踐，筆者認為，把舉行拆遷聽證的時機選擇在經(jīng)多次做工作拆遷當(dāng)事雙方仍不能就拆遷安置補償事宜達成一致，拆遷行政部門在下達拆遷行政裁決之前較為適宜。這樣做便于充分聽取拆遷當(dāng)事雙方的意見，也為即將下達的行政裁決提供充分的事實和法律依據(jù)，確保行政裁決的公正拆遷聽證應(yīng)以公開的方式進行，不但拆遷行政機關(guān)和利益關(guān)系人參加，一般公眾經(jīng)允許亦可參加旁聽，新聞記者也可以采訪。拆遷聽證應(yīng)遵守法定程序。聽證結(jié)束后，行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)對聽證結(jié)果進行審查，作出相應(yīng)決定。

依法行政，需要注意方式方法現(xiàn)在有不少地方政府走的是“強硬派路線”，以權(quán)壓人，以勢欺人，根本沒有把拆遷戶放到平等的談判位置。在利益之爭中既不遵循法律，也不嚴格按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，而是按拆遷辦單方面的意志行事，甚至或通過停水停電等違法方式逼人就范，或通過造成既成事實來強迫拆遷戶接受。其結(jié)果往往是事與愿違。拆遷方式應(yīng)當(dāng)依法確定，具體有兩個方面，一是在實體方面，依照法律規(guī)定，對被拆遷人足額進行補償、安置，不能利用評估或地位的優(yōu)勢克扣、減損補償、安置數(shù)額，侵害被拆遷人的利益;一是依據(jù)法定程序拆遷，對不能達成協(xié)議的，可提請拆遷主管部門裁決。裁決生效后或被拆遷人不服的且拆遷人提供周轉(zhuǎn)用房的方可強制拆遷。同時，拆遷部門應(yīng)改進執(zhí)法方法。這方面也有一些成功的經(jīng)驗。據(jù)報道，沈陽市在“金廊”拆遷過程中，走的是市場化路線”補償金額通過"市場評估定價”。為保障被拆遷人及承租人的利益，還設(shè)定了最低補償線。為盡快完成拆遷工作，采用現(xiàn)金獎勵的辦法，并采取了分時間段獎勵措施:拆遷人會后25日內(nèi)搬遷完畢的，每戶獎勵4000元人民幣;拆遷人會后35日之內(nèi)搬遷完畢的，獎勵3000元人民幣。這種“以柔克剛”、人性化、靈活務(wù)實的解決問題的思路，更適應(yīng)當(dāng)下的樣眾的心理。無論是經(jīng)濟效益，還是社會效益，都遠遠好于一此地方的野蠻拆遷。只有依法行政，才能真正俘重人的俘嚴，達到拆遷的最終的目的，即為了滿足的人更高層次的社會需要。

另外，政府要采取措施，為拆遷戶提價供經(jīng)濟適用房和中低價商品房，以從源頭上減少拆遷矛盾。

4.應(yīng)暢通被拆遷人的權(quán)利救濟渠道。

現(xiàn)實中，被拆遷人權(quán)利救濟渠道的不通暢是造成拆遷矛后激化的重要原因。為此，人民法院應(yīng)當(dāng)受理拆遷爭議，同時享有拆遷糾紛的最終裁判機關(guān)的地位。同時，考慮到拆遷涉及一些專業(yè)知識，應(yīng)組建由與拆遷雙方?jīng)]有利害關(guān)系的專業(yè)人士組成的裁判機構(gòu)，公正而高效地裁決拆遷糾紛，既維護被拆遷人的合法權(quán)益，又保障城市建設(shè)項目的順利進行。

拆遷本來是為人民樣眾創(chuàng)造更好的生活環(huán)境的一件好事然而由于立法理念的落后、法律法規(guī)的不健全丙加上一此部門工作方法簡單粗暴，導(dǎo)致“善花”結(jié)出“惡果”。筆者認為，只有全面廓清立法理念、改善現(xiàn)有法律體制再加上有關(guān)部門依法行政、人性化執(zhí)法，才能真正把好事辦好，最終使人民樣眾受益。

【參考文獻】

[1]秦平.城市拆遷，司法何以缺位[J].中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報，1995,(6).

[2]沈陽今報[N]2003-9-3.

第7篇：房屋征收補償法規(guī)范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)民土地私有財產(chǎn)權(quán)保護

新修訂的憲法第13條增加了對合法的私有財產(chǎn)保護的條款，但這一條款不會自動落實到8億農(nóng)民的身上。8億農(nóng)民的重要的合法私有財產(chǎn)—“土地私有財產(chǎn)權(quán)”還是殘缺模糊的，農(nóng)民的土地還沒有得到有效的保障。農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)”問題是“三農(nóng)”問題的核心，是農(nóng)村的市場化和現(xiàn)代化的關(guān)鍵，也是影響整個中國的市場化和現(xiàn)代化進程的非常重要的因素。必須妥善解決農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)的保護問題。

一、農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)權(quán)—模糊殘缺的私有產(chǎn)權(quán)

按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)權(quán)就是農(nóng)民的土地使用權(quán)。土地使用權(quán)是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個人依照法律規(guī)定，對國家所有的或集體所有的土地、森林、草原進行占有、使用、收益的權(quán)利?？v觀現(xiàn)行土地使用權(quán)制度，可以按使用目的的不同劃分為以下幾類：城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)，國有耕地、林地、草原的使用權(quán)，承包使用權(quán)，宅基地使用權(quán)等。所以，作為農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)主要包括承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。

承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)民對農(nóng)民集體所有和國家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地的承包經(jīng)營權(quán)。2003年月1日生效配擬中華人民共和國農(nóng)村土地承包法))，賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)力。該法案第一次從法律上界定了農(nóng)民在長達30-70年的承包期內(nèi)，擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)等。依照該法，農(nóng)民實質(zhì)上已經(jīng)擁有了對承包土地的私有財產(chǎn)權(quán)。

宅基地使用權(quán)是使用權(quán)人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。宅基地使用權(quán)實際上也是一種私有財產(chǎn)權(quán)。宅基地使用權(quán)人享有對宅基地的占有與使用權(quán)、出租權(quán)、實施附屬行為權(quán)、取得地上建筑物或其他附著物的征用補償權(quán)，同時也實際上享有宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)。因為雖然法律禁止宅基地使用權(quán)的單獨轉(zhuǎn)讓、抵押，但是并沒有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押等。申請農(nóng)村宅基地使用權(quán)，需要特殊身份，但是依合法方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，法律并未明確規(guī)定受讓人的身份條件。通過買賣、交換、贈與、繼承等方式轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權(quán)，也將不可分割地一并轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。因此，農(nóng)民的土地使用權(quán)是一種清楚完整的私有財產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)了農(nóng)民是土地的真正主人的立法意圖。然而在現(xiàn)實中，這種私有財產(chǎn)權(quán)卻是模糊殘缺的，農(nóng)民對土地私有財產(chǎn)沒有取得真正的處分權(quán)。

首先，基礎(chǔ)權(quán)利的模糊。土地使用權(quán)的基礎(chǔ)是土地所有權(quán)，土地使用權(quán)是從所有權(quán)派生出來的權(quán)利，土地所有權(quán)是非常模糊的。首先，權(quán)屬不具體?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在**年實行的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”制度上確定的?！叭墶奔础班l(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權(quán)歸屬則比較模糊，具體屬于哪個集體所有，是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是村還是組?不明確。同時鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組是行政單元，并不都是經(jīng)濟學(xué)概念上的“經(jīng)濟集體”，也不是法律概念上的“經(jīng)濟法人”。其次，主體不明確。目前無論是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、是村、還是組，對土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)均無具體的土地產(chǎn)權(quán)證書予以界定和確認，無產(chǎn)權(quán)證就無土地產(chǎn)權(quán)的法律依據(jù)，這樣在一個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)，其土地所有權(quán)可以說成是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權(quán)能不清楚。在賦予了農(nóng)民的土地使用權(quán)的具體的權(quán)能之后，集體所有權(quán)的權(quán)能有哪些?由誰實現(xiàn)?怎樣實現(xiàn)?都是一片空白。第四，農(nóng)民作為土地的真正所有者。他們作為具體個體的所有者權(quán)利如何得到保證?怎樣實現(xiàn)農(nóng)民對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組等集體“所有代表”的監(jiān)督?這些也缺乏制度規(guī)定。最后，集體所有權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系也不清楚。表面看來集體所有權(quán)與土地使用權(quán)可以并行不悖，實則關(guān)系并不清楚。一是因為集體所有權(quán)的模糊，二是當(dāng)兩種權(quán)利發(fā)生沖突時，也沒有相關(guān)的處理依據(jù)。

其次、公益征用權(quán)的模糊。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。這是土地私有財產(chǎn)權(quán)在實際運行中常常遭遇到的公權(quán)，這種權(quán)利同樣模糊。其一，何謂“公共利益”，確認者、確認標準、確認程序等目前都不明。其二，“依照法律規(guī)定”，這里的法律是指哪些?是不是任何法律法規(guī)都可以?指向同樣不明。其三，征收或征用以及相應(yīng)的補償，除了土地管理法第四十七條對土地征用的補償費、安置補助費的規(guī)定比較明確，有具體的計算標準外，其余的都缺乏具體的程序和標準。

土地所有權(quán)的模糊，使得農(nóng)民沒有真正掌握土地，結(jié)果是“基層政權(quán)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)—農(nóng)民失去了土地所有者的權(quán)利。農(nóng)民與土地的關(guān)系僅只有法律意義上的承租關(guān)系。作為私有財產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)就成了殘缺的私有產(chǎn)權(quán)。而公益征用權(quán)的模糊，使得農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)權(quán)”也成了模糊的私有產(chǎn)權(quán)。這些是造成農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)”不能得到有效的保護的根本原因。

農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)—脆弱的私二產(chǎn)財有農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)權(quán)”是模糊殘缺的財產(chǎn)權(quán)。一些人就利用這種模糊與殘缺，“合理合法”地侵犯農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)權(quán)和侵占農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)”。

(一)農(nóng)民土地被大量侵占，土地私有財產(chǎn)權(quán)成空中樓閣

土地所有權(quán)模糊、權(quán)屬不清。土地實際的處分權(quán)落在了基層干部即縣、鄉(xiāng)、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“、集體所有“的名義，隨意處分土地，隨意侵犯農(nóng)民的土地所有權(quán)。生于斯，長于斯”的農(nóng)民不能真正獲得所有者權(quán)利，也不懂得珍惜這些權(quán)利，更沒有能力去與強勢集團抗爭來保護土地所有者權(quán)利。于是，在““集體所有，，的名義下，包括縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的地方政府在上地問題上，事實上形成了‘、利益共同體”，形成了一種默契。其結(jié)果是，實施了幾年的“.嚴厲的土地保護政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢頭。相反，就在國土資源部發(fā)出《關(guān)于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度》的通知后，東部幾個城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農(nóng)村土地承包法》在一些地方成為一紙空文，三次由“‘開發(fā)區(qū)”熱引發(fā)的’.圈地?zé)帷?，圈走?20多萬hm，土地。而在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，由于集體經(jīng)濟薄弱，村干部工資常常不能按時發(fā)放。為了籌措經(jīng)費，“賣地”成為首選的籌資方式。據(jù)統(tǒng)計，7年來全國有近6700多萬公頃耕地被征用，有4000多萬農(nóng)民成為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”川。農(nóng)民失去了土地，“皮之不存，毛將焉附”，農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)權(quán)”也成了空中閣樓。

(二)農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)受侵犯

盡管農(nóng)民有《農(nóng)村土地承包法》，但實際上掌握了土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組干部的強勢集團也有“集體所有”、“發(fā)包方”的強大武器。因此，強勢集團就借“集體所有”之名干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)，無償收回或非法轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)民承包的土地，違背農(nóng)民意愿強行進行土地流轉(zhuǎn)等，也借“集體所有”之名隨意調(diào)整土地承包期。國家規(guī)定土地的承包使用期在延長15年的基礎(chǔ)上再延長30年不變。而在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民的土地承包期不斷地被調(diào)整。“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。頻繁的調(diào)整，使土地經(jīng)營周期人為縮短，不利于對土地保護，不利于農(nóng)民投資和經(jīng)營，卻有利于強勢集團利用土地、以權(quán)尋租，從中漁利。因為承包期越短，對所有者越有利。有資料顯示，通過“圈地?zé)帷钡耐恋剞D(zhuǎn)移用途產(chǎn)生的級差收益有3萬億元之巨。這些本來應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民共享的“級差收益“，由于現(xiàn)行法律語焉不詳，而成為強勢集團的“囊中之物一囚。值得注意的是，侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益的案件，隨著經(jīng)濟形勢的起伏而呈現(xiàn)出周期性變化的規(guī)律。于是，農(nóng)民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時下影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的重大難題。

(三)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)連及房屋等私產(chǎn)也易受侵害

我國憲法規(guī)定了保護私有財產(chǎn)和征用補償?shù)幕驹瓌t，但是國家立法機關(guān)至今尚未制定關(guān)于農(nóng)村征用補償?shù)膶ｉT法律，以調(diào)整征用補償法律關(guān)系。土地管理法第四十七條涉及征用補償問題，對土地征用的補償費、安置補助費的規(guī)定比較明確，有具體的計算標準。但對宅基地使用權(quán)連及以房屋為主的農(nóng)民私有財產(chǎn)權(quán)則采取忽略或放任態(tài)度，甚至根本就沒有獨立的宅基地及房屋概念，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補償標準。在現(xiàn)行處理農(nóng)民這些私產(chǎn)中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國土資源部、建設(shè)部、各級地方政府部門的行政規(guī)章及文件來干預(yù)和處分在征用過程中涉及的農(nóng)民私產(chǎn)。由于制定征用補償標準的權(quán)力層層下放，各自為政，導(dǎo)致補償標準高低無據(jù)，隨意性極大。而且各級政府在征用補償法律關(guān)系中，集規(guī)則制定者、參與者、裁判員與處罰機關(guān)等多種身份于一身。農(nóng)民的公平受償權(quán)利至少從法律及程序上就受到不當(dāng)限制。由于缺乏法律對農(nóng)民私產(chǎn)的征用補償法律關(guān)系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》，協(xié)議中不僅處分了農(nóng)民的土地承包使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，而且“打包”順帶處分了農(nóng)民的房屋、樹木、青苗等私產(chǎn)有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)是農(nóng)民主要的恒產(chǎn)，但這種“私產(chǎn)”卻還如此脆弱，還遠沒有成為“恒產(chǎn)”，這對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展及至中國的現(xiàn)代化發(fā)展都是不利的。

二、完善農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)權(quán)，加強對農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)的保護

(1)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護土地私有財產(chǎn)權(quán)的根本—土地。實踐業(yè)已證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達到“嚴格保護耕地”的目的。因為，地方政府有追求GDP的沖動，為達目的會千方百計游說、“攻關(guān)”審批機關(guān)，其手法可以說是五花八門；而掌握著土地生殺大權(quán)的行政審批部門，則借機實現(xiàn)其尋租行為。強勢組織共同防范的‘對象”是擁有土地““殘缺產(chǎn)權(quán)”的農(nóng)民，蒙騙的對象則是中央政府?，F(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)家用、‘尋租理論‘’證明‘“政權(quán)有自動擴大權(quán)力來妨礙產(chǎn)權(quán)的可能“。“當(dāng)特權(quán)存在時，有特權(quán)的人總是想方設(shè)法來維護特權(quán)并尋求更多的特權(quán)，沒有特權(quán)的人或受到特權(quán)所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權(quán)，并尋求有利于自己的特權(quán)，由此帶來了權(quán)力的博弈。這段有關(guān)、‘現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的話語，成功地揭開了在‘·土地產(chǎn)權(quán)”主體混沌不清的情況下，地方政府與農(nóng)民就土地問題的爭議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)的行為幾乎無法遏制的謎底。

(2)明確農(nóng)民的“土地私有財產(chǎn)權(quán)利”。要進一步明確農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)權(quán)利，須制定具體的制度。具體的制度可以從兩方面考慮：第一是明確所有權(quán)的角度；第二是強化土地使用權(quán)的角度。明確所有權(quán)，是這項制度建設(shè)工作的重點。明確所有權(quán)，就是清晰化所有權(quán)，要將集體所有權(quán)的各項內(nèi)容都用立法加以明確規(guī)定；明確所有權(quán)，不是強化所有權(quán)，而是淡化所有權(quán)，要特別強調(diào)不能以“集體‘、少數(shù)服從多數(shù)”等名義，侵犯個體合法的土地使用等私有財產(chǎn)權(quán)。有專家建議取消土地的集體所有制，實行土地私有制，但“實證的數(shù)據(jù)并不支持我國目前從根本上改變土地政策或?qū)嵭型恋厮接谢?。作為農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村目前基本上沒有社會保障體系，土地的公有制可以保證每位農(nóng)民都有一份土地，外出打工的農(nóng)民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養(yǎng)活自己，不至于完全失去依靠，這對社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展都非常重要。而且，實行土地私有制還將面臨政治意識形態(tài)等障礙。所以，目前我國還不宜實行土地私有制。強化土地使用權(quán)，則重在貫徹現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》等法律，加強土地的確權(quán)工作，確認農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的主體地位。

(3)完善對土地私有財產(chǎn)的征收、征用和補償制度。首先，要明確規(guī)定征用補償?shù)幕驹瓌t。基本原則有兩個：第一，政府行為必須受到法律嚴格限制的原則。對農(nóng)民的土地私有財產(chǎn)進行征用，是行政法律關(guān)系，性質(zhì)上是公權(quán)對私權(quán)的干預(yù)限制，最基本的原則是政府行為必須受到嚴格的法律限制，非法律明文規(guī)定的授權(quán)事項不可為，包括權(quán)力的范圍和行使權(quán)力的方式。農(nóng)民的私有財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)只接受法定的公共利益的限制。第二，公平合理的補償原則。征用后的一補償”關(guān)系是民事法律關(guān)系。政府負有公平合理補償農(nóng)民財產(chǎn)損失的職責(zé)和義務(wù)；農(nóng)民有權(quán)要求政府給予公平合理的補償。補償標準和金額的確定應(yīng)遵循平等合理、彌補實際損害的基本原則，不能以行政手段限制和剝奪農(nóng)民的財產(chǎn)主體地位及求償權(quán)。

其次、明確界定公共利益的具體事項。公共利益是政府在公權(quán)限制私權(quán)過程中的行為邊界，也是公民接受限制的行為邊界。法律要以例舉或排除的方法對公共利益作出嚴格具體界定，防止假公共利益之名，播越法律，進行商業(yè)開發(fā)等違法行為。

再次，規(guī)定嚴格的法律程序。政府對農(nóng)民上地私有財產(chǎn)的征收必須借助嚴格的法律程序完成。具體包括：第一，征用程序。如：財產(chǎn)評估程序、補償標準公示程序、聽證程序、強制拆遷程序。第二，救濟程序。如：行政裁決程序、仲裁程序、訴訟程序。這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時充當(dāng)決策者、規(guī)則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。

最后，制定統(tǒng)一的補償計算標準及安置原則。除了土地管理法第四十七條外，對其他土地私有財產(chǎn)的征用補償也應(yīng)確定計算標準。在此基礎(chǔ)上，由各地按照規(guī)定的計算方法確定具體的補償金額。通過制定補償計算標準，既能防止征用方克扣、壓低征用補償費用，損害農(nóng)民利益；也能防止被征方漫天要價、謊報和擴大面積，非法獲利，加重國家用地負擔(dān)的事情發(fā)生。

第8篇：房屋征收補償法規(guī)范文

關(guān)鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補償；補償原理

中圖分類號 F061.6

文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水庫移民是因興建水庫而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對的問題。

1 安置區(qū)安置土地補償現(xiàn)狀

1.1 安置土地來源與調(diào)整方式

現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國家所有，通過土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉(zhuǎn)集體的機動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。

安置方式按照移民遷移的距離遠近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向?qū)⒎课莸馁徺I款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

1.2 安置土地補償方式和標準

課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設(shè)計院、中南勘測設(shè)計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報告，以及部分水庫的實地調(diào)查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補償主要有三種方式：第一，利用征地補償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補調(diào)整流轉(zhuǎn)土地損失。第二，通過計算出人均移民安置經(jīng)費，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補償標準與庫區(qū)征地補償標準完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標準和庫區(qū)征地補償標準分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算（詳見表1）。

2 存在問題

2.1 安置區(qū)土地補償缺乏具體法律依據(jù)

從我國現(xiàn)行的土地法來看，關(guān)于水庫用地的土地補償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補償?shù)臈l款，僅在國務(wù)院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形：①當(dāng)農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟組織內(nèi)通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區(qū)補助費和集體財產(chǎn)補償費直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟組織；②當(dāng)農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應(yīng)的征地補償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會；③當(dāng)農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項目法人將相應(yīng)的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當(dāng)農(nóng)村移民跨省安置的，項目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人民政府?？梢?，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補償與淹沒區(qū)征地補償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地換土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。

2.2 補償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實際狀況

從表1的補償情況來看，安置區(qū)土地補償都是在淹沒區(qū)征地補償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進行補償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。

第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標準，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟措施》的規(guī)定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產(chǎn)安置標準下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔(dān)心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價，難以利用。

第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，雖然人均標準可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補償標準是參照征地補償標準確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區(qū)土地的補償就受到影響，安置區(qū)土地的補償標準難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的

集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補償。第三種補償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補償標準替代乙地補償標準，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。

2.3 安置區(qū)土地補償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護

水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項設(shè)施遷（復(fù)）建用地實行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補償

長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告

耕地補償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2

計列了縣外土地補償費和安置補助費投資10 276.10萬元

長江水利委員會

1996

隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實施執(zhí)行情況及修編概算報告

按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補償倍數(shù)7倍

劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費

長江水利委員會

2000

重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告

耕地補償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計算補償，其中草山補償倍數(shù)按5倍計，13 500元/hm2

改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補償費13 500.00元/hm2

長江水利委員會

2000

紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃設(shè)計專題報告

庫區(qū)征地補償標準為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2

天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費標準與征地補償標準相同

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2001

長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實施計劃報告

沒有計算淹沒區(qū)土地的補償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產(chǎn)安置補償投資

開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成

長江水利委員會

2002

紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃報告

――

安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補償費用為185 280.00元/hm2，補償倍數(shù)8倍；實際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補償，每個移民12 000.00元

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2005

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（龍泉驛區(qū)送審稿）

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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，每個移民15 000.00元

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（郫縣送審稿）

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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（成都雙流送審稿）

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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（大邑縣送審稿）

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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償376 650.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2008

南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規(guī)劃

庫區(qū)征地補償標準均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補償標準為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2

水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標準均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補償標準為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2

漢江集團

2008

黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報告（審定本）

庫區(qū)水澆地補償倍數(shù)20倍，補償標準312 000元/hm2；旱地補償倍數(shù)20倍，補償標準204 000元/hm2，其他地類都有詳細的補償標準

安置區(qū)土地補償標準參照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補償標準312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒補償投資進行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補償標準支付

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2008

湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實施規(guī)劃報告（修訂本）

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價

247 920元/hm2，旱地補償單價為167 040元/hm2

按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補償，每個移民9 000.00元

長江水利委員會

2008

潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計專題報告

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2

完全按照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，水田補償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2

中南勘測設(shè)計研究院

2009

金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報告（審定本）

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價553 200元/hm2，旱地補償單價為311 040元/hm2

經(jīng)計算，為移民配置土地的補償標準為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛藴释耆恢?/p>

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基

本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)

獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。

農(nóng)村土地制度的變化，安置區(qū)土地補償問題對于協(xié)調(diào)水庫移民安置中各相關(guān)主體之間的利益平衡具有重要的意義。本文基于實地調(diào)查，首先分析了水庫移民安置區(qū)土地補償?shù)默F(xiàn)狀和存在的問題；其次，運用土地產(chǎn)權(quán)理論和福利經(jīng)濟理論，從安置區(qū)土地補償?shù)脑?、范圍和補償原則等方面闡明了安置區(qū)土地補償?shù)幕驹恚蛔詈?，在此基礎(chǔ)上提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、協(xié)調(diào)水利水電工程建設(shè)中利益相關(guān)者的關(guān)系和利益平衡、體現(xiàn)農(nóng)地價值等政策建議。結(jié)果表明：其一，安置區(qū)的土地補償，無論從現(xiàn)行法律、還是從實際獲得的補償來看，均未體現(xiàn)對安置區(qū)土地權(quán)益的保護；其二，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補償，其補償范圍既包括轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)的補償，也包括對共同擁有土地所有權(quán)帶來的權(quán)益分配變化的補償；其三，土地制度的建設(shè)和改進上，應(yīng)依據(jù)安置區(qū)土地資源狀況和調(diào)出土地的狀況確定補償標準，淹沒區(qū)集體、移民和安置區(qū)集體、居民應(yīng)獲得同等補償，并力求體現(xiàn)農(nóng)地價值。

關(guān)鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補償；補償原理

中圖分類號 F061.6

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水庫移民是因興建水庫而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對的問題。

1 安置區(qū)安置土地補償現(xiàn)狀

1.1 安置土地來源與調(diào)整方式

現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國家所有，通過土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉(zhuǎn)集體的機動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。

安置方式按照移民遷移的距離遠近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向?qū)⒎课莸馁徺I款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

陳銀蓉等：水庫移民安置區(qū)土地補償現(xiàn)狀與補償原理

中國人口?資源與環(huán)境 2012年 第2期

1.2 安置土地補償方式和標準

課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設(shè)計院、中南勘測設(shè)計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報告，以及部分水庫的實地調(diào)查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補償主要有三種方式：第一，利用征地補償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補調(diào)整流轉(zhuǎn)土地損失。第二，通過計算出人均移民安置經(jīng)費，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補償標準與庫區(qū)征地補償標準完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標準和庫區(qū)征地補償標準分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算（詳見表1）。

2 存在問題

2.1 安置區(qū)土地補償缺乏具體法律依據(jù)

從我國現(xiàn)行的土地法來看，關(guān)于水庫用地的土地補償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補償?shù)臈l款，僅在國務(wù)院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形：①當(dāng)農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟組織內(nèi)通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區(qū)補助費和集體財產(chǎn)補償費直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟組織；②當(dāng)農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應(yīng)的征地補償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會；③當(dāng)農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項目法人將相應(yīng)的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當(dāng)農(nóng)村移民跨省安置的，項目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人民政府?？梢姡嘘P(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補償與淹沒區(qū)征地補償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地換土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。

2.2 補償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實際狀況

從表1的補償情況來看，安置區(qū)土地補償都是在淹沒區(qū)征地補償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進行補償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。

第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標準，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟措施》的規(guī)定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產(chǎn)安置標準下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔(dān)心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價，難以利用。

第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，雖然人均標準可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補償標準是參照征地補償標準確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區(qū)土地的補償就受到影響，安置區(qū)土地的補償標準難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的

集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補償。第三種補償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補償標準替代乙地補償標準，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。

2.3 安置區(qū)土地補償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護

水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項設(shè)施遷（復(fù)）建用地實行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補償；第

表1 水庫淹沒區(qū)征地補償標準與安置區(qū)土地補償標準對照表[2]

Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and

Compensation Standard in Resettlement Area

報告年份

Reports year

報告名稱

Reports name

淹沒區(qū)征地補償標準

Requisition standard

in inundation area

安置區(qū)土地補償標準

Compensation standard

in resettlement area

報告提供單位

Reports provides unit

1994

長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告

耕地補償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2

計列了縣外土地補償費和安置補助費投資10 276.10萬元

長江水利委員會

1996

隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實施執(zhí)行情況及修編概算報告

按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補償倍數(shù)7倍

劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費

長江水利委員會

2000

重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告

耕地補償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計算補償，其中草山補償倍數(shù)按5倍計，13 500元/hm2

改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補償費13 500.00元/hm2

長江水利委員會

2000

紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃設(shè)計專題報告

庫區(qū)征地補償標準為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2

天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費標準與征地補償標準相同

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2001

長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實施計劃報告

沒有計算淹沒區(qū)土地的補償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產(chǎn)安置補償投資

開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成

長江水利委員會

2002

紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃報告

――

安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補償費用為185 280.00元/hm2，補償倍數(shù)8倍；實際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補償，每個移民12 000.00元

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2005

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（龍泉驛區(qū)送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，每個移民15 000.00元

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（郫縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（成都雙流送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（大邑縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償376 650.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2008

南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規(guī)劃

庫區(qū)征地補償標準均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補償標準為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2

水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標準均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補償標準為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2

漢江集團

2008

黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報告（審定本）

庫區(qū)水澆地補償倍數(shù)20倍，補償標準312 000元/hm2；旱地補償倍數(shù)20倍，補償標準204 000元/hm2，其他地類都有詳細的補償標準

安置區(qū)土地補償標準參照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補償標準312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒補償投資進行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補償標準支付

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2008

湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實施規(guī)劃報告（修訂本）

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價

247 920元/hm2，旱地補償單價為167 040元/hm2

按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補償，每個移民9 000.00元

長江水利委員會

2008

潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計專題報告

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2

完全按照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，水田補償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2

中南勘測設(shè)計研究院

2009

金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報告（審定本）

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價553 200元/hm2，旱地補償單價為311 040元/hm2

經(jīng)計算，為移民配置土地的補償標準為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛藴释耆恢?/p>

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基

本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)

獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。

圖1 水庫移民安置土地補償支付與土地權(quán)益變化示意圖

Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir

resettlement

areas and land rights and interests changes

從安置前后土地權(quán)益的變化來看，對于遷出原集體經(jīng)濟組織的移民，原來共同擁有的集體土地所有權(quán)、獨自享有的使用權(quán)消失，在安置區(qū)移民重新獲得承包土地，與安置區(qū)原居民共同享有集體土地所有權(quán)，對于整體搬遷的集體則獲得相應(yīng)的土地權(quán)利補償；而安置區(qū)集體土地所有權(quán)雖然仍然存在，但隨著集體成員發(fā)生變化，安置區(qū)集體土地所有權(quán)份額發(fā)生變化，原居民的土地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)。這樣，移民通過“以土地換土地”的安置模式，其土地權(quán)益獲得了保障。同時依據(jù)國務(wù)院471號令，國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。而安置區(qū)為移民異地重建家園提供了生產(chǎn)和生活用地及必要的其他各項資源，其重建成本從淹沒區(qū)征地補償中列支，安置區(qū)集體或居民由此獲得相應(yīng)的補償，但安置區(qū)居民在集體土地所有權(quán)中，份額減少，能夠獲得的承包土地減少。同時，如上所述，由于采用的補償方式未與安置區(qū)土地的狀況、流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量質(zhì)量結(jié)合，安置區(qū)土地難以獲得對等補償，土地權(quán)益受損，其未來發(fā)展也缺乏相應(yīng)法律政策予以支持。

綜上所述，目前我國水庫移民土地補償機理是以淹沒區(qū)土地的征收為基礎(chǔ)，以落實移民安置區(qū)域和獲得安置土地為目標。對于安置區(qū)土地的補償目前缺乏明確的法律支撐，從實行的補償情況來看（按新增耕地分成，或按接納移民的人數(shù)補償，或按庫區(qū)土地征收標準），安置區(qū)土地補償什么？補償誰？補償標準是什么？并不是從安置區(qū)土地權(quán)利變化，利益受損的角度出發(fā)，其土地補償大小受限于淹沒區(qū)土地補償?shù)亩嗌?，并因不同時期、不同庫區(qū)而制定不同的補償辦法，安置區(qū)與淹沒區(qū)并非同等對待。

3 安置區(qū)土地補償原理

3.1 獲得補償?shù)脑?/p>

在水利水電工程建設(shè)中，移民被迫讓出被淹沒（占）的土地，依法應(yīng)予以補償，并保證其安置。而安置區(qū)集體、居民同樣轉(zhuǎn)出自己一部分土地供移民使用，其土地權(quán)益也應(yīng)獲得補償。在這過程中，一方面，征收的移民土地需要得到足額賠償，并保證移民生活生產(chǎn)得到長久安置，另一方面由于移民到來，安置區(qū)土地權(quán)益發(fā)生移轉(zhuǎn)的同時增加了安置區(qū)資源環(huán)境壓力，會對安置區(qū)原居民的生產(chǎn)生活以及未來發(fā)展產(chǎn)生影響，不僅安置區(qū)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)予以足額的補償，其安置區(qū)資源環(huán)境的補償也應(yīng)予以考慮。根據(jù)卡爾多-?？怂股鐣＠倪M標準，需要對受影響的權(quán)利主體進行相應(yīng)的補償，才能達到社會福利的改進。因此，在政府安置規(guī)劃確定或者移民自愿選擇的安置區(qū)，根據(jù)政府制定的生產(chǎn)生活用地安置標準，伴隨著安置區(qū)集體或者居民轉(zhuǎn)出相應(yīng)區(qū)域內(nèi)一定數(shù)量和質(zhì)量的土地給移民使用，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補償。

3.2 補償范圍

依據(jù)我國憲法和土地法的有關(guān)規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法可由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等經(jīng)營、管理，集體經(jīng)濟組織依法對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于這種集體土地所有權(quán)是其土地歸一定范圍內(nèi)的成員集體所有，成員因其身份對集體所有的土地享有使用、收益的權(quán)利[4]，因此農(nóng)民集體組織成員共同享有了土地所有權(quán)，集體與農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系具有共有關(guān)系的特點，只是究竟是共同共有還是按份共有難說清楚，與現(xiàn)行一般法律意義上的共有關(guān)系有所不同。因為，集體土地不因其成員不存在或退出集體組織可按份額分割出份額，同時農(nóng)戶也不能就其份額設(shè)定相應(yīng)的他項權(quán)利；而在土地承包時，農(nóng)戶按農(nóng)業(yè)人口平均分配土地且各戶享有具有排他性的土地承包經(jīng)營權(quán)，且在生產(chǎn)過程中，以獨立的經(jīng)濟主體存在，享有其權(quán)益。這樣，農(nóng)戶在土地權(quán)利享有上不能按份享有，在義務(wù)承擔(dān)上也并非共同承擔(dān)，其土地所有權(quán)是一種特殊的共有關(guān)系。

在移民安置中，通過對安置區(qū)土地的重新調(diào)配，移民獲得可以利用的土地和集體成員身份，實際上安置區(qū)原居民和移民一同重新?lián)碛辛税仓脜^(qū)集體的土地所有權(quán)。雖然安置區(qū)土地未發(fā)生變化，但已是一個由新成員加入的新集體共同擁有的集體土地所有權(quán)，土地承包關(guān)系相應(yīng)發(fā)生了變化，移民也由此獲得了在集體土地中的各項權(quán)利。因此，安置區(qū)土地的補償范圍既包括對剩余承包期或者長期土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)出方的補償，也應(yīng)包括對共同擁有土地所有權(quán)帶來的權(quán)益分配變化的補償。否則，安置前后，安置區(qū)原居民在集體土地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)益中享有的權(quán)益是隨著移民的到來而受到了損害。

3.3 補償原則

3.3.1 淹沒區(qū)移民和安置區(qū)集體、移民、居民獲得同等福利補償

根據(jù)帕累托狀態(tài)標準，如果對既定資源配置的狀態(tài)予以改變，而這種改變使得至少有一個人的境況變好，而其他人境況至少不因此而變壞，則這種變化就增加了社會福利，或稱為帕累托意義下的福利增進。美國經(jīng)濟學(xué)家卡多爾、?？怂瓜群笾匦聦Ω＠麡藴蔬M行考察，在帕累托標準的基礎(chǔ)上，提出了補償原理。如果受到損失的人可以被完全補償，而其他人的福利仍然比原來有所提高，那這樣整個社會福利是增加的，這種變革就是可行的[5]，即在一部分人受益而另一部分人受損的情況下，如果受益群體在完全補償受損群體后仍有剩余，那么，這種變化也是一種潛在的社會福利改進。

興建大型水利水電工程，移民在安置區(qū)獲得土地使用權(quán)，在安置區(qū)資源稟賦一定的條件下，移民的遷入，使單位居民的資源擁有量減少，移民的遷入對安置區(qū)有形的資源（土地、水資源等）消耗的同時，也對安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境等帶來了壓力，這都造成了原來安置區(qū)內(nèi)的居民福利條件的降低，因此移民在安置區(qū)內(nèi)獲得土地資源，要達到帕累托最優(yōu)的標準要求，就要對安置區(qū)內(nèi)的居民進行貨幣補償，并且使這部分貨幣補償給安置區(qū)居民帶來的效用等于因為移民的遷入而承受的損失，這樣才能使移民的遷入，在不影響安置區(qū)內(nèi)居民福利的情況下，自身的福利條件得到改善。同樣，由于大型水利水電工程的建設(shè)，移民失去了原有的農(nóng)地、房屋等財產(chǎn)，福利受損，政府通過土地征收、安置等補償其損失。而水利水電工程建設(shè)的所在地，以及受益區(qū)則因為工程的建設(shè)，獲得電力、旅游、企業(yè)增收、城鎮(zhèn)發(fā)展等利好，福利條件得到改善。按照社會福利改進標準，則受益群體的福利增加應(yīng)彌補利益受損方的損失。顯然，無論是淹沒區(qū)集體、移民還是安置區(qū)的集體、居民權(quán)益均有獲得補償?shù)臋?quán)利；從社會福利改進要求來看，補償以彌補受損人福利損失獲得完全補償為原則的。

3.3.2 依安置區(qū)土地資源和調(diào)出土地狀況確定補償標準

農(nóng)地是農(nóng)民生存發(fā)展的保障，每一塊農(nóng)地的價值的高低與所處的位置和區(qū)域密切相關(guān)。由于各安置區(qū)的土地資源稟賦條件、人地關(guān)系、生產(chǎn)條件、經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，移民的到來對各安置區(qū)產(chǎn)生不同影響，同時調(diào)配出來用于安置移民的農(nóng)地也存在差異，因此各安置區(qū)安置土地補償標準應(yīng)以安置土地的狀況而定，存在差異是必然的。

如前文分析，隨著移民在安置區(qū)獲得土地，安置區(qū)土地補償應(yīng)獲得來自于集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益損失的補償，類似于安置區(qū)原集體土地權(quán)益一并轉(zhuǎn)移至新的集體組織，土地補償?shù)馁Y金則來源于淹沒區(qū)土地征收款，因此，在目前情況下，可參照安置區(qū)土地征收補償標準和辦法補償安置區(qū)集體和居民，以保證“兩區(qū)”（安置區(qū)、淹沒區(qū)）土地權(quán)益移轉(zhuǎn)采取統(tǒng)一的補償原則。為體現(xiàn)公平，以及未來共同發(fā)展，將移民享受的電價、低息貸款等優(yōu)惠，后期扶持政策等與安置區(qū)原居民，特別是土地調(diào)出戶同享，以使“兩區(qū)”的福利損失補償獲得同等的待遇。

當(dāng)然，從農(nóng)地價格的計算方法來看，現(xiàn)行農(nóng)地價格有農(nóng)地基準地價、征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片地價、農(nóng)地標定地價等。在實際的農(nóng)地交易中，往往可根據(jù)上述方法參考安置區(qū)市場成熟程度、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域位置、交易的個別因素等情況確定。

4 政策建議

4.1 完善相關(guān)法律，明確安置區(qū)土地在安置中的權(quán)利

我國現(xiàn)行的有關(guān)法律明確了淹沒（占）區(qū)土地權(quán)益，移民以土地安置應(yīng)擁有與安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，但是安置移民的土地來源仍沿用土地調(diào)整或調(diào)劑（有償）等方式解決，安置區(qū)土地補償?shù)男再|(zhì)、原則、補償范圍等缺乏法律規(guī)定，使得安置區(qū)集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)難以獲得合法保護。理應(yīng)進一步區(qū)分集體土地所有權(quán)性質(zhì)，明確集體、農(nóng)戶在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的權(quán)益。明確安置區(qū)土地補償標準，使安置區(qū)居民因移民遷入而造成土地權(quán)益損失獲得的補償具有法律依據(jù)。

4.2 理清各利益相關(guān)者的關(guān)系，明確補償對象和原則

在水利水電工程建設(shè)中，下游地區(qū)是受益區(qū)，而淹沒區(qū)和安置區(qū)則由于工程建設(shè)其利益受損。隨著市場經(jīng)濟體制的建設(shè)，水利水電開發(fā)已由政府主導(dǎo)型向業(yè)主企業(yè)負責(zé)型轉(zhuǎn)變，興建水庫雖是國家或區(qū)域性的重大戰(zhàn)略，但業(yè)主則通過水資源的開發(fā)獲得了豐厚的利潤。工程業(yè)主作為投資主體，除負責(zé)解決工程成本投資外，追逐并獲得了超額的經(jīng)濟回報，而淹沒區(qū)、安置區(qū)犧牲了土地等資源。根據(jù)公平理論和福利經(jīng)濟理論，淹沒區(qū)、安置區(qū)的土地資源價值理應(yīng)得到體現(xiàn)，其福利損失應(yīng)獲得補償。因此水利水電開發(fā)的增值收益應(yīng)該在業(yè)主、淹沒區(qū)和安置區(qū)居民之間分享，應(yīng)制定有關(guān)政策和法律區(qū)分獲益主體與受損主體，平衡受益區(qū)和受損區(qū)的利益。

4.3 改進土地征收補償原則，真實體現(xiàn)安置區(qū)農(nóng)地價值

依據(jù)現(xiàn)行法律和政策，水庫移民安置中征地補償費用是按征地補償標準的倍數(shù)計算的，采用的是不完全補償原則，而安置區(qū)土地補償也是以淹沒區(qū)土地征收補償款為基礎(chǔ)。因此，目前通過市場機制，調(diào)配土地安置移民缺乏法律和經(jīng)濟基礎(chǔ)。事實上，這種定價方法既不能保證移民在土地被征收后仍能達到原有的生活水平，也無法確保安置區(qū)獲得合理的土地補償，當(dāng)然也無法使移民和安置區(qū)居民獲得福利改進。因此，應(yīng)通過逐步實現(xiàn)征地補償?shù)耐耆a償，實現(xiàn)安置區(qū)土地補償?shù)氖袌龌?，即征地補償標準實現(xiàn)按照市場交易價格來補償，有利于移民用獲得的征地補償款在安置區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)獲得與被征收前等質(zhì)等量的承包地，這樣既實現(xiàn)了移民的農(nóng)業(yè)安置，也確保了安置區(qū)土地獲得足額補償，并可通過價格杠杠吸引更多的安置區(qū)居民流轉(zhuǎn)承包地，保障移民的以土安置和土地資源的優(yōu)化配置。具體操作上，可參照我國土地分等定級、基準地價等，使農(nóng)用地地價與城市地價一樣逐步走向規(guī)范化。在此基礎(chǔ)上土地補償標準不再以產(chǎn)值為標準，而是以地價為標準，綜合考慮供需、區(qū)位等相關(guān)因素而確定。

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The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Studyfor Reservoir Immigrant Settlement Areas

CHEN Yinrong1 MEI Yun1 LIU Linghui2 LI Jinjun3

(1.College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan Hubei 430070, China;

2.College of Politics and Public Management, University of Electronic Science and

Technology of China, Chengdu Sichuan 610054, China;3. Xinyi Land Collation Centre, Xinyi Jiangsu 221400, China)

第9篇：房屋征收補償法規(guī)范文

關(guān)鍵詞：土地征用；公共利益；征地補償

土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發(fā)展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關(guān)涉到社會的安寧和發(fā)展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關(guān)。在當(dāng)下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區(qū)迅速擴張，以及各地掀起了建設(shè)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的熱潮，農(nóng)民的土地被大量征用，出現(xiàn)了大量的種地?zé)o土地、進城無工作、拆遷無家園、“非農(nóng)”無保障、告狀無門路的“五無農(nóng)民”群體[1]。從而引發(fā)了大量和上訪事件。一組國土資源部統(tǒng)計數(shù)字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農(nóng)地征用補償問題是導(dǎo)致政府和農(nóng)民關(guān)系緊張的關(guān)鍵問題。這一問題不僅關(guān)涉到政府的公信力以及農(nóng)民合法權(quán)益的保護，而且也關(guān)系到我國社會主義和諧社會的建設(shè)。黨的十六屆四中全會指出“要適應(yīng)我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設(shè)擺在重要位置”。但是農(nóng)地征用補償?shù)牟缓侠硎沟霉怖婧退饺死嫖茨艿玫接行У膮f(xié)調(diào)，農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)未能得到有效保障。因此農(nóng)地征用補償?shù)牟缓侠沓蔀樽璧K農(nóng)村和諧社會實現(xiàn)的一大障礙。

一、征用補償?shù)睦碚撘罁?jù)和補償原則

所謂農(nóng)地征用補償是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權(quán)限和程序批準并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人補償后，強制性的變更農(nóng)村土地所有權(quán)或使用權(quán)的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，而征收是指所有權(quán)的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點。但是在以往的法制實踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內(nèi)涵既包括所有權(quán)也包括使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權(quán)益，而且是對人賴以生存和發(fā)展的最重要的財產(chǎn)權(quán)的克減。那么實現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強調(diào)“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的權(quán)利本位時代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強調(diào)財產(chǎn)義務(wù)性的社會本位時代的到來，基于公共利益的需要而對私人的財產(chǎn)權(quán)予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)?，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余補償強加于少數(shù)人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會利益的權(quán)衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補償。圍繞土地征用補償問題，形成了眾多的學(xué)說，通過分析這些學(xué)說，可以把握征地補償合理性的依據(jù)。

（一）農(nóng)地征用補償?shù)睦碚撘罁?jù)

1、既得權(quán)說。此說以自然法思想作為基礎(chǔ)認為財產(chǎn)權(quán)是人民的天賦人權(quán)，是合法取得的既得權(quán)，因此應(yīng)該得到絕對的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經(jīng)濟上的特別損失，也應(yīng)當(dāng)基于公平的原則給予補償。

2、恩惠說。此說強調(diào)絕對的國家權(quán)力，認為土地征用權(quán)是國家與生俱來的權(quán)力，主張公益至上和法律萬能。此說認為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認國家對私人有提供補償?shù)谋匾?。國家侵犯個人權(quán)利給予補償那完全是出于國家的恩惠。

3社會職務(wù)說。此說摒棄了權(quán)利天賦的觀念，認為國家為了使個人盡其社會一份子的責(zé)任，首先應(yīng)該承認個人的權(quán)利，這是實現(xiàn)社會職務(wù)的手段，因為權(quán)利的本質(zhì)具有義務(wù)性，人民的財產(chǎn)被征用后，國家酌量給予補償，才能使得社會職務(wù)得以繼續(xù)履行。

4、社會協(xié)作說。該說基于法國狄驥的社會連帶理論，認為社會作為一整體系統(tǒng)，其存在和運轉(zhuǎn)依賴社會成員的相互協(xié)作，因此社會成員為保證社會的存在和發(fā)展只能犧牲部分權(quán)利和自由，而社會則以其整體的力量保障社會成員的生存和發(fā)展，對其利益所受損失和損害給予救濟。

5、公共負擔(dān)說。由于國家行為的受益者是社會全體，故當(dāng)一部分人或個別人因為國家行為而承擔(dān)的義務(wù)超出其因該承擔(dān)的份額時，國家就應(yīng)該基于平等原則，將其平均分擔(dān)給社會全體，實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平衡。

6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認為國家的合法征地行為對人民權(quán)益所造成的損失與國家課以人民的一般的負擔(dān)不同，它是使無義務(wù)的特定人對國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應(yīng)當(dāng)由社會全體人民共同分擔(dān)，給其以補償，才符合公平正義的精神，實現(xiàn)私人利益與公共利益的協(xié)調(diào)。[4]

上述第一種以及第二種學(xué)說，前者強調(diào)權(quán)利的絕對保障而后者強調(diào)絕對的國家權(quán)力，在當(dāng)下都無法得到社會一般觀念的認同，因此均被摒棄。社會職務(wù)說、社會協(xié)作說以及公共負擔(dān)說都從一個側(cè)面反映了征用補償?shù)暮侠硇?，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當(dāng)下的主流學(xué)說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因為在當(dāng)今社會財產(chǎn)權(quán)的平等保護被視為一項重要的憲法原則。財產(chǎn)權(quán)雖然有社會義務(wù)性但是也應(yīng)該適用平等保護原則。一般情況下，對于法律明文規(guī)定的公法上的義務(wù)，財產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因為承擔(dān)該義務(wù)所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權(quán)利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財產(chǎn)因為征用而遭受的損失。這對于權(quán)利人來說無疑是一種十分不確定的社會風(fēng)險。針對此種少數(shù)人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補償是違反平等原則的，因此補償義務(wù)得以確立。補償?shù)哪繕嗽谟趯崿F(xiàn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)。征用必須建立在補償基礎(chǔ)上也為世界各國的憲法所明文規(guī)定。1789年法國的《人權(quán)宣言》就已經(jīng)規(guī)定“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認定的公共需要所顯然必須時，且在公平且預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不受剝奪。”美國憲法第5條修正案規(guī)定，“沒有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)；沒有公平的補償不得征用私有財產(chǎn)供公共使用?！蔽覈稇椃ā返?0條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征用補償原則基本上成為各國法律的一項重要原則，但是如何補償各國法律規(guī)定得并不一致。有的國家采用完全補償原則，有的則采用不完全補償原則，還有的國家采用相當(dāng)補償原則。

（二）征用補償?shù)脑瓌t

1、完全補償原則。該原則認為土地征用的受益者是全體人民，對于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應(yīng)由公眾受益人負完全補償責(zé)任才符合平等原則的精神。而且確保權(quán)利人不因土地征用而處于財產(chǎn)狀況惡化的狀態(tài)，也是憲法保障財產(chǎn)權(quán)的宗旨所在。從生存權(quán)的保障來看，土地作為人民尤其是農(nóng)民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補償不應(yīng)該僅僅限于征用的客體，而且還應(yīng)包括與該客體直接或間接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟上和非經(jīng)濟上的利益。

2、不完全補償原則。該原則從強調(diào)“所有權(quán)的社會義務(wù)性”觀念出發(fā)，認為財產(chǎn)權(quán)因負有社會義務(wù)而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應(yīng)該給予合理的補償。補償僅僅限于財產(chǎn)上的損失，對于精神上的損失，應(yīng)該被視為特別犧牲，個人有忍受的義務(wù)。

3、相當(dāng)補償原則。該原則認為，由于“特別犧牲”的標準是相對的、活動的，因此征地補償應(yīng)斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結(jié)合社會的現(xiàn)實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。一般說來，基于平等原則，對于特別財產(chǎn)的征用損害，應(yīng)當(dāng)給予完全補償，但是特殊情況下，可以準許給予不完全補償。[5]

目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補償標準的不完全補償原則。這一補償原則未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價格，而只是一種生活補貼性的補償，而在現(xiàn)實生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對于被征用農(nóng)地并不享有所有權(quán)，征地后一般對農(nóng)地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權(quán)就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據(jù)為己有，無疑是對農(nóng)民發(fā)展權(quán)的剝奪。在當(dāng)下國家的價值取向正開始轉(zhuǎn)變，2004年的憲法修正案明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”，“公民個人的私有財產(chǎn)不可侵犯”。在注重人權(quán)保障的國家價值觀下，個人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)決定國家權(quán)力，個人是一個目的性存在，個人權(quán)利的保障應(yīng)該是社會的最高價值。對于失地農(nóng)民來說，土地關(guān)系到其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，因此對于土地征用制度，我們應(yīng)該從人權(quán)保障的角度進行重新審視，探究當(dāng)前農(nóng)民和政府關(guān)系緊張的法律制度層面的原因。

二、我國農(nóng)地征用補償法律制度透析

土地作為一種稀缺性的資源，各個國家都有嚴格保護土地資源的規(guī)定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發(fā)，我國立法機關(guān)在1998年修改《土地管理法》時旨在建立世界上最嚴格的土地管理制度?；谶@一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴格的土地征用審批制度。但是嚴格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經(jīng)濟條件下，城市發(fā)展對土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉(zhuǎn)市場化。征地補償工作中存在的一系列問題折射出現(xiàn)行征地補償法律制度的不完善。

（一）征地補償未區(qū)分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現(xiàn)代國家，對公民財產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規(guī)定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸?！霸诿裰鞣ㄖ螄摇⑸鐣液铜h(huán)境國家，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的基礎(chǔ)?！盵6]我國憲法第10條也規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規(guī)定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是《土地管理法》43條規(guī)定任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據(jù)《土地管理法實施條例》“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)。”可見政府將公益性征地和非公益性建設(shè)用地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補償標準對農(nóng)民進行補償?！锻恋毓芾矸ā穼⒎枪嫘杂玫丶{入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補償規(guī)定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農(nóng)地有很大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，土地轉(zhuǎn)手間可以增值10多倍。據(jù)統(tǒng)計，2002年全國土地使用權(quán)招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農(nóng)民的補償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現(xiàn)行的土地征用補償規(guī)定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發(fā)展權(quán)的價格。土地發(fā)展權(quán)的收益本來應(yīng)該歸農(nóng)民所有，現(xiàn)在的現(xiàn)實卻是政府僅靠征地權(quán)就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據(jù)為己有，不僅是對農(nóng)民合法權(quán)益的剝奪，而且激發(fā)了政府征地的內(nèi)在沖動。據(jù)統(tǒng)計，自改革開放至今，中國政府利用計劃經(jīng)濟的征地方式和市場經(jīng)濟的賣地方式從農(nóng)民手中拿走的土地出讓和補償安置差價超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請客，農(nóng)民買單”。[7]因此，公益性征地因其關(guān)乎公共福祉而不考慮土地發(fā)展權(quán)的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農(nóng)民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國農(nóng)地征用補償法律制度的一大缺陷。

（二）征地補償標準不合理

1、按土地原用途給予補償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，由于具備發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區(qū)位不同可以產(chǎn)生級差地租，這部分土地收益由于并非是土地權(quán)利人投資形成的，所里理應(yīng)在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現(xiàn)行法律規(guī)定，國家征用土地再出讓時決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應(yīng)當(dāng)屬于國家。作為被征地農(nóng)民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

2、以年產(chǎn)值的倍數(shù)作為補償標準不科學(xué)

按照年產(chǎn)值的倍數(shù)計算補償數(shù)額雖然簡便易行，但是在市場經(jīng)濟高度發(fā)展的今天，土地價格的確定很大程度上同被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況緊密相關(guān)，而同農(nóng)業(yè)用地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性程度并不明顯，而現(xiàn)行的征地補償標準不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、市場交易價格以及人均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資情況下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實價值。尤其值得注意的是當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品價格普遍偏低，以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補償標準，農(nóng)民得到的補償僅僅也就幾萬元，無法保障農(nóng)民的長遠生計。

3、確立征地補償?shù)淖罡哐a償限額不合理

我國《土地管理法》47條規(guī)定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！币勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！备鶕?jù)2006年國務(wù)院《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》征地補償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。因此，在征地補償中設(shè)定一個征地補償?shù)淖畹拖揞~有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益，但是設(shè)定一個最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因為在當(dāng)前我國農(nóng)村尚未建立有效的社會保障體系，因此土地對于農(nóng)民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會功能。所以規(guī)定一個補償?shù)淖罡呦揞~，很有可能使得失地農(nóng)民生活無保障，所以這一規(guī)定是不合理的。

（三）征地補償方式單一，補償分配不合理

1、征地補償方式單一

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補償以金錢補償為主。對于安置補助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。政府采用金錢補償?shù)姆绞?，將各項費用一次性的支付給農(nóng)民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩?，F(xiàn)實的情況卻是當(dāng)前農(nóng)民的市場意識還比較差，除少數(shù)農(nóng)民將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數(shù)的農(nóng)民得到補償費后，用來建設(shè)房屋等，因此本來就不多的補償費，很快就被花光，進而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農(nóng)民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現(xiàn)實，不利于社會的長遠發(fā)展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補償方式。

2、補償分配不合理

根據(jù)《土地管理法實施條例》26條“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用?！钡侵贫热∠?，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在很多地方已經(jīng)不復(fù)存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的安置補助費，缺乏有效的監(jiān)督控制。而且從目前中國農(nóng)村基層組織體制看，村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農(nóng)民的利益。作為農(nóng)民集體代表的農(nóng)村權(quán)勢階層受自身利益的驅(qū)動，又往往有著與農(nóng)民集體不一致的個人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補償費比例過大，而且留存在村集體的征地補償費使用和管理缺乏有效的監(jiān)督。而土地收益中的主要成分是土地補償費，至少應(yīng)當(dāng)占到土地收益總額的70%以上，土地補償費歸集體所有以后由于集體經(jīng)濟組織的利益和農(nóng)戶的利益并不完全一致，因此對于土地補償費農(nóng)民僅能得到5%-10%。

（四）征地補償法律程序不完善

在我國這樣一個缺乏法治傳統(tǒng)的國度，數(shù)千年的人治傳統(tǒng)已經(jīng)深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務(wù)而沒有所謂的權(quán)利，因此在這樣一個缺乏權(quán)利意識的社會，法律權(quán)威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因為“任何實體目標的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性目標的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現(xiàn)其現(xiàn)實意義?！盵9]但是，在我國土地征用程序在限制公權(quán)力運作方面卻未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1、程序性法律規(guī)范本身有漏洞

許多征地法律法規(guī)僅僅有原則性的規(guī)定，缺乏操作的具體標準，為政府濫用自由裁量權(quán)打開了方便之門。例如，《土地管理法實施條理》25條規(guī)定，如果對征用補償?shù)臉藴视幸闪x，最終將由批準征地的機關(guān)裁量。但是對裁量的程序和標準未做出具體的規(guī)定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規(guī)定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規(guī)定?？傊?，關(guān)于土地的法律規(guī)范本身存在許多的漏洞和不足，需要進一步完善。

2、農(nóng)民的程序性權(quán)利無保障，缺乏有效的法律救濟機制

現(xiàn)行法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補償方案制定后公告農(nóng)民，新出臺的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》賦予了被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補償方案有提出不同意見和要求聽證的權(quán)利，對農(nóng)民提出的意見確需修改的時候，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)修訂，并在報同級人民政府批準的時候附上相關(guān)意見和聽證筆錄。但是程序規(guī)范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章。

在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農(nóng)民的權(quán)益卻與程序密切相關(guān)。對于農(nóng)村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。而且實踐中法院基于自身在權(quán)力體系中的地位，往往對涉及征地的案件拒絕司法，致使農(nóng)民的訴訟權(quán)得不到保障，更使得政府肆無忌憚。

三、實現(xiàn)我國農(nóng)地征用補償法律制度完善之路

（一）實現(xiàn)“非公益性用地”市場化

通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規(guī)定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序。因此，應(yīng)該取消政府非公益性用地的審批權(quán)，實現(xiàn)非公益性用地市場化。從經(jīng)濟學(xué)的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規(guī)則和結(jié)構(gòu)更加正確無誤，因為在這里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會犯錯誤?！盵10]因此，政府試圖憑借公權(quán)力對土地資源進行嚴格控制的做法，往往不能實現(xiàn)其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象。因為在土地利用者看來，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權(quán)力謀私利。因此，雖然市場調(diào)節(jié)土地資源存在諸多的缺陷，市場調(diào)節(jié)也可能出現(xiàn)失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調(diào)節(jié)不好的問題，政府未必解決得好，甚至?xí)咽虑樘幚淼酶狻?/p>

為了保證以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序的統(tǒng)一，也為了實現(xiàn)社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應(yīng)該取消非公益性用地的審批權(quán)，實現(xiàn)非公益性用地市場化。土地權(quán)利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商，達成協(xié)議后經(jīng)政府土地管理部門確認后即發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。由于農(nóng)民在信息方面處于劣勢，所以政府應(yīng)建立土地價格的信息公布機制，克服單純依靠市場調(diào)節(jié)所帶來的弊端。

因此，實現(xiàn)非公益性用地市場化，可以實現(xiàn)法制的統(tǒng)一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權(quán)力的合法運行。

（二）提高補償標準，實行完全補償原則

在計劃經(jīng)濟體制下包括土地在內(nèi)的一切生產(chǎn)要素均實行非市場的配置方式。土地被征用以后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農(nóng)民的生活水平在當(dāng)時是提高了而非下降了。征地所帶來的風(fēng)險沒有分散給農(nóng)民個人家庭。但是在市場經(jīng)濟條件下，失地農(nóng)民必須考慮就業(yè)問題。但是由于農(nóng)民缺乏生存技能，因此失地農(nóng)民的再就業(yè)非常困難。而且在當(dāng)下，農(nóng)村沒有建立起完善的社會保障機制，對于農(nóng)民來說，失去土地實際上失去一筆家庭財富，失去基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發(fā)展方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)[11]。因此失去土地不僅意味著失業(yè)，而且意味著生計沒有保障。所以征地補償必須著眼于農(nóng)民的長遠生計，采取完全補償原則。

基于完全補償原則，在具體的制度設(shè)計時，應(yīng)該細化補償項目，擴大補償范圍?？梢越梃b國外關(guān)于補償范圍的規(guī)定，補償?shù)姆秶ǎ和恋丶捌涓街锏闹苯訐p失，因征地而發(fā)生的可預(yù)期利益的損失，殘余地分割損害，征用發(fā)生的必要費用損失等。另外，基于農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障的考慮，被征地農(nóng)民的社會保障費用，應(yīng)該納入征地補償安置費的范圍。借鑒經(jīng)濟學(xué)關(guān)于相關(guān)問題的研究，我國的土地征用完全補償費用=地價+青苗等地上附著物價格+由征地外部不經(jīng)濟引起的損害連帶補償價格+土地發(fā)展價格。其中地價以馬克思地租理論為基礎(chǔ)，地價=地租/資本化率=[農(nóng)地級差地租Ⅰ+農(nóng)地級差地租Ⅱ+絕對地租（農(nóng)用）+壟斷地租（農(nóng)用）]/資本化率。[12]

（三）采取多種補償方式，健全征地補償分配機制

首先，要改變單一的補償方式，以金錢補償為主，多種補償方式并存。目前我國征地補償?shù)姆绞街饕獮橐淮涡缘慕疱X貨幣補償。但是土地是農(nóng)民的生存之本，失地農(nóng)民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補償費難以維持其長久的生存，加上我國農(nóng)村社會保障制度不完善，無疑使失地農(nóng)民的生活陷入絕境。因此我應(yīng)該借鑒國外的做法實現(xiàn)，補償方式多樣化。日本的征地補償方式除現(xiàn)金補償外，還有替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償（即被征地由物件時在土地被征用人的請求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費的補償）。德國的土地征用補償方式除金錢補償外，還有代償?shù)氐难a償，代償權(quán)利的補償?shù)鹊?。我國的征地補償方式，應(yīng)該在借鑒外國有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體實踐經(jīng)驗，例如咸嘉“三集中、三統(tǒng)一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等。可以考慮征地補償費入股，社會保險方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國的土地補償分配方式。由于我國的征地補償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補償費根據(jù)法律規(guī)定歸屬農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，但是在當(dāng)下村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農(nóng)民的利益。甚至犧牲農(nóng)民的利益換取政治資本或者牟取個人私利?，F(xiàn)行補償金發(fā)放環(huán)節(jié)過多，時限不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)民缺乏統(tǒng)一的可操作的分配方法?！霸趯嵉卣{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，集體宣布的土地補償金額為每畝600～40000元，但絕大多數(shù)宣布的土地補償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發(fā)生?！?004年1月18日《中國建設(shè)報》報道有關(guān)資料顯示，我國目前在土地征用時，許多地方在實際操作中采取法定標準的最低限，有的甚至低于法定標準；在土地轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得60%-70%；村級集體組織25%-30%；真正到農(nóng)民手里的不足10%。因此為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，必須健全征地補償?shù)姆峙浞绞剑瑢⑼恋匮a償費直接發(fā)放個農(nóng)民個人，并完善征地補償費用的監(jiān)督機制，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）完善征地補償法律程序，保障農(nóng)民的程序性權(quán)利

在法治條件下，對于公民財產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當(dāng)程序。美國憲法第5條修正案規(guī)定，“沒有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)；沒有公平的補償不得征用私有財產(chǎn)供公共使用?！痹谕恋卣饔眠^程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權(quán)力的恣意，使公權(quán)力在法律預(yù)設(shè)的軌道上運行，同時法律程序的設(shè)計可以使財產(chǎn)權(quán)利人預(yù)知公權(quán)力的運行模式，從而監(jiān)督其運行，防止其濫用而侵犯自身的合法權(quán)益。

通過本文第二部分的分析我們知道，農(nóng)民的程序性權(quán)利無保障。在補償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章，所以程序規(guī)范的法律約束力不足。例如法律雖然規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)聽證的事項，當(dāng)事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對因程序違法而造成的當(dāng)事人實體權(quán)利損害給予任何的救濟途徑和規(guī)則原則。對于農(nóng)村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。所以必須完善我國的征地補償法律程序，明確違法征地補償法律程序而實施的行政行為是無效的行為，農(nóng)民對此可以提起行政訴訟。對于農(nóng)民的，法院可以根據(jù)《行政訴訟法》54條的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。

四、小結(jié)

在當(dāng)代，傳統(tǒng)的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經(jīng)被“最好的政府、最大的服務(wù)”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實現(xiàn)社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補償?shù)幕A(chǔ)上，這是實現(xiàn)正義原則的必然要求，也為世界各國的實踐所廣泛認可。我國憲法也規(guī)定國家為了公共利益的需要可以對土地進行征收、征用并給予補償。但是相關(guān)的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規(guī)定具體化，因此在土地征用的過程中，出現(xiàn)了政府公權(quán)力的異化，嚴重的損害了農(nóng)民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補償，以實現(xiàn)土地征用目的的合理性。同時，政府征地補償必須履行法律規(guī)定的正當(dāng)程序，實現(xiàn)征地行為形式的合理性。如果因為土地征用補償引起矛盾沖突，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，法律必須規(guī)定救濟機制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現(xiàn)救濟無門而引發(fā)集體暴力事件。建立在完善的征地補償法律規(guī)范基礎(chǔ)上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

注釋：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，1-2頁。

[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，324頁。

[7]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟補償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟問題》，2004年（12）。

[8]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會科學(xué)文獻出版社2005年版，193頁。

[9]謝暉、陳金釗：《法理學(xué)》，高等教育出版社2005年版，173頁。

[10]轉(zhuǎn)引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2005年版，145頁。

[11]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會科學(xué)文獻出版社2005年版，16頁。

[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2005年版，231頁。

參考書目：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版。

[4]陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版

[6]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟補償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟問題》，2004年（12）。

[7]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會科學(xué)文獻出版社2005年版