雙減政策研究意義精選(九篇)

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第1篇：雙減政策研究意義范文

關(guān)鍵詞：油品升級；成品油價格；投入產(chǎn)出模型；物價水平

一、引言

隨著霧霾天氣頻發(fā)，空氣污染問題受到全國甚至全世界的普遍關(guān)注。有研究指出，從導(dǎo)致霧霾頻發(fā)的因素構(gòu)成來看，機動車的影響超過了1/5，超過燃煤和工業(yè)成為第一大污染源，由此引發(fā)了加速油品升級的強烈呼聲。在此背景下，2013年2月6日，國務(wù)院做出了加快油品升級時間表的決定。按照決定的要求，第四階段車用柴油標(biāo)準(zhǔn)（即國四柴油標(biāo)準(zhǔn)）的過渡期至2014年年底，第五階段車用汽油和柴油標(biāo)準(zhǔn)（即國五汽油標(biāo)準(zhǔn)和國五柴油標(biāo)準(zhǔn)）的過渡期至2017年年底。第四階段車用汽油標(biāo)準(zhǔn)已于2014年1月1日在全國范圍推行。中國正式進入了油品升級的快車道。

伴隨著油品升級的是成品油價格上漲的預(yù)期。2013年9月，發(fā)改委了成品油質(zhì)量升級的價格政策。油品質(zhì)量由“國三”升級為“國四”后，汽油和柴油每噸的價格分別上升290元和370元，折算為每升則分別加價0.21元和0.32元；“國四”升級到“國五”后，汽油和柴油每噸價格上升170元和160元，折算到每升加0.13元和0.14元。

油品升級導(dǎo)致油價上漲的預(yù)期引起了全社會的普遍關(guān)注。成品油價格上漲不僅增加汽車擁有者的支出，作為國民經(jīng)濟的血液，其價格變動更直接影響到了以此為投入品的工業(yè)部門，進而影響整個國民經(jīng)濟系統(tǒng)。國內(nèi)外學(xué)者對油價波動的研究主要集中在油價沖擊對宏觀經(jīng)濟和物價水平的影響以及貨幣政策的有效性分析上，而在油品升級大背景下，研究成品油價格波動對行業(yè)部門的影響的文章相對較少。目前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于油品升級造成的影響方面的研究多為定性研究或者簡單匡算，得出的結(jié)論缺乏科學(xué)依據(jù)的支撐。本文擬從我國汽車行業(yè)、其他相關(guān)行業(yè)以及居民支出變動三個角度，全面測算油品升級背景下油價上漲對國民經(jīng)濟系統(tǒng)的影響，得出的結(jié)論對于我國在全面推廣油品升級過程中相關(guān)政策的制定具有一定的參考意義。

二、油品升級對我國汽車市場的影響

汽油和汽車屬于互補品，根據(jù)相關(guān)經(jīng)濟理論，汽油價格的變動將導(dǎo)致汽車需求量發(fā)生變動（圖1）。具體而言，在其他條件一定的情況下，油品升級導(dǎo)致汽油供給曲線向左上方平移（由Sx1到Sx2），導(dǎo)致汽油均衡價格上升（由Px1到Px2）；汽油價格上升，使得汽車需求曲線向左下方移動（由Dy1到Dy2），導(dǎo)致汽車市場的均衡數(shù)量下降（由Qy1到Qy2）。具體下降幅度可以通過交叉價格彈性系數(shù)進行測算。

在計算汽油和汽車的交叉價格彈性之前，需要構(gòu)造汽車需求量關(guān)于汽油價格的函數(shù)關(guān)系。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，商品需求量的影響因素很多，最優(yōu)自變量個數(shù)的選擇需要在提高模型擬合度和防止多重共線性兩個主要目標(biāo)之間權(quán)衡。本文選取汽車需求量的主要影響因素：汽車價格、居民收入水平以及汽油價格。數(shù)據(jù)區(qū)間為2000～2012年，數(shù)據(jù)來源均為《中國統(tǒng)計年鑒2013》，相關(guān)變量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)如圖2所示。各變量及其數(shù)據(jù)處理情況如下。

1. 汽車需求量（Q）。假定汽車市場是出清的，汽車的需求量等于汽車的銷售量。另外，不考慮折舊因素，汽車當(dāng)年的銷售量等于居民汽車當(dāng)年末擁有量與上年末擁有量之差。

2. 汽車價格（TP）。這里用交通價格指數(shù)來表示，并對原數(shù)據(jù)序列進行了定基處理，以2000年為基準(zhǔn)年。根據(jù)需求規(guī)律，在其他條件不變的情況下，商品需求量與價格呈反方向變動，故預(yù)期其系數(shù)為負值。

3. 汽油價格（FP）。本文用車用燃料及零部件價格指數(shù)來表示。汽油與汽車屬于互補品，汽油價格的變動將會導(dǎo)致汽車需求量呈反方向變動，預(yù)期其系數(shù)為負值。

4. 居民收入水平（I）。本文以人均國內(nèi)生產(chǎn)總值來表示。由于汽車屬于正常品，收入水平越高，對汽車的需求量越大。

由于選取的變量之間量綱差距較大，本文對原序列進行了對數(shù)處理，以保證序列的平穩(wěn)性。對數(shù)序列的系數(shù)在經(jīng)濟學(xué)上即為彈性系數(shù)，具有很強的經(jīng)濟學(xué)意義。模型估計結(jié)果見式（1），小括號內(nèi)為t統(tǒng)計量。

ln_Q=-0.24+2.09ln_I-1.12ln_TP-1.81ln_FP （1）

（3.99） （-0.95）

（-1.99）

R=0.98，R=0.97， F統(tǒng)計量=193.41，DW=2.35

經(jīng)過檢驗，模型不存在異方差和序列自相關(guān)性，并且模型的擬合優(yōu)度達到98%左右，說明模型的擬合效果較好。通過式（1）可以得到如下結(jié)論：

第一，汽車的收入彈性大于1，說明汽車屬于奢侈品。在模型中，收入的估計系數(shù)為2.09，并且在統(tǒng)計上十分顯著。即：人均居民收入每增加1%，對汽車需求量將增加2%左右。這符合經(jīng)濟學(xué)上對汽車這類產(chǎn)品屬性的劃分。

第二，在控制住其他變量的情況下，汽車需求量與汽車價格呈反方向變動。在模型中，估計系數(shù)為-1.12。即，汽車價格每下降1%，對汽車的需求量將上升1.12%左右。汽車的需求價格彈性大于1，說明汽車屬于需求富有彈性的產(chǎn)品，企業(yè)可以通過降價增加其收益。從圖2也可以看出，汽車價格指數(shù)在近10余年間一直保持下降趨勢。

第三，汽油價格上升對汽車的銷售有負面影響，系數(shù)為-1.81，在10%的顯著性水平通過顯著性檢驗。交叉彈性系數(shù)為負，進一步論證了經(jīng)濟學(xué)上汽油與汽車屬于互補品的判定。

本文在油品升級的大背景下展開研究，尤其關(guān)注汽油價格變動對汽車產(chǎn)業(yè)的影響。在汽油由“國三”標(biāo)準(zhǔn)升級為“國四”標(biāo)準(zhǔn)后，汽油價格每升加價0.21元（較之前的價格大致上升3%左右），通過對上述模型的估計，可以測算出，在其他因素保持不變的情況下，汽油價格上升3%，將導(dǎo)致汽車的銷售量下降5.4%左右。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因主要有兩個方面：一是汽油作為汽車的互補品，其價格上升會導(dǎo)致互補品的需求量下降。另一方面，油品質(zhì)量升級后，汽車的相關(guān)設(shè)備面臨升級改造以適應(yīng)“國四”汽油，這必然導(dǎo)致汽車的制造成本上升，從而影響其預(yù)期銷售量。

三、油品升級對全行業(yè)價格水平的影響

油品升級導(dǎo)致成品油價格上漲，運用投入產(chǎn)出模型可以測算成品油價格變動對其他產(chǎn)品價格的影響。

（一）投入產(chǎn)出模型的假設(shè)

投入產(chǎn)出模型的主要基本假設(shè)包括：（1）不考慮需求變動對價格的影響，部門產(chǎn)品價格的變動完全由成本推動；（2）不考慮價格傳導(dǎo)的時滯效應(yīng)，部門成本的上升會迅速地傳導(dǎo)到部門產(chǎn)品的價格上，因此所測算的價格變動影響程度是最大的。

（二）投入產(chǎn)出價格模型的構(gòu)建

某一部門商品價格的變動，是由與之相聯(lián)系的部門商品的價格連鎖變動引起的。即：

其中，I為（n-1）階單位陣，ATn-1為直接消耗矩陣An去掉第n行和第n列后的（n-1）階矩陣的轉(zhuǎn)置矩陣。

將式（4）移項整理得：

式（5）表示第n部門商品價格變動ΔPn，部門1到部門n-1各商品價格的變動程度。

（三）成品油價格變動對其他部門商品價格的影響測度

本文采用2007年135部門的投入產(chǎn)出表為基本數(shù)據(jù)，同時為了更好地反映現(xiàn)階段我國社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、技術(shù)進步、價格波動等情況，引入2010年42部門投入產(chǎn)出延長表，為了保證部門統(tǒng)計口徑的一致，同時采用2007年42部門投入產(chǎn)出表，以便于進行比較分析。考慮到油品質(zhì)量由“國三”標(biāo)準(zhǔn)升級為“國四”標(biāo)準(zhǔn)并于2014年1月1起在全國范圍內(nèi)推行后，全國油價普遍上漲3%左右的事實，本文以3%作為成品油價格變動的基礎(chǔ)，以期更好地反映成品油價格上漲對全社會部門產(chǎn)品價格的影響。以2007年135部門投入產(chǎn)出表為例，受成品油價格變動影響程度最大的前14個部門排名見圖3。其中，受影響程度最大一類是交通運輸業(yè)，受影響程度最大的前七個部門中交通運輸業(yè)就占了六個，分別是：航空運輸業(yè)1.06%，水上運輸業(yè)0.86%，裝卸搬運和其他運輸服務(wù)業(yè)0.77%，道路運輸業(yè)0.61%，以及城市公共交通業(yè)0.55%。這類部門直接依賴于成品油，成品油在其總投入成本中所占的比例較大，分別為：航空運輸業(yè)30.09%，水上運輸業(yè)24.27%，裝卸搬運和其他運輸服務(wù)業(yè)23.09%，道路運輸業(yè)17.22%，以及城市公共交通業(yè)16.54%。受影響程度較大的另一類部門是將成品油相關(guān)產(chǎn)品作為主要原材料投入的能源轉(zhuǎn)換部門或高耗能工業(yè)部門，分別是：合成材料制造業(yè)0.97%，化學(xué)纖維制造業(yè)0.53%，塑料制品業(yè)0.50%，涂料、油墨、顏料及類似產(chǎn)品制造業(yè)0.49%，基礎(chǔ)化學(xué)產(chǎn)品制造業(yè)0.46%，專用化學(xué)產(chǎn)品制造業(yè)0.42%，地質(zhì)勘查業(yè)0.39%，有色金屬礦采選業(yè)0.39%，橡膠制品業(yè)0.38%。

有些部門受成品油價格波動影響幅度較小，這類部門均屬于對成品依賴程度較低的產(chǎn)業(yè)或者第三產(chǎn)業(yè)，如圖4所示。

為了便于歷史比較，并考慮到部門統(tǒng)計口徑的一致性，本文對2007年42部門投入產(chǎn)出表和2010年42部門投入產(chǎn)出延長表進行了測算，結(jié)果如表1所示。

從表1可以看出，2010年與2007年相比，排名前幾位部門受成品油等投入品價格波動的影響程度均出現(xiàn)了不同程度的下降。其中，交通運輸業(yè)從0.66%下降到0.39%，化學(xué)工業(yè)從0.46%下降到0.18%，金屬冶煉及壓延加工業(yè)從0.39%下降至0.26%等。影響程度下降的原因主要是由于成品油等產(chǎn)品在這些部門中的投入比例普遍出現(xiàn)了不同程度的下降。如圖5所示，2010年較2007年，除建筑業(yè)中成品油等產(chǎn)品的投入比例略有上升外，其他部門成品油等產(chǎn)品的投入比例均出現(xiàn)了下降。這充分說明這些部門對成品油等產(chǎn)品的依賴程度正在減弱，在一定程度上反映了我國工業(yè)結(jié)構(gòu)向低能耗方向的轉(zhuǎn)變事實。此外，從表1中可以看出，不同部門受影響的排名也有所變化，這主要是由于成品油等產(chǎn)品在這些部門成本結(jié)構(gòu)中的地位變化導(dǎo)致的。

四、油品升級對我國物價一般水平的影響

在計算了成品油價格變動對各部門產(chǎn)品價格變動的影響的基礎(chǔ)上，可以進一步計算成品油價格變動對一般物價水平的影響。本文分別以居民消費、農(nóng)村居民消費、城市居民消費、中間使用、最終使用為權(quán)重，計算出居民消費價格指數(shù)CPI、農(nóng)村居民消費價格指數(shù)、城市居民消費價格指數(shù)、工業(yè)出廠品價格指數(shù)PPI、GDP平減指數(shù)，計算公式為：

ΔPIm=XimΔPi/Xim，m=1，2，…5，i=1，2…，n（6）

運用投入產(chǎn)出表數(shù)據(jù)，計算的結(jié)果如表2所示。

通過對表2的分析，可以得出如下結(jié)論：

一是成品油價格上漲，對PPI的影響程度最大，對CPI的影響程度最小，GDP平減指數(shù)居中。PPI上漲幅度大于CPI上漲幅度，主要原因是成品油作為中間使用的比例接近94%，而用于居民消費的比例不足4%。因此，成品油價格上漲的壓力更多地反映在PPI的變動上。此外，與2007年相比，2010年各價格指數(shù)均出現(xiàn)不同程度的下降，這說明，成品油價格變動對我國物價一般水平的影響有所減弱。

二是在價格傳導(dǎo)順暢且不考慮預(yù)期的情況下，成品油價格變動對我國物價水平的影響均相對較小。即使是受影響最大的PPI，其變動幅度也不足油價本身變動幅度的13%。這主要是由于各類價格指數(shù)的計算包括全部產(chǎn)品的消費或全部中間產(chǎn)品的使用，成品油自身的消費或中間使用僅占非常小的一部分，如在2007年42部門投入產(chǎn)出表中，成品油中間使用或最終使用占PPI、CPI、GDP平減指數(shù)中的權(quán)重比重分別為3.95%、0.77%、2.57%，并在2010年進一步下降至2.44%、0.62%、1.56%。因此，成品油價格變化對國內(nèi)物價一般水平的影響相對較小。

五、主要結(jié)論和政策建議

本文在油品升級的大背景下，運用投入產(chǎn)出模型，計算了成品油價格上升對其他部門商品和國內(nèi)物價一般水平的影響，得出的主要結(jié)論如下：

第一，油品質(zhì)量升級背景下成品油價格上漲，對我國汽車銷售量存在負面影響。經(jīng)測算，在其他因素保持不變的情況下，汽油價格上升3%，將導(dǎo)致汽車的銷售量下降5.4%左右。

第二，成品油價格上漲對交通運輸業(yè)的影響最大，這主要是因為這類部門直接依賴于成品油，成品油在其總投入成本中所占的比例較大。另一類受影響程度較大的部門是以成品油等相關(guān)產(chǎn)品作為中間產(chǎn)品投入的能源轉(zhuǎn)換部門或高耗能工業(yè)部門。

第三，2010年與2007年相比，受影響程度最大的前幾位部門中，成品油價格上漲對其部門商品價格影響幅度均出現(xiàn)了不同程度地下降。這主要是由于2010年成品油等產(chǎn)品在這些部門中的投入比例較2007年普遍出現(xiàn)了不同程度的下降。這充分說明了這些部門對成品油等產(chǎn)品的依賴程度正在減弱，在一定程度上反映了我國工業(yè)結(jié)構(gòu)向低能耗方向的轉(zhuǎn)變趨勢。

第四，成品油價格上漲對各類價格指數(shù)的影響大小排名為：PPI的上漲幅度>GDP平減指數(shù)的上漲幅度> CPI的上漲幅度。此外，與2007年相比，2010年各價格指數(shù)均出現(xiàn)了不同程度的下降，這說明，成品油價格變動對我國物價一般水平的影響有所減弱。

第五，在價格傳導(dǎo)順暢且不考慮預(yù)期的情況下，成品油價格上漲對我國各類物價水平的影響均相對較小。就國內(nèi)現(xiàn)實情況而言，由于成品油價格變動在一定程度上受到管制，價格傳導(dǎo)存在一定的滯后期，成品油價格上漲對國內(nèi)物價一般水平變動的影響程度會進一步削弱。這說明，油品升級可以在對國內(nèi)物價一般水平的影響程度非常小的情況下，實現(xiàn)我國空氣質(zhì)量的極大改善。

參考文獻：

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[5]林伯強，王鋒.能源價格上漲對中國一般價格水平的影響[J].經(jīng)濟研究，2009（12）.

第2篇：雙減政策研究意義范文

一、當(dāng)前流域水污染防治體制機制存在的幾個主要問題

目前，我國流域水污染防治還存在諸多問題，政策與法規(guī)體系尚不健全，資金投入不足，公眾參與缺乏，技術(shù)支撐體系薄弱等等，但最根本的問題還是管理體制沒有完全理順，運行機制不夠協(xié)調(diào)，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)部門協(xié)調(diào)問題未根本解決，運轉(zhuǎn)有效的統(tǒng)一綜合治理機制尚未形成

流域水污染防治是個典型的涉及多個部門的事情，在現(xiàn)有的流域水污染管理體制框架中，有環(huán)保、水利、發(fā)改、建設(shè)等數(shù)個部門參與，以環(huán)保部門為主。多部門協(xié)作本身并不是問題的根源，目前的問題是，以環(huán)保為主的這個作用沒有充分發(fā)揮出來，部門沖突、特別是環(huán)保部門與水利部門在流域水污染防治領(lǐng)域缺乏更有效協(xié)作，已成為流域水污染防治管理面臨的主要體制問題之一。水利和環(huán)保的部門沖突在流域管理中有集中體現(xiàn)，涉及規(guī)劃、水質(zhì)監(jiān)測、機構(gòu)、水量調(diào)配和污染物總量控制、跨界污染管理監(jiān)督、水污染糾紛調(diào)處等多個方面。在流域管理上，雙重管理體制矛盾突出，如七大流域管理機構(gòu)均設(shè)置了水資源保護局，名義上接受水利部和國家環(huán)境保護部①的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但事實上是水利部派出機構(gòu)的性質(zhì)，這制約了流域機構(gòu)在水污染防治方面的作用。從部分流域的管理實踐來看，目前部門協(xié)調(diào)的難度要高于地區(qū)協(xié)調(diào)的難度。淮河十幾年的治污實踐表明，環(huán)保和水利兩部門共同牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組有名無實，是“十年淮河治污”效果不佳的重要體制原因之一。

(二)中央與地方在污染治理上的權(quán)責(zé)劃分和監(jiān)管機制尚不健全

在中央和地方關(guān)于水污染防治的管理關(guān)系上，我國實行分級管理，即以行政區(qū)劃為單位，各區(qū)域的環(huán)保部門承擔(dān)主要的水污染防治職責(zé)，而上級環(huán)保部門對地方環(huán)保局只有指導(dǎo)權(quán)。由于地方環(huán)保部門是地方政府的職能部門，導(dǎo)致它容易成為地方利益的工具，不論是數(shù)據(jù)監(jiān)測、污染控制，還是建設(shè)項目審批上都要被地方政府左右，而上級環(huán)保部門的監(jiān)督也無法逾越當(dāng)?shù)卣臋?quán)威，如被國家環(huán)保部門責(zé)令關(guān)閉的企業(yè)卻為當(dāng)?shù)卣幼o。國家環(huán)?？偩謱Φ胤江h(huán)境管理的監(jiān)督尚無力打破地方保護主義。在現(xiàn)行的以GDP為核心的政績考核指揮棒下，地方政府往往以經(jīng)濟發(fā)展作為優(yōu)先考慮，對國務(wù)院制定和頒布的環(huán)境政策難以落實到位。近兩年來，國家環(huán)?？偩旨哟罅藢Φ胤降谋O(jiān)管力度，相繼推出了“區(qū)域限批”和“流域限批”等強有力的行政懲罰手段。但從長期來看，需要建立健全流域省界斷面水質(zhì)責(zé)任制和污染物總量控制排放責(zé)任制，使中央獎懲地方的標(biāo)準(zhǔn)明確、公開、公平，為地方的水污染治理工作提供穩(wěn)定的預(yù)期和長期的激勵。

(三)流域管理體制與區(qū)域管理體制結(jié)合不夠

我國經(jīng)濟社會管理體制是按照行政單元劃分的區(qū)域管理體制。流域管理有其自身的特點和規(guī)律，無論是水資源管理，還是水污染防治管理，都需要以流域為單元統(tǒng)籌規(guī)劃和治理。新《水法》規(guī)定，水資源管理實行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制。我國目前的水污染防治管理體制是以行政區(qū)域管理為主的，流域水污染防治管理十分薄弱，在體制安排上存在較大缺陷。雖然《水污染防治法》也強調(diào)了水污染防治中流域管理的重要性，但實踐中水污染防治主要是“以地方行政區(qū)域管理為中心”的分割管理。例如，主要污染物減排的約束性指標(biāo)是按省區(qū)分解的，并未分解到各流域。這種忽視流域的污染指標(biāo)分解方法科學(xué)性不足，無法有效地將水污染減排與流域環(huán)境質(zhì)量的改善建立聯(lián)系，容易形成各行政區(qū)污染責(zé)任不清，相互推諉責(zé)任，導(dǎo)致嚴(yán)重的越界水污染問題。

(四)政策體系還不完善，手段還不盡協(xié)調(diào)

首先，流域水污染防治政策側(cè)重末端治理，從源頭預(yù)防的政策較少。排污收費、總量控制、排污許可證制度等都是針對污染物的末端治理。環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度雖然是針對源頭預(yù)防的，但其對象目前基本只涉及具體的建設(shè)項目。國家的重大計劃、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策中，預(yù)防水污染尚未成為政策制定時的主要考慮因素。其次，行政手段多，經(jīng)濟激勵政策少。我國環(huán)境管理主要還是依靠命令控制型政策和行政手段，從“環(huán)評風(fēng)暴”到“區(qū)域限批”，再到“流域限批”，雖然也有效果，但單純依靠政府的行政手段來控制排污的做法，已不能解決當(dāng)前我國復(fù)雜的水污染問題，尤其是跨行政區(qū)域的流域污染問題，必須綜合運用行政、價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等多種政策和手段。第三，有關(guān)政策手段之間不夠協(xié)調(diào)。如水利部編制“水功能區(qū)劃”，國家環(huán)保總局編制“水環(huán)境功能區(qū)劃”，對同一流域，水利部門制定水資源保護規(guī)劃，環(huán)保部門制定水污染防治規(guī)劃，漁業(yè)部門制定漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃，交通部門制定水運規(guī)劃，這些規(guī)劃都與水污染防治相關(guān)，但有關(guān)規(guī)定卻往往不協(xié)調(diào)。環(huán)保和城建部門在排污費和污水處理費上也還存在不協(xié)調(diào)的地方。第四，注重工業(yè)領(lǐng)域的水污染治理，城市水污染防治和農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域的政策有待加強。農(nóng)村面源污染防治的相關(guān)政策制定已嚴(yán)重滯后。

(五)適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的流域治理地區(qū)協(xié)調(diào)與合作機制還不健全

源于長期中央集權(quán)制的影響，政府間關(guān)系主要是自上而下的治理結(jié)構(gòu)，區(qū)域之間一直缺乏合作的傳統(tǒng)。只是近些年來隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快，跨區(qū)域的經(jīng)濟合作才有了一定的發(fā)展，而跨區(qū)域的環(huán)境合作才剛剛開始起步。目前的困境是，一方面中央政府還沒有為跨區(qū)域的合作(包括環(huán)境合作)提供一套切實可行的制度框架，地區(qū)之間的合作缺乏制度依據(jù)，也缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法；另一方面，現(xiàn)有的合作關(guān)系并不是建立在市場機制基礎(chǔ)上的，導(dǎo)致流域內(nèi)的地區(qū)合作缺乏動力機制。例如一些流域雖然建立了領(lǐng)導(dǎo)小組或者引入了聯(lián)席會議，但關(guān)系松散，尚不能相互激勵和約束?？绲貐^(qū)的流域污染防治共建共享平臺尚未建立，信息公開和通報制度不健全，不能確保流域各地區(qū)及時獲得準(zhǔn)確、必要的水量和水質(zhì)信息。補償機制是市場條件下實現(xiàn)跨行政區(qū)合作的重要制度安排，目前我國在跨行政區(qū)的補償機制方面還十分薄弱。此外，流域水污染管理缺失的機制還有預(yù)警和應(yīng)急管理制度，污染損害保險制

度，下游地區(qū)要求上游地區(qū)采取措施的制度等。

(六)對污染排放的監(jiān)管體制效力不高，執(zhí)行不到位

排污企業(yè)的監(jiān)管主體是地方政府。很多排污企業(yè)有法不依、超標(biāo)排放，“違法成本低，守法成本高”，這些現(xiàn)象有法制不健全的原因，但根子是地方政府執(zhí)法不力、監(jiān)管不力。國家法律對水污染管理責(zé)任的劃分，在《環(huán)境保護法》中有明確規(guī)定，如果各級地方政府都能嚴(yán)格履行其法定的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，重點流域的水環(huán)境形勢不至于愈發(fā)嚴(yán)峻?，F(xiàn)實中部分地方政府只顧眼前的經(jīng)濟利益，甚至與排污企業(yè)之間存在利益勾連，導(dǎo)致對企業(yè)的污染監(jiān)管力度有限，對很多水污染違法事件往往是大事化小，小事化了。地方環(huán)保部門在財政經(jīng)費以及人事上對于地方政府都有很強的依附性，雖然有大量關(guān)于環(huán)境保護、企業(yè)排污、嚴(yán)格執(zhí)法方面的規(guī)定，環(huán)保目標(biāo)也只好讓位于經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)。目前治污的大部分環(huán)節(jié)由行政主體來承擔(dān)，使得地方政府常常既是運動員又是裁判員，也是導(dǎo)致監(jiān)管失效的重要原因。此外，地方政府在促進當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的動力往往不足，而發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)是減緩水環(huán)境污染的根本途徑之一。如果環(huán)保目標(biāo)不能真正納入地方政府的績效考核范圍，問責(zé)機制不能有效發(fā)揮作用，上述現(xiàn)象就很難從根本上改變。

二、近期推進流域水污染防治體制機制改革的總體設(shè)想

我國流域水污染防治體制改革任務(wù)十分艱巨和復(fù)雜，改革進程需要分步推進。我們的研究認為，近期目標(biāo)是，建立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水污染防治綜合管理體制，加強流域各方的對話與協(xié)商，擴大民主協(xié)商的范圍和程度，建立流域、行政區(qū)域和部門的協(xié)商協(xié)調(diào)平臺，進一步合理劃分事權(quán)，統(tǒng)籌流域水資源保護和水污染防治工作，全面促進流域水環(huán)境綜合治理能力的增強。管理體制是改革的重點內(nèi)容是，旨在建立“監(jiān)管有力和權(quán)責(zé)明確、流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、部門協(xié)作和區(qū)域協(xié)調(diào)”的新體制。近期重點是建立跨部門、跨行政區(qū)域的高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)或機制。

管理機制安排是落實管理體制的具體途徑。機制建設(shè)和創(chuàng)新旨在建立有效監(jiān)管、事權(quán)清晰、經(jīng)濟激勵、社會參與的新機制，包括地方政府官員環(huán)保問責(zé)制，跨行政區(qū)環(huán)境合作機制，統(tǒng)一的信息監(jiān)測和機制，經(jīng)濟激勵機制，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)監(jiān)管機制，信息披露和公眾參與機制等方面。鑒于我國幅員遼闊，流域眾多，要分步加快體制機制創(chuàng)新，鼓勵實踐多種行之有效的流域水污染治理模式。

三、完善流域水污染防治體制機制的幾點建議

(一)逐步理順流域水污染防治行政管理體制，增強環(huán)境治理的政府職能

以建立社會主義公共行政管理體制為長遠目標(biāo)，分步推進流域水污染防治管理機構(gòu)改革。首先是在立足完善現(xiàn)有機構(gòu)體系基礎(chǔ)上，加強部門協(xié)調(diào)協(xié)作。特別是要理清各部門在水污染防治方面的職責(zé)，包括水質(zhì)管理與監(jiān)測、水環(huán)境功能區(qū)劃、水功能區(qū)劃、流域水資源保護管理機構(gòu)的關(guān)系等?環(huán)保部門作為水污染防治的行政主管部門，應(yīng)進一步加強監(jiān)督執(zhí)法職能。以環(huán)保部門牽頭，其他部門積極參與水污染防治，各部門加強溝通、協(xié)調(diào)和配合。具體實施途徑可以通過在機構(gòu)改革中調(diào)整“三定”方案來解決。與中央確立的大部制改革相適應(yīng)，提升環(huán)境監(jiān)管的部門職能。②但各部門權(quán)力的劃分應(yīng)當(dāng)清晰，避免職能交叉和重疊。部門的權(quán)力和義務(wù)應(yīng)當(dāng)均衡，制衡機制必須建立起來，對于行政不作為和瀆職現(xiàn)象，應(yīng)有必要的懲罰措施。為了實現(xiàn)國家部門間的協(xié)調(diào)，可考慮在中央層面建立部門協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門與地區(qū)在流域管理中的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策制定中的重大問題。隨著中央與地方關(guān)系的調(diào)整，流域管理機構(gòu)的運作應(yīng)逐步實現(xiàn)流域管理決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。通過立法授權(quán)建立以利益相關(guān)方為主的現(xiàn)代流域機構(gòu)。流域機構(gòu)作為流域管理最重要的決策機構(gòu)，獨立于任何國家機關(guān)，主要依據(jù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃以及國務(wù)院分配給流域組織的任務(wù)開展工作。流域機構(gòu)由流域內(nèi)的主要利益相關(guān)者代表組成，以規(guī)劃、報告和協(xié)調(diào)為主要職責(zé)，流域內(nèi)的地方政府及其職能部門作為執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)實施流域管理委員會的各項決策。從較長時期來看，還可以逐步將環(huán)境監(jiān)察職能納入垂直管理體制，避免地方政府對環(huán)境監(jiān)察的過多干擾。

(二)建立常態(tài)化的流域水污染防治監(jiān)測評價制度，健全以地方政府為主的流域污染治理責(zé)任機制

將流域水污染治理作為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和樹立正確政績觀的重要方面，建立健全地方政府官員環(huán)保問責(zé)制，加強流域水污染治理政績考核，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。2008年2月，國家環(huán)?？偩譅款^組織了淮河流域污染治理核查，對淮河流域的山東、河南、安徽、江蘇幾省進行考核檢查，實踐證明通過簽訂責(zé)任書、落實檢查責(zé)任制，對于流域水污染防治能起到較好的成效。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將臨時性的檢查上升為制度化的監(jiān)測評價。建立常態(tài)化、規(guī)范化的制度。建立問責(zé)指標(biāo)體系，層層落實環(huán)保責(zé)任。將環(huán)保目標(biāo)考核納入地方各級官員的任期績效考核和干部任用考察。建立科學(xué)的環(huán)保問責(zé)指標(biāo)體系，具體指標(biāo)包括：水污染物總量控制指標(biāo)、節(jié)水指標(biāo)、跨省斷面和行政區(qū)域內(nèi)重點水功能區(qū)斷面水質(zhì)指標(biāo)(氨氮、總磷、COD等)、工業(yè)污染物排放穩(wěn)定達標(biāo)率、城市污水處理率、城市污水處理廠排放穩(wěn)定達標(biāo)率、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模、農(nóng)村生活垃圾收集率、城鎮(zhèn)生活污水處理率等。規(guī)范問責(zé)程序，健全問責(zé)制度，盡快實現(xiàn)環(huán)保問責(zé)的常態(tài)化、程序化和制度化，要特別加強對重大污染事故的問責(zé)力度。

(三)充分發(fā)揮市場機制在流域污染治理中的作用，形成流域水污染治理的內(nèi)生發(fā)展機制

流域污染治理要與完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，加快水污染治理工程投融資體制改革和運行管理機制創(chuàng)新，建立促進環(huán)境友好型社會建設(shè)的資源環(huán)境稅收政策和消費政策。完善水價形成機制和排污收費制度。逐步提高水利工程供水水價，合理調(diào)整城市供水價格和污水處理費，提高水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)。城市生活用水推進階梯式水價，工業(yè)用水實行超定額累進加價制度。將污水處理費作為行政事業(yè)性收費，由政府實行強制征收，財政專戶管理。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院另有規(guī)定外，任何單位和個人不得減免污水處理費。征收的污水處理費不足以補償污水處理廠運行維護成本并使企業(yè)合理盈利的，由當(dāng)?shù)卣斦a足。污水處理費必須優(yōu)先用于保證處理廠的運轉(zhuǎn)率和穩(wěn)定達標(biāo)率，多余部分用于管網(wǎng)的改造和建設(shè)。建立公共財政投入污染治理的穩(wěn)定增長機制。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，一個國家在經(jīng)濟高速增長時期，環(huán)保投入要在一定時間內(nèi)持續(xù)穩(wěn)定占到國民生產(chǎn)總值的1.5％，才能有效地控制住污染；達到3.0％才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。據(jù)有關(guān)部門測算，我國重點流域“十一五”期間水污染治理資金總需求約為4000億至4500億元，這么大的資金需求量不可能完全靠國家投資來完成，必須拓寬融資渠道，吸納

社會資金參與治污。因此要利用市場機制，推動治污基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建議盡快推出實施重點流域污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展(投資)基金。推動城市污水和垃圾處理單位加快轉(zhuǎn)制改企，推進污水、垃圾處理體制改革和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高處理廠(場)運行效率。采用公開招標(biāo)方式，擇優(yōu)選擇投資主體和經(jīng)營單位，實行特許經(jīng)營，并強化監(jiān)管。鼓勵排污單位委托專業(yè)化公司承擔(dān)污染治理或設(shè)施運營。創(chuàng)新項目建管方式，進一步完善治污項目TOT、BOT等建設(shè)管理模式，吸引社會資本參與污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營。探索開展排污權(quán)交易試點工作。推進排污權(quán)有償取得制度，積極開展排污權(quán)交易試點。在控制區(qū)與排污總量核定的基礎(chǔ)上，做好對企業(yè)的排污計量工作，合理分配排污量，合理制定排污有償使用價格。在同一水功能區(qū)的排污企業(yè)之間，試點實施排污權(quán)交易政策，讓企業(yè)自主選擇，購買排污權(quán)還是建治理設(shè)施，以降低總的污染治理成本。

(四)增強產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的作用，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，實行流域內(nèi)門檻統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，從源頭上形成企業(yè)減少污染排放的長效機制

完善對工業(yè)污染源的監(jiān)管機制。重新核定工業(yè)污染源的排污申報。加強對重點污染企業(yè)的在線監(jiān)測，擴大監(jiān)控范圍，有條件的地區(qū)要對重點排污單位安裝廢水排放在線自動監(jiān)測裝置，及對飲用水水源地及取水口水質(zhì)的實時監(jiān)控。增加現(xiàn)場突擊檢查的頻次，加強對污染源的監(jiān)督檢測。嚴(yán)格落實執(zhí)法監(jiān)管的各項措施，嚴(yán)厲打擊違法排放行為。建立健全企業(yè)退出機制，堅決淘汰污染嚴(yán)重企業(yè)。提高化工、醫(yī)藥、印染等高污染行業(yè)廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，促使高污染企業(yè)主動退出，提高新增高污染項目的進入門檻。盡快出臺流域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，指導(dǎo)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。對不符合產(chǎn)業(yè)政策，污染嚴(yán)重的企業(yè)堅決予以關(guān)閉。在媒體上公布關(guān)閉的污染企業(yè)名單，接受社會監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入制度，實行區(qū)域限批和行業(yè)限批。按照各流域和地區(qū)的不同功能分區(qū)，采取不同的發(fā)展和保護策略。對于限制開發(fā)區(qū)和飲用水水源地保護區(qū)，對一切可能產(chǎn)生水體污染的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全部予以禁止。對于生態(tài)功能緩沖區(qū)，對重點污染行為予以禁止。在上述兩類區(qū)域內(nèi)，應(yīng)落實區(qū)域和行業(yè)限批措施。根據(jù)各流域的環(huán)境容量狀況，對生產(chǎn)高污染高風(fēng)險產(chǎn)品的化工、紡織、印染、造紙等行業(yè)實行行業(yè)限批。加強工業(yè)園區(qū)建設(shè)。鼓勵和引導(dǎo)產(chǎn)品附加值較高、管理完善、發(fā)展前景好的企業(yè)進入園區(qū)發(fā)展，理順產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。鼓勵流域內(nèi)的城區(qū)外遷企業(yè)和批準(zhǔn)新上企業(yè)進入工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)。建立和完善園區(qū)污水處理系統(tǒng)，開展同區(qū)ISO14000和清潔生產(chǎn)審計，強化生態(tài)工業(yè)設(shè)計，減少整體污染排放。新建園區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，嚴(yán)把項目審批關(guān)，創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)同。

(五)以互利共贏關(guān)系為紐帶，建立跨行政區(qū)的流域環(huán)境合作新機制

一是建立跨行政區(qū)的生態(tài)補償和糾紛調(diào)解機制。積極探索建立下游對上游水資源、水環(huán)境保護的補償，上游對下游超標(biāo)排污或環(huán)境責(zé)任事故賠償?shù)碾p向責(zé)任機制。建立健全跨行政區(qū)的糾紛調(diào)解機制，包括協(xié)商機制、仲裁機制、法律訴訟機制等。二是開展跨區(qū)域執(zhí)法合作。建立健全流域管理機構(gòu)與流域各省區(qū)水利、環(huán)保部門的聯(lián)合執(zhí)法制度；加強行政區(qū)域間的執(zhí)法協(xié)作和部門間的行政執(zhí)法合作，推進綜合執(zhí)法。三是在區(qū)域經(jīng)濟合作中加強環(huán)境合作。將環(huán)境合作納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟合作框架，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟布局、產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。行政區(qū)域間在市場準(zhǔn)入機制和產(chǎn)業(yè)政策等方面加強合作，防止出現(xiàn)因準(zhǔn)入門檻、政策尺度的差別而造成的污染轉(zhuǎn)移。在有條件的地區(qū)，促進區(qū)域間環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的共建共享。通過設(shè)立流域內(nèi)水資源或污水處理產(chǎn)業(yè)投資基金的形式，將地區(qū)間松散的行政合作轉(zhuǎn)變?yōu)榫o密利益聯(lián)系的經(jīng)濟合作。

(六)建立大型流域性水務(wù)集團、實施流域化綜合治理試點，將跨界治理責(zé)任內(nèi)部化

針對我國水務(wù)行業(yè)區(qū)域自治、區(qū)域多治的特點，以及現(xiàn)階段普遍存在的流域水污染治理責(zé)任體系錯位、協(xié)調(diào)機制缺乏、監(jiān)管職能分割、投資浪費等問題，開展建立大型流域性水務(wù)集團、實施流域化綜合管理試點顯得尤為重要。其基本思路是：在行業(yè)主管部門的主導(dǎo)與扶持下，選擇一到兩個流域，如跨省的淮河流域、以省內(nèi)為主的湘江流域等，提出科學(xué)、統(tǒng)一的全流域發(fā)展規(guī)劃，在流域監(jiān)管基礎(chǔ)上加大政府國債投資及轉(zhuǎn)移支付，明確流域化投資者主體地位等方面，開創(chuàng)性提出水務(wù)產(chǎn)業(yè)流域化綜合管理的方案以及相關(guān)政策研究。在操作上可以選擇國有控股、體制靈活、處理能力大、資金雄厚、運營規(guī)范、業(yè)務(wù)鏈條齊備等優(yōu)勢的水務(wù)企業(yè)作為平臺，開展實施水務(wù)流域化綜合管理的試點。試點企業(yè)與試點地方政府簽訂《戰(zhàn)略合作協(xié)議》，以“整體打包、總攬建設(shè)、流域化治理與管理”的思路和方案，積極參與淮河、太湖等流域治理，將屬于不同行政區(qū)的跨界水污染防治責(zé)任轉(zhuǎn)化為大型水務(wù)集團的內(nèi)部責(zé)任，探索一條適合我國國情的流域性水務(wù)管理新體制和新路子。

(七)加強信息披露和公眾參與，形成有利于全社會參與流域水污染治理的體制機制

加大信息溝通和資源共建共享，建立統(tǒng)一的信息監(jiān)測和機制。環(huán)保、水利、發(fā)改等部門通力合作，盡快建立統(tǒng)一的江河湖庫水功能區(qū)監(jiān)測、水環(huán)境監(jiān)測的方法和評價標(biāo)準(zhǔn)體系。在各大流域構(gòu)建國家級斷面、省級斷面、縣市斷面三級斷面監(jiān)測體系。建立信息公開和制度。搭建信息共享平臺，建立工作例會制度、流域水量水質(zhì)信息共享制度以及水污染事故通報制度。將2006年2月的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》上升為條例或法律，切實保障和擴大公眾參與。水污染監(jiān)測信息要通過媒體、網(wǎng)站和公報等形式向社會，使公眾能及時監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)境行為。流域管理機構(gòu)、省市水行政主管部門統(tǒng)一水文、水功能區(qū)水質(zhì)信息，環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一水環(huán)境狀況信息。

(八)完善流域水污染防治的法律體系，提高流域水污染治理依法行政的水平

流域水污染治理需要綜合運用行政、經(jīng)濟、法律和社會政策等多種手段，但要減少行政手段的使用，增加經(jīng)濟手段的作用，提高法律手段的力度，從根本上形成依法治污的制度環(huán)境。抓緊健全流域水污染治理的相關(guān)法律法規(guī)，及時修訂相關(guān)法律和條例，并鼓勵頒布地方性法規(guī)。發(fā)揮流域發(fā)展規(guī)劃的作用，提高規(guī)劃在流域環(huán)境治理中的地位和效力。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和環(huán)境保護的目標(biāo)任務(wù)出發(fā)，要適時調(diào)整水污染防治的經(jīng)濟技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，重點流域更應(yīng)提高標(biāo)準(zhǔn)，并建立流域內(nèi)污染防治標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。對于流域上下游地區(qū)之間未能履行治污職責(zé)或不作為的問題，要建立必要的法律程序進行約束。

注釋：