雙減政策的現(xiàn)實困境精選(九篇)

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第1篇：雙減政策的現(xiàn)實困境范文

[關(guān)鍵詞]高職院校；家庭經(jīng)濟困難；雙扶貧

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.142

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）04-0-02

高職院校資助工作對校園經(jīng)濟困難學(xué)生的幫助和引導(dǎo)作用，雖不同于社會工作者對受助對象的幫助、治療和預(yù)防，但社會工作“助人自助”的理念對高職院校資助工作的開展有許多啟發(fā)意義，其目標是在充分利用好國家各項關(guān)于高校資助政策的基礎(chǔ)上，將貧困生的經(jīng)濟資助與貧困生心理教育緊密結(jié)合起來，幫助受助學(xué)生樹立正確的人生觀、世界觀和價值觀，從根本上幫助貧困學(xué)生解決經(jīng)濟問題，保障學(xué)業(yè)的順利完成，也幫助貧困生做好心理建設(shè)，從而促進其全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。

然而，目前的現(xiàn)實情況是，國家不斷加大高職院校資助政策的力度，大學(xué)生貧困人群也越來越多地受益于國家資助政策，但是國家資助政策的扶持對象范圍、資助周期有限，不能顧及所有需要資助的學(xué)生。因此，從某種意義上講，學(xué)校工作的范疇也應(yīng)包括貧困生資助教育工作。因其本質(zhì)都是為了促進人的成長與發(fā)展，促進人與環(huán)境、社會的和諧。

1 高職院校貧困生資助現(xiàn)狀

1.1 高職院校的資助體系：落差大

高校資助體系涵蓋了獎、助、貸、勤、減、免、補等資助政策。由于各高校對政策的解讀不一致，體系理論落實不統(tǒng)一，導(dǎo)致資助體系出現(xiàn)各高校自成一家，相對不完善，資助效果也不明顯。一方面，國家資助體系中的獎、助學(xué)金的資助面相對比較窄；另一方面，高校自身能夠提供的獎、助學(xué)金十分有限，這樣就造成了，體系看起來很“高大上”，但實際卻“空無一物”，無法落實，因此，“好鋼用在刀刃上”的訴求在高職院校資助中顯得異常強烈。高職院校資助體系的設(shè)計與實際操作之間有很大的落差，這些都需要克服。

1.2 家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的認定體系：不科學(xué)

全國省、市和高校相繼出臺了家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認定的辦法。一份家庭經(jīng)濟情況調(diào)查表、一份貧困證明、一份家庭經(jīng)濟困難認定申請表，三份材料齊全，基本可以認定為家庭經(jīng)濟困難學(xué)生，再通過家庭經(jīng)濟困難的程度，分為特別困難和一般困難。其中家庭情況調(diào)查表和家庭經(jīng)濟困難證明都需要蓋學(xué)生家庭所在地的村委、街道或民政等相關(guān)部門的公章。但是大多數(shù)家庭情況調(diào)查表格或證明的填寫都是學(xué)生自己填寫，相關(guān)負責部門蓋章，而具體內(nèi)容相關(guān)負責部門是否進行了核查，高職院校無從得知。因此，對這樣一份家庭經(jīng)濟情況調(diào)查表和貧困證明的真實性，筆者持懷疑的態(tài)度。

1.3 家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的心理問題：嚴重忽視

經(jīng)濟層面的差距，給家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生帶來了心理層面的負擔。其要么是一定程度的自卑，要么是一定程度的自傲，要么是一定程度的自尊感極強，要么是一定程度的神經(jīng)敏感，帶來的后果就是在人際交往的過程中，極度偽裝自我，不敢流露心跡，交際圈窄，不愿意“拋頭露面”，情緒化嚴重等。而高職院校的資助工作，往往忽視了這類心理問題，大張旗鼓地進行資助，傷害部分貧困生的敏感心理，挫傷了一批家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的自尊心。進而導(dǎo)致有些學(xué)生即便得到了資助，仍然不懂得感恩學(xué)校和國家，反倒有一定的仇視心理，仇視周圍家庭經(jīng)濟富裕的學(xué)生，從而帶來一系列的學(xué)生矛盾問題。

2 高職院校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的“雙貧”

2.1 經(jīng)濟貧困

高職院校學(xué)生家庭經(jīng)濟困難的問題普遍存在。尤其是近幾年，隨著高校擴招步伐的加快，大學(xué)生總?cè)藬?shù)不斷增加，貧困生人數(shù)也不斷上漲，導(dǎo)致貧困問題日益突出。且農(nóng)村的貧困大學(xué)生占據(jù)其中的大部分。究其原因，可以簡單歸結(jié)為以下幾點。

（1）低收入。造成學(xué)生家庭經(jīng)濟困難的主要原因是家庭勞動力少，經(jīng)濟來源單一，家庭總收入低，導(dǎo)致無法承擔學(xué)生基本的生活費、學(xué)費。這部分學(xué)生的家庭構(gòu)成基本分為：單親家庭、多子女家庭、無謀生特長家庭、父母一方或雙方同時失去工作家庭、主要靠耕種為收入的農(nóng)村家庭、突遭天災(zāi)人禍或家長失去勞動能力的家庭、文化水平低的家庭、以打工為主的家庭等?？偨Y(jié)來看，這些學(xué)生家庭的經(jīng)濟來源單一、途徑十分有限；要么很不穩(wěn)定；要么是收入來源脆弱。帶來的問題就是盡管已節(jié)衣縮食，但仍難以繳付高昂的學(xué)費。

（2）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡帶來的經(jīng)濟困難。東、中、西區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，也帶來了部分學(xué)生家庭經(jīng)濟困難的問題。有些學(xué)生生活在西部地區(qū)、革命老區(qū)等發(fā)展相對落后的地區(qū)，他們來到相對發(fā)達的東部沿海地區(qū)上學(xué)，導(dǎo)致無法承擔所在學(xué)校高昂的生活費用、學(xué)習費用，這也是在校生家庭經(jīng)濟困難的原因之一。

2.2 心理貧困

高職院校大學(xué)生經(jīng)濟困難是表象，深層次進行追究，發(fā)現(xiàn)心理貧瘠的主要表現(xiàn)有以下幾點。

2.2.1 失信現(xiàn)象

完善的高職院校的資助體系也是一把“雙刃劍”，一方面，為家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生緩解了資金的壓力，也擴大了受助大學(xué)生的覆蓋面；另一方面，無形中也造成了部分家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生不按時還款、不守信、欺騙等失信現(xiàn)象。大學(xué)生的思想政治教育工作也面臨著新的問題，尤其是新生入校后的健全人格和健康心理的教育面臨著極大的挑戰(zhàn)。

2.2.2 依賴心理

高職院校的資助體系是獎、貸、助、勤、補、減、緩等資助政策，但是其中卻分為兩個層次，一個是有償?shù)?，另一種是無償?shù)?，這就造成了很多大學(xué)生更加傾向于不勞而獲，傾向于無償?shù)馁Y助體系，對申請助學(xué)金、學(xué)費減免、醫(yī)療補助等政策熱情高漲，而對勤工儉學(xué)、助學(xué)貸款等望而卻步，甚至表現(xiàn)出排斥的心理。因為他們習慣了“搭免費便車”的依賴心理，不愿意用自己的勞動去換取經(jīng)濟的改善，更不愿意花費過多的時間和精力去改變貧困，靠自我的能力去度^經(jīng)濟的難關(guān)，這種依賴外界直接物質(zhì)幫助的心理，對大學(xué)生而言百害而無一利。

2.2.3 自卑心理

經(jīng)濟困難的大學(xué)生，在心理方面承受著比正常學(xué)生更大的壓力，一方面有學(xué)習的壓力，另一方面還有生活的經(jīng)濟壓力，更有甚者，還承受著人際交往的壓力。這就造成了家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的自卑心理。無論是在公共場合，還是私下的人際交往，都表現(xiàn)出內(nèi)向、不愿意與人交流，不敢積極主動發(fā)言等問題。因此，高職院校的資助體系僅僅解決了貧困生的經(jīng)濟問題，更重要的心理問題并未涉及，需要更多的心理疏導(dǎo)來完善高校資助體系。

3 高職院校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的“雙扶貧”

高職院校對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生要有完整的資助體系，對貧困學(xué)生的“雙扶貧”要從以下幾點進行。

3.1 經(jīng)濟扶貧

3.1.1 家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的認定體系要科學(xué)

家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的認定工作是資助工作的開端，沒有一個好的開始，就無法達到最終資助的完善。而認定體系既需要一個基本的指標，作為判斷的依據(jù)，同時要根據(jù)各地區(qū)、各高校的實際情況進行因地制宜，不可直接死搬硬套。同時，家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的認定工作體系，既要有科學(xué)的標準，又要具備可操作性，這樣認定工作才能真正實現(xiàn)，并得到完善。

3.1.2 國家助學(xué)貸款制度要完善

高職院校的資助體系內(nèi)容豐富，但國家助學(xué)貸款與一般資助形式卻不相同。國家助學(xué)貸款是一種有償?shù)馁Y助，它能提高大學(xué)生自力更生和獨立的經(jīng)濟意識，也能強化大學(xué)生的誠信行為，增強其信用度。國外越來越多的成功經(jīng)驗體現(xiàn)出，國家助學(xué)貸款對大學(xué)生的整體成長和成才有很多的督促作用。因此，我國應(yīng)提高高職院校國家助學(xué)貸款的比例和額度，讓更多經(jīng)濟困難的大學(xué)生依靠國家助學(xué)貸款完成學(xué)業(yè)，并依靠自己的能力成功還款。

3.2 心理扶貧

3.2.1 誠信教育，刻不容緩

加強大學(xué)生的誠信教育，非常有必要。目前，國家助學(xué)貸款是資助體系中非常重要的形式之一，其也有助于培養(yǎng)大學(xué)生自立自強的精神，但是由于大學(xué)生誠信意識較低，社會的信用監(jiān)督體系也并不完善，導(dǎo)致部分大學(xué)生出現(xiàn)延遲還款、拖欠貸款等惡意行為，大大降低了銀行給大學(xué)生貸款的熱情與積極性。因此，國家有關(guān)部門應(yīng)強化大學(xué)生的誠信教育，建立完善的信用體系。

3.2.2 心理疏導(dǎo)，勢在必行

家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的經(jīng)濟問題好解決，但是產(chǎn)生的心理問題急需高職院校進行心理疏導(dǎo)。高職院校應(yīng)對家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生實施跟蹤調(diào)查，一方面，了解其經(jīng)濟狀況，另一方面，了解其心理狀況，深入進行思想政治教育，對他們給予更多的關(guān)心，緩解其心理壓力，提供更多的幫扶措施，做到真正的全面育人。

4 結(jié) 語

高職院校對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的資助工作是學(xué)校各項工作中不可忽視的一項工作。其應(yīng)利用助人自助的工作理念，更好地為家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生提供經(jīng)濟扶貧和心理扶貧，讓更多的大學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，為社會提供更多的有用之才。

主要參考文獻

[1]張博，孔難難.高校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認定工作研究綜述[J].思想理論教育，2013（12）.

第2篇：雙減政策的現(xiàn)實困境范文

一、新形勢下貿(mào)易摩擦的新特點

(一)被訴傾銷的產(chǎn)品范圍擴大

中國遭受反傾銷調(diào)查的產(chǎn)品品種、種類、范圍日益擴大,從輕工、化工、紡織、電器、五金、橡膠、機械、建材,到金屬制品、機電設(shè)備、數(shù)字產(chǎn)品;從大宗商品到日用消費品;從勞動密集型產(chǎn)品到資本密集產(chǎn)品;從低附加值的傳統(tǒng)產(chǎn)品到技術(shù)密集型的高科技產(chǎn)品。近年大屏幕液晶彩電、計算機及通訊設(shè)備、太陽能、風能等節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、汽車整車和另配件等科技含量較高的優(yōu)勢強項產(chǎn)品也屢屢遭到調(diào)查。

(二)發(fā)起調(diào)查的國別范圍廣

從中國產(chǎn)品的被訴國別來看,國別分布越來越廣,幾乎覆蓋各大洲。從美國、歐盟、日本、澳大利亞、加拿大、韓國等發(fā)達國家,擴展到印度、巴西、阿根廷、墨西哥、南非、委內(nèi)瑞拉、烏克蘭、土耳其、秘魯?shù)葒?。在亞洲、南美等發(fā)展中國家的新興市場上,近期發(fā)起的反傾銷調(diào)查的數(shù)量明顯增長,今年起印度成為對我國反傾銷立案最多的國家,新興市場上的貿(mào)易摩擦范圍、規(guī)模和損害強度越來越大。

(三)案件增長快、涉訴企業(yè)多

今年以來反傾銷案件每天都有新發(fā)生,案件增速加快,每天商務(wù)部進出口公平貿(mào)易局公布的最新案件的消息都接近十項,這種情況往年并不多見。

(四)“雙反”調(diào)查成為摩擦的形式

反傾銷調(diào)查同時發(fā)起反補貼調(diào)查即“雙反”,已成為我國企業(yè)近年面臨貿(mào)易摩擦的新形式。反傾銷案件增速未減,反補貼案件數(shù)量又激增,目前全球70%的反補貼措施指向中國。且出現(xiàn)了對同一產(chǎn)品雙重征稅的怪現(xiàn)象,不能不說救濟措施的濫用,是典型的貿(mào)易保護主義做法。

2004年加拿大率先對我試探性發(fā)起反補貼調(diào)查,初試得手之后,2005年美國即修改國內(nèi)立法,把反補貼法的適用范圍擴大到中國等非市場經(jīng)濟國家,掃清了對中國實施反補貼措施的法律障礙。2006年,美國商務(wù)部對原產(chǎn)于中國的銅版紙進行反補貼立案調(diào)查,07年一個月就對中國產(chǎn)環(huán)狀彈指鋼管、特定輪胎產(chǎn)品、特定矩形管件、特定防止袋產(chǎn)品提起四起反補貼調(diào)查。到08年6月美國對我各類產(chǎn)品實施“雙反”調(diào)查累計13起,09年后又有無縫鋼管,緊固件,廚房用金屬架(筐),石油管材,帶織邊窄幅織帶,鎂碳磚鋼絲層板,預(yù)應(yīng)力混凝土結(jié)構(gòu)用鋼絞線等遭受反補貼調(diào)查或雙反調(diào)查。其他國家也紛紛效仿,積極修正反補貼法不適用于“非市場經(jīng)濟國家”的規(guī)則,便于對華產(chǎn)品提起的“雙反”調(diào)查。相信反補貼調(diào)查趨勢已經(jīng)形成并無法遏制,隨著更多國家承認我國是市場經(jīng)濟國家,反補貼措施更會連綿不斷。

二、中小企業(yè)面臨的“雙反”困局與對策

從十幾年的出口業(yè)績看,我國中小企業(yè)是出口產(chǎn)品的主要提供者,中小企業(yè)提供的出口產(chǎn)品大約占出口總額的60%以上,中小企業(yè)是反傾銷案件中最廣泛的涉案主體,大約占到涉訴企業(yè)的80%。以2005年歐盟委員會對我國輸歐盟勞保鞋、皮鞋反傾銷調(diào)查為例,涉案企業(yè)多達1000多家,當屬單項調(diào)查中涉案企業(yè)最多的案例,但只有70家企業(yè)應(yīng)訴?？梢钥闯?中小企業(yè)在應(yīng)對貿(mào)易摩擦時,常常表現(xiàn)力不能及,或者放棄,敗多勝少,存在諸多的障礙和掣肘,給企業(yè)造成困局。

(一)中小企業(yè)的“囚徒困境”

對華反傾銷的重災(zāi)區(qū)一直是我國在國際上有比較優(yōu)勢勞動密集和資本密集型的傳統(tǒng)的產(chǎn)品,輕工、化工、紡織、建材等產(chǎn)品的出口總量在很多國別的市場上占比很大,具有絕對競爭優(yōu)勢,頻繁遭受反傾銷調(diào)查。為什么這些行業(yè)的長期貿(mào)易摩擦有增無減?排除國際上的外部因素,就國內(nèi)環(huán)境來說,傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)從一開始就是民營資本投資小型和輕型企業(yè),生產(chǎn)低附加值的出口產(chǎn)品,行業(yè)進入的門檻低,投資少,各地一哄而上,產(chǎn)能過剩,很快達到國內(nèi)市場飽和,只能尋找國際市場。傳統(tǒng)產(chǎn)品在國際市場上,具有人力成本的絕對優(yōu)勢,其他國家無人能比,國際競爭很快就演變成中國企業(yè)間的惡性競爭,交易過程出現(xiàn)低價競銷局面。廣交會和網(wǎng)上電子商務(wù)的競賣方式更是加劇了競爭的激烈程度。低價出口實際上反映了企業(yè)面臨著“囚徒的困境”。由于企業(yè)大都從一己利益考慮,選擇采取低價格出口甚至企業(yè)間惡性競爭,結(jié)果導(dǎo)致大家都得到較低的利益。這使得在國際上有絕對競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品,要么退出國際市場,要么維持低價出口,面臨“雙反”調(diào)查。

優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)低價策略,從大的方面來說,不計環(huán)境成本,浪費了國家的資源,給國外市場消費者提供了福利;從小的方面說,企業(yè)利潤稀薄,實力長期得不到提升,企業(yè)發(fā)展缺乏后勁,不利于產(chǎn)品品牌建設(shè)和產(chǎn)品升級。再者,很多企業(yè)通過壓低職工收入,違反國家法律法規(guī),例如沒有勞動安全保障措施、不投社會保險、克扣加班工資,偷逃稅款等,使一線職工和勞動者長期生活在貧困線上,生活水平無從改善。低價銷售是雙刃劍,在開拓市場初期有用,上升時期是自我損害的方式。

如何解決這些問題呢?筆者以為最好的辦法是用市場的手段來治理。企業(yè)要有全局意識,可以通過行業(yè)協(xié)會形成反低價聯(lián)盟,企業(yè)自主自愿的根據(jù)國際市場的行情確定統(tǒng)一合理的出口價格,通過聯(lián)盟的形式擴大中國產(chǎn)品的定價權(quán);企業(yè)需要有更靈通的國際市場價格信息,可以借助于專業(yè)咨詢機構(gòu)和國際商會組織提供的國別市場的價格咨詢;企業(yè)不能只看國內(nèi)的供貨市場,還要研究商品最終去到的國別市場,觀察最終市場的售價,研究競爭對手,突破一般貿(mào)易方式,通過經(jīng)銷代銷等方式,控制最終市場的售價;企業(yè)的產(chǎn)品在最終國別市場上的售價不應(yīng)低于正常價值的5%,這是反傾銷協(xié)議規(guī)定的允許的競爭幅度,有5%的價格空間已經(jīng)足夠體現(xiàn)競爭優(yōu)勢了,我們企業(yè)無需讓出更多的利益。

政府有關(guān)部門除了采用有效措施,抑制部分出口產(chǎn)品的低價傾銷外,還需要針對不同產(chǎn)品采取有區(qū)別的政策。比如,出口退稅政策不能搞一刀切,退稅政策目的是保護處于國際競爭中的弱勢產(chǎn)品,幫助打入國際市場,退稅要體現(xiàn)其應(yīng)有的價值。優(yōu)勢出口產(chǎn)品不必要給予退稅補貼,效果可能會適得其反,普遍的出口退稅擴大了企業(yè)降價空間,個別公司把出口銷售價格可以一路壓低到成本價格,靠出口退稅過活,擾亂了出口市場的秩序,也為國外對華“雙反”留下了口實。出口退稅的政策有利也有弊,在幫助企業(yè)搶占和保住國際市場份額對抗全球經(jīng)濟危機的特定環(huán)境下可以大力使用,但是也會直接導(dǎo)致我國的稅收損失,在經(jīng)濟活力恢復(fù)正常之后,政府應(yīng)適時取消,其長期性并不可期。

為了遏制低價競爭,在政策導(dǎo)向上也要做調(diào)整,不要單純使用多年來沿用的創(chuàng)匯額的統(tǒng)計,政府在出口業(yè)績的統(tǒng)計指標上要增加盈利額統(tǒng)計,避免養(yǎng)成企業(yè)片面追求數(shù)量,輕視盈利的愚蠢做法。

另外,政府在立法上加強了對勞動者的保護力度,加大了對環(huán)境的保護力度,今后國家提倡節(jié)能減排、低碳經(jīng)濟,迫使企業(yè)將環(huán)境成本計入生產(chǎn)成本,也會給企業(yè)施加成本壓力,促使其企業(yè)放棄低價路線,回歸到正常發(fā)展、走上可持續(xù)發(fā)展的軌道。

(二)中小企業(yè)的“應(yīng)對困局”

雖然反傾銷應(yīng)訴中參與者很多,勝訴關(guān)鍵還在于應(yīng)訴企業(yè)。廣東省的中小企業(yè)經(jīng)常受到反傾銷立案調(diào)查,去年反傾銷案件22起、反補貼反傾銷合并調(diào)查8起、基本覆蓋了鋼鐵、輕工、機電、化工等主要行業(yè)。涉案的公司180多家均為中小企業(yè),能站出來應(yīng)訴的都是那些為了市場和生存的生產(chǎn)型企業(yè)。中小型生產(chǎn)企業(yè)成為應(yīng)訴的主力軍,貿(mào)易公司大都放棄。而最終裁定結(jié)果也是對應(yīng)訴的生產(chǎn)企業(yè)、民營企業(yè)有利,對貿(mào)易公司不利。但勝訴關(guān)鍵還在于應(yīng)訴企業(yè)要做更多細致的工作。

從實踐經(jīng)驗看,反傾銷初期應(yīng)訴困難點是完成反傾銷問卷,國外機構(gòu)從問卷調(diào)查中確定正常的出口價格和結(jié)構(gòu)出口價格,應(yīng)訴企業(yè)要爭取以企業(yè)生產(chǎn)要素價格或平均成本為“正常價值”,使用出口國本國的正常價值確定合理的價格,或退一步盡量使用與我國相近的、對我有利的替代國價格來確定。能否達到這個目的,要看企業(yè)調(diào)查問卷的答卷水平。要順利完成問卷靠企業(yè)優(yōu)良的管理和專業(yè)的人才。這不僅涉及到企業(yè)會計核算和日常管理的統(tǒng)計指標與國際反傾銷計法、算法相一致,還要求企業(yè)對出口國和國際價格有所掌握。多數(shù)企業(yè)的會計記載簡單、核算有出入、會計檔案不完整,對國外市場不關(guān)心,與進口商的溝通不夠等問題。在30-40天的調(diào)查期內(nèi)要完成大量的文件準備,要從日常記錄中撈齊證據(jù)已經(jīng)很困難,如果還要現(xiàn)補齊原始證據(jù)談何容易!問卷調(diào)查中要提供原始真實的證據(jù),要經(jīng)得住實地核查。調(diào)查問卷本身就是一個一環(huán)套一環(huán)的“陷阱”,每一個問題背后都有真實意圖,如果答非所問、互有矛盾、證據(jù)不足,調(diào)查部門就會視作沒有提供答案,轉(zhuǎn)而利用原告方所提供的信息,這對應(yīng)訴方就極為不利了。問卷的回答要體現(xiàn)企業(yè)的市場經(jīng)濟地位,能用大量的事實證明其進銷采購價格以及與世界其他國家同類商品價格進行對比。這些都需要企業(yè)的專業(yè)人員提供足夠的信息。多數(shù)實力弱小的、管理水平低下、人員的專業(yè)水平不高的企業(yè)很難勝任。

企業(yè)在解決這個問題上,要整體提高其管理者水平,把國際化經(jīng)營理念和管理方法學(xué)到手,在日常經(jīng)營中引入公平貿(mào)易的風險管理,了解反傾銷反補貼和保障措施相關(guān)的法律規(guī)定,在日常管理中貫徹符合國際反傾銷協(xié)議的規(guī)范做法,依法規(guī)范出口行為,維護行業(yè)出口秩序,建立反傾銷的會計監(jiān)督核算體系,避免遭到調(diào)查時措手不及。企業(yè)不光眼睛向內(nèi)還要眼睛向外,要配備專門人員關(guān)注國外最終市場的動向,加強與進口商的聯(lián)系,及時掌握國際行情,也要掌握國別市場競爭對手的動向,熟練運用國際規(guī)則保護自己產(chǎn)品的市場。不僅學(xué)會應(yīng)對反傾銷,還要學(xué)會在國內(nèi)、國際兩個市場上主動提起反傾銷訴訟,學(xué)會用國際規(guī)則的武器,打擊競爭對手,搶占市場份額。

(三)中小企業(yè)的“規(guī)避困局”

如果反傾銷和反補貼同時調(diào)查,企業(yè)的“雙反”應(yīng)訴就更加復(fù)雜、難度更大,反補貼調(diào)查問卷的回答要與政府的調(diào)查問卷一致,需要與政府有關(guān)方面的律師充分溝通。反補貼調(diào)查中,政府應(yīng)當發(fā)揮主導(dǎo)作用,因為反補貼調(diào)查針對的是政府或其公共機構(gòu)提供的財政資助、收入或價格支持,政府理所當然承擔主要的應(yīng)訴責任。而且政府掌握著更多的補貼信息和應(yīng)訴的公共資源,只有政府才有能力承擔應(yīng)負的主導(dǎo)作用。政府應(yīng)利用談判與磋商機制,積極尋求雙方均能接受的解決爭議的辦法,在配合調(diào)查國調(diào)查時,要積極申辯,爭取對本國有利的最佳結(jié)果,最大限度地減少或避免國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損失。對小企業(yè)來講要應(yīng)付以上工作,能力和資金都不足,可以依靠行會和政府,組成應(yīng)對聯(lián)盟共同參與應(yīng)訴。

企業(yè)不要寄希望于定案后有可能規(guī)避懲罰。很多涉訴企業(yè)所采取的措施不是積極應(yīng)訴,而是立即著手消除和避免懲罰性關(guān)稅的影響。例如采取遷移出境、轉(zhuǎn)口、產(chǎn)品或企業(yè)更名等,這種逃避反傾銷制裁的行為并不明智,歐盟和美國已經(jīng)有針對規(guī)避和吸收的行為的立法,近年來正不斷加大對我國企業(yè)的審查力度。例如,2006年對我國出口的化纖布發(fā)起的反吸收調(diào)查,涉及1400余家企業(yè),涉案產(chǎn)品有8個稅號,涉案金額達3億美元。今年8月歐盟立案對中國企業(yè)繞道韓國和馬來西亞向歐盟出口鋼索和鋼纜以逃避歐盟反傾銷稅的情況展開了反規(guī)避的立案調(diào)查。規(guī)避是指通過某種行為和手段繞過或避開被征收的反傾銷稅,常見的規(guī)避行為包括:進口國組裝規(guī)避、第三國組裝規(guī)避、輕微改變產(chǎn)品規(guī)避、后期改變產(chǎn)品規(guī)避、銷售渠道規(guī)避等,“改變”產(chǎn)品規(guī)避方式是指改變原產(chǎn)地、名稱、外觀、關(guān)稅稅目號等方法。歐美立法都規(guī)定了反規(guī)避的救濟措施,調(diào)查機關(guān)無須進行嚴格的傾銷、損害和因果關(guān)系認定就可直接擴展適用原反傾銷稅令,并可作出對原反傾銷稅加倍征收的懲罰。歐盟的反吸收做法是指在裁決征收反傾銷稅之后,出口商為了維護其在歐盟的出口市場,通過降低出口價格或其他形式來部分或全部地補償歐盟進口商因被征收反傾銷稅而發(fā)生的附加費用,從而降低或消除反傾銷稅對歐盟進口商的影響。對于吸收行為,歐盟可以根據(jù)吸收幅度附加征收反傾銷稅,從而恢復(fù)反傾銷稅的作用,保證反傾銷措施取得預(yù)期的效果。

三、中小企業(yè)需要思考的兩個問題

應(yīng)該認識到“雙反”貿(mào)易摩擦不僅是各國貿(mào)易保護主義的表現(xiàn),更是各國企業(yè)和利益集團爭奪國際市場的戰(zhàn)爭。分析對華反傾銷的申訴方可能更有啟示意義。

(一)完全競爭市場上的傳統(tǒng)產(chǎn)品的申訴方主要以當?shù)匦袠I(yè)協(xié)會為主

例如2005年之前,歐盟對中國鞋類產(chǎn)品啟動的5起貿(mào)易摩擦調(diào)查中,申訴方均為歐洲鞋業(yè)聯(lián)合會;加拿大對中國鞋類產(chǎn)品啟動的3起反傾銷調(diào)查中,申訴方均為加拿大鞋業(yè)協(xié)會;委內(nèi)瑞拉對中國5種鞋類產(chǎn)品啟動5起反傾銷和保障措施調(diào)查,申訴方是委內(nèi)瑞拉的鞋業(yè)聯(lián)合會。11個國家(地區(qū))針對中國出口的自行車及其零部件啟動的21起貿(mào)易摩擦調(diào)查(包括反傾銷、保障措施與特別保障措施),基本是當?shù)刈孕熊噮f(xié)會,歐盟對中國自行車及零部件啟動的5起反傾銷調(diào)查中,有4起調(diào)查的申訴方均為歐洲自行車生產(chǎn)商協(xié)會。

(二)壟斷競爭市場上的高技術(shù)含量產(chǎn)品的申訴方多是具有全球性的跨國公司

近年來隨著中國的高附加值、高科技含量、技術(shù)和資本密集型產(chǎn)品進入國際市場,在國際市場上直接遭遇了強大的競爭對手,反傾銷的申訴方名單上屢屢出現(xiàn)實力強大的公司和跨國公司的身影,他們并非本地資本投資,反映了資本的全球配置。立案國只是戰(zhàn)場,作戰(zhàn)的對手可能是第三國企業(yè),在美國市場上遭遇日本企業(yè)的打擊,在歐盟市場上遭遇澳洲企業(yè)的打擊。例如在美國市場上多起案件的申訴方都是日系六大財團旗下投資的日資企業(yè)。日本和韓國的財團經(jīng)濟在國際市場競爭中凸顯了很大優(yōu)勢,大財團不僅在國內(nèi)形成了壟斷,也瓜分或滲透到了很多國家和地區(qū),其投資的子公司孫公司像蜘蛛網(wǎng)一樣遍及全球各個市場,擁有完整的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)鏈,從資源到最終產(chǎn)品,從生產(chǎn)到服務(wù)到流通,眾多企業(yè)交互持股,形成產(chǎn)業(yè)配套完整、信息互通靈便、利益相關(guān)的龐大的跨國企業(yè)聯(lián)盟。一旦在某個市場上遭到競爭對手的威脅,立刻作出快速反應(yīng),并且可以形成全球多個市場的聯(lián)動。其他國家也是一樣,一個跨國公司可以在多個國家立案。例如中國出口的草甘膦在4個國家(地區(qū))遭遇了5起雙反調(diào)查,申訴方均為澳大利亞孟山都一個公司。這些巨無霸的企業(yè)要在全球范圍內(nèi)打擊競爭對手,爭奪國際市場份額,致使中國出口產(chǎn)品在多國遭遇反傾銷調(diào)查。

我們的企業(yè)要從中反思,尋找自己的出路。濫用救濟手段有違公平貿(mào)易的原則,但在各國貿(mào)易保護的大旗下卻屢屢得手。利用貿(mào)易救濟措施排擠競爭對手、強占市場,似乎成為貿(mào)易競爭的中的有效做法而難以遏制。中國企業(yè)在國際市場上大多屬于規(guī)模以下的中小企業(yè),要做大做強成為跨國公司不是一朝一夕之事,需要很長時間的積累。中小企業(yè)當務(wù)之急是先求生存再求發(fā)展,如何在貿(mào)易環(huán)境如此復(fù)雜、競爭如此激烈的環(huán)境下,謀求生存和發(fā)展的空間,可能有很多的事情要做,但至少有一個工作需要馬上就做,而且可以做的,就是將公平貿(mào)易和救濟制度當成企業(yè)經(jīng)營者的必備常識,學(xué)會熟練的用國際規(guī)則保護自己、打擊對手,掌握國際貿(mào)易中取勝的必殺器,這可能是一個必要的啟示。

參考文獻:

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[3]商務(wù)部《出口產(chǎn)品反傾銷案件應(yīng)訴規(guī)定》.

[4]商務(wù)部《中國對外貿(mào)易形勢報告(2009年秋季)》.

[5]中國海關(guān)《中華人民共和國海關(guān)對出口商品審價暫行辦法》.

第3篇：雙減政策的現(xiàn)實困境范文

【關(guān)鍵詞】資源型經(jīng)濟 經(jīng)濟轉(zhuǎn)型 發(fā)展模式 循環(huán)經(jīng)濟

一、引言

關(guān)于經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的論述，羅斯托的經(jīng)濟增長階段理論認為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化對經(jīng)濟增長具有重大影響，在經(jīng)濟發(fā)展中應(yīng)重視發(fā)揮主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的擴散效應(yīng)?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論也認為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變與經(jīng)濟增長具有內(nèi)在聯(lián)系，經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變是有機統(tǒng)一的，結(jié)構(gòu)演變是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，同時又是進一步實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的動力。只有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更趨于合理，經(jīng)濟發(fā)展模式才能得到科學(xué)、有效的改變，從而實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變和調(diào)整優(yōu)化理論的要求，能夠推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、生態(tài)化以及高度化，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的有效途徑。相對于傳統(tǒng)經(jīng)濟單向流動的線性發(fā)展模式，循環(huán)經(jīng)濟具有“資源—產(chǎn)品—再生資源—產(chǎn)品”雙向流動的特征，是一種資源的低消耗、低污染、高利用、高循環(huán)率的閉合發(fā)展模式，能有效實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，作為一種戰(zhàn)略選擇，已逐漸為現(xiàn)代國際社會廣為推崇和實踐。

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展過程中，能逐漸淘汰落后工藝、技術(shù)和設(shè)備，使高新技術(shù)和先進適用技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，從而提高科技貢獻率、產(chǎn)品科技含量以及產(chǎn)業(yè)效率，促進傳統(tǒng)資源型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提升改造，增強主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的擴散效應(yīng)和帶動效應(yīng)，培育形成技術(shù)資本主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，增強產(chǎn)業(yè)競爭力。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟使產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度和耦合度增強，促進關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，從而構(gòu)建類似于自然生態(tài)系統(tǒng)相互依存的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，實現(xiàn)資源充分循環(huán)利用，減少廢物和污染產(chǎn)生，逐步將整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對環(huán)境的負外部效應(yīng)降低到最低，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的“共生”，擺脫對資源、環(huán)境的依賴，完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟也能使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)從較低級形式向較高級形式轉(zhuǎn)換，提高資源利用效率高的產(chǎn)業(yè)比重，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，加快節(jié)能環(huán)保、高新技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，催生新的經(jīng)濟增長點，從而促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

朔州以煤立市，依托資源優(yōu)勢實現(xiàn)了經(jīng)濟高增長，但經(jīng)濟發(fā)展模式的單一性、傳統(tǒng)性、粗放性的現(xiàn)狀沒有根本改變，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟發(fā)展模式，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是必然選擇。近年來，朔州市提出實施了“堅持把循環(huán)經(jīng)濟作為推進工業(yè)新型化的基本路徑，培育循環(huán)經(jīng)濟成為全市經(jīng)濟發(fā)展的基本模式，堅持把工業(yè)園區(qū)作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要載體?！钡霓D(zhuǎn)型發(fā)展新戰(zhàn)略，堅定不移推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和發(fā)展質(zhì)量提升“兩大任務(wù)”，建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟集聚區(qū)，轉(zhuǎn)型發(fā)展試驗區(qū)，開辟出了一條資源型城市低碳發(fā)展的有效途徑，創(chuàng)建了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的朔州模式。本文在分析朔州市循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，診斷循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展實踐困境的基礎(chǔ)上，提出了做大做強煤電經(jīng)濟，發(fā)展壯大循環(huán)經(jīng)濟，加速形成多元化支柱替代產(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)提升、優(yōu)化，增強經(jīng)濟發(fā)展后勁，推動高碳資源城市低碳轉(zhuǎn)型高速發(fā)展的對策建議。

二、朔州市循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政府加強引導(dǎo)，優(yōu)化循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境

朔州市是全國首批12個工業(yè)固廢綜合利用示范基地，為推動建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，朔州市先后制定了《朔州市資源綜合利用規(guī)劃（2011～2015）》、《朔州市工業(yè)固體廢物綜合利用基地建設(shè)實施方案》和《關(guān)于建設(shè)工業(yè)固廢綜合利用示范基地，加快工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的意見》，出臺了30條地方性支持政策，初步形成了固廢利用產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政策體系。財政資金投入不斷加大，固廢產(chǎn)業(yè)和循環(huán)園區(qū)內(nèi)企業(yè)、項目累計獲得4億多元財政資金支持。2012年特批了8個工業(yè)園區(qū)管委會，增加全額事業(yè)編制96個。在循環(huán)園區(qū)內(nèi)，所有的公共服務(wù)平臺建設(shè)全部由政府投資，并且政府從各大院校和科研機構(gòu)聘請專家隊伍免費為企業(yè)提供技術(shù)和服務(wù)。

（二）采取有效措施，推動循環(huán)經(jīng)濟立體發(fā)展

一是大力實施煤炭產(chǎn)業(yè)“升級改造工程”。通過兩次煤礦兼并重組，全市地方煤礦數(shù)量由135座整合為67座，單井平均生產(chǎn)規(guī)模由45萬噸提高到128萬噸，產(chǎn)能由6156萬噸提高到8580萬噸。二是大力實施電力工業(yè)節(jié)能技術(shù)改造和“新能源”戰(zhàn)略。全市燃煤機組耗煤量由每度380克下降到330克，每年可節(jié)約標煤120多萬噸，減少二氧化硫排放1.5萬噸。矸石發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電和太陽能發(fā)電，已建成、在建和規(guī)劃項目15個，總裝機容量達842.4萬千瓦。2013年上半年，全市煤矸石發(fā)電完成63.1億千瓦時，增長15%，風力發(fā)電量4.3億千瓦時，增長1.5倍，煤矸石、風電拉動電力產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值15.8億元，同比增長9.9%。三是大力發(fā)展低能耗、低排放新興產(chǎn)業(yè)。目前，開工建設(shè)的低能耗、低排放、環(huán)保型非煤非電工業(yè)項目投資億元以上的有70多個，共鋪開現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項目138個，發(fā)展粉煤灰、煤矸石、脫硫石膏等資源綜合利用項目30個。四是提高科研水平，提高循環(huán)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力。與北大、清華、中國科學(xué)院等大學(xué)和科研院所開展廣泛合作，建立“產(chǎn)學(xué)研”互動機制，已獲發(fā)明專利49項，煤炭就地轉(zhuǎn)化率、科技貢獻率、資源循環(huán)率和節(jié)能減排率得到提高。五是加強科研基地建設(shè)。在科研投入上，朔州市先后建成4個粉煤灰綜合利用研發(fā)中心，與國內(nèi)16所高等院校建立了長期合作關(guān)系，自主研發(fā)的6項專利已獲國家專利。與美國世紀板公司簽訂了13項引進粉煤灰綜合開發(fā)利用技術(shù)的合作意向，在朔州建設(shè)一個服務(wù)整個亞洲地區(qū)的技術(shù)研發(fā)中心。

（三）園區(qū)帶動輻射形成了循環(huán)經(jīng)濟新模式

在政策支持下，朔州全市以“煤炭生產(chǎn)—原煤和煤矸石發(fā)電—粉煤灰綜合利用”為軸線的產(chǎn)業(yè)鏈破解了資源型經(jīng)濟發(fā)展過程中與生俱來的環(huán)境污染難題，逐步形成了四條循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。種、養(yǎng)、加工—生物能發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈已形成了龍頭企業(yè)帶動的農(nóng)畜產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群。目前，已建成7座煤矸石電廠、12家粉煤灰制磚企業(yè)、5家百萬噸以上的水泥廠等一批生產(chǎn)企業(yè)，形成了煤矸石、粉煤灰、脫硫石膏綜合利用三大產(chǎn)業(yè)集群，年消化能力分別達到1600萬噸、330萬噸和40萬噸?！懊禾可a(chǎn)—煤炭洗選—燃煤和煤矸石發(fā)電—電廠工業(yè)固廢物生產(chǎn)水泥和新型材料”循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)成為支撐全市經(jīng)濟新的增長極，其產(chǎn)值占到工業(yè)總產(chǎn)值的80%左右，煤炭資源就地轉(zhuǎn)化率達10.8%。

（四）依托循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)，朔州市經(jīng)濟實力明顯增強

2011年末，朔州市循環(huán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)值達到202.88億元，對經(jīng)濟的貢獻率達到23.7%，帶動全市GDP完成855.2億元，同比增長15.2%，增幅在山西全省居第3位，經(jīng)濟總量躍升到全省第8位。2012年末，貸款增量推動全市地區(qū)生產(chǎn)總值增長了56.9億元，貢獻率約為7.8%，循環(huán)工業(yè)園區(qū)對全市經(jīng)濟的貢獻率達到40%，帶動全市GDP完成1007.1億元，同比增長11.1%；完成固定資產(chǎn)投資610.6億元，比上年增長28.6%；全市財政收入累計完成210億元，比上年增長20%，增幅均居全省前3位。

（五）綠色生態(tài)建設(shè)提高了循環(huán)經(jīng)濟碳匯能力

在“每年籌資10億元，造林33萬畝，森林覆蓋率每年提高兩個百分點”的建設(shè)規(guī)劃，以及在礦區(qū)創(chuàng)造性地實施“以煤補林”、“以黑補綠”、“挖1噸煤種1棵樹”工程，加大綠色生態(tài)建設(shè)，大大提高了循環(huán)經(jīng)濟碳匯能力，促進全市每年可多吸收二氧化碳1130萬噸，多釋放氧氣820萬噸。而且，全市節(jié)能減排指標逐年下降，特別是2008年，全市萬元GDP能耗下降7.92%，萬元工業(yè)增加值能耗下降9.61%，萬元GDP電耗下降12.77%；2009年全市二氧化硫和化學(xué)需氧量排放量同比分別下降26.4%和20.7%，提前一年完成“十一五”減排任務(wù)，全市區(qū)空氣質(zhì)量首次達到國家二級標準。2012年，市區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量二級以上天數(shù)由2006年的283天提高到345天。

（六）循環(huán)經(jīng)濟現(xiàn)實經(jīng)濟效益和預(yù)期社會效益良好

朔州市在循環(huán)工業(yè)園區(qū)內(nèi)推動非煤產(chǎn)業(yè)、循環(huán)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)共生產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和跨越發(fā)展提供了重要引擎，推動構(gòu)筑起了朔州循環(huán)經(jīng)濟新模式。目前，八個工業(yè)園區(qū)建成投產(chǎn)項目152個，總資產(chǎn)606.39億元；在建項目68個，總投資640.42億元。2013年計劃實施178項重點工程，當年計劃完成投資784億元。預(yù)計“十二五”期間，園區(qū)全部項目建成并投產(chǎn)達效后，可實現(xiàn)產(chǎn)值2687.3億元，利稅585.5億元，初步形成集煤炭、電力、裝備制造、陶瓷、新材料、化工、物流于一體的全省循環(huán)經(jīng)濟集聚區(qū)。特別是朔州市固廢綜合利用工業(yè)園區(qū)，已被國家經(jīng)信委確定為全國12大工業(yè)固廢綜合利用基地之一，已審報國家“十二五”“雙百”示范工程。

（七）金融在支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中作用突出

近年來，人民銀行發(fā)揮職能優(yōu)勢，加強政策引導(dǎo)，多方擴充融資規(guī)模，有效促進了循環(huán)園區(qū)項目入駐和建設(shè)進度，推動了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。2012年末，朔州市循環(huán)工業(yè)園區(qū)內(nèi)項目和企業(yè)獲得貸款支持63.75億元，占人民幣新增貸款的63.25%，循環(huán)園區(qū)中有40%的項目得到了貸款支持。2013年上半年，銀行業(yè)金融機構(gòu)對全市20個轉(zhuǎn)型綜改標桿項目投放信貸資金20.62億元。5.16億元再貸款、2億元再貼現(xiàn)的合理運用，以及差別存款準備金政策和對循環(huán)企業(yè)差別利率的實施，促進了以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為中心的種、養(yǎng)殖循環(huán)經(jīng)濟圈的形成。銀行業(yè)金融機構(gòu)運用新的融資方式助力循環(huán)園區(qū)建設(shè)，2012年規(guī)模達到45億元；2013年政銀企融資合作的深入推進，促成循環(huán)產(chǎn)業(yè)達成融資18.95億元；有效推動開展跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)，為涉外循環(huán)企業(yè)辦理業(yè)務(wù)30328萬元；誠信朔州建設(shè)有效推進，推動271家中小企業(yè)獲得貸款支持43億元。區(qū)域“金融洼地”的形成，吸引異地銀行機構(gòu)信貸投放朔州逐年增長，2012年新增投放46.71億元，增長35.92%；近四年來，有60%的異地銀行貸款支持了全市重點項目建設(shè)和循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、朔州市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的實踐困境

綜觀朔州市循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展實踐，雖初具規(guī)模，但由于發(fā)展時間短，循環(huán)經(jīng)濟規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)鏈短、層次低的特征明顯，存在循環(huán)經(jīng)濟體系建設(shè)滯后，循環(huán)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品市場拓展不夠，全民循環(huán)經(jīng)濟意識淡薄，企業(yè)參與動力不強等問題，也面臨政府職能、政策體系、技術(shù)支持、投融資建設(shè)、法律建設(shè)等方面的現(xiàn)實障礙。

（一）公眾參與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟意識不夠

在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府主導(dǎo)推動，并制定相關(guān)政策措施支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的力度逐步增強，但缺乏整體合力，全社會各部門之間、部門內(nèi)部之間沒有形成共識，企業(yè)和社會公眾全民參與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的意識不強，沒有形成整體的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展氛圍，而且由于循環(huán)經(jīng)濟的實施成本仍然較高，現(xiàn)階段仍然無法保證各行業(yè)有充足的動力加入到循環(huán)經(jīng)濟的實施中去，不利于區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展、壯大。

（二）政府與企業(yè)的定位模糊

循環(huán)經(jīng)濟必須在市場經(jīng)濟的構(gòu)架中得以實現(xiàn)。企業(yè)作為市場經(jīng)濟的主體，也必然是循環(huán)經(jīng)濟的主體。目前，朔州市政府宏觀戰(zhàn)略倡導(dǎo)，對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃、扶持政策制定較多，為企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供了有利環(huán)境和首要推動力，但還沒有形成有效的政府倒逼機制、資源約束機制和綠色生態(tài)機制，企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟沒有獲得后期推動力，政府多停留在對企業(yè)的行政干預(yù)上，沒有形成政府通過指導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)來實現(xiàn)對企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的激勵機制，造成企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟積極性和廣泛參與性不強。

（三）現(xiàn)有政策體系缺乏系統(tǒng)性

在國家法制層面，已出臺了以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《可再生能源法》和《清潔生產(chǎn)促進法》等多項法律，但也沒有制定節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用等促進資源有效利用的法律及加強環(huán)保的配套法規(guī)，在地方制定促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的條例和細則也不多。朔州市也只是制定了發(fā)展長期規(guī)劃，出臺了實施方案和指導(dǎo)意見，仍缺乏系統(tǒng)性、可操作性強的制度，缺乏促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的有效的激勵政策，推動資源回收和循環(huán)利用的生產(chǎn)者責任延伸制度、再生資源分類回收、建立不易回收的廢舊物資回收處理費用機制沒有建立；對使用節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品和低油耗、低排量汽車及發(fā)展節(jié)能建筑等的財稅扶持力度不夠，對浪費資源的行為沒有限制性的稅收政策；反映資源稀缺程度和供求關(guān)系的價格形成機制不健全，導(dǎo)致資源性產(chǎn)品價格不合理，許多資源性產(chǎn)品價格沒有體現(xiàn)出資源和環(huán)境成本，出現(xiàn)了資源短缺與浪費并存的現(xiàn)象。

（四）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)保障滯后

目前，雖然我國在提高資源利用效率的技術(shù)上取得了一定的突破，但是，從總體上來看，我國循環(huán)經(jīng)濟科學(xué)技術(shù)的研究和應(yīng)用還較為滯后，缺乏支撐循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的共性和關(guān)鍵技術(shù)，與經(jīng)濟的增長相適應(yīng)的技術(shù)配套明顯不足，造成了生產(chǎn)中能源消耗大、生產(chǎn)效率低的狀況。朔州循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展技術(shù)科研起步較晚，而且現(xiàn)存企業(yè)多為中小企業(yè)，由于技術(shù)力量薄弱，同時也缺乏了解相關(guān)技術(shù)信息的平臺和渠道，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的速度、效率、效益不高。

（五）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟缺乏有效的融資保障機制

在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展過程中，金融對經(jīng)濟的促進作用越來越重要。近年來，雖然社會公眾對金融的了解程度有所加強，但對金融的了解層次不高，對金融知識、金融機構(gòu)、金融市場的了解深度不夠，構(gòu)建經(jīng)濟金融互動共贏沒有達成共識，金融工具、金融市場的運用程度不高，對促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的融資機制建設(shè)缺少統(tǒng)一規(guī)劃、宏觀管理，而且受經(jīng)濟參與主體信用意識淡漠，金融創(chuàng)新力度不強，信息不對稱現(xiàn)象突出，融資渠道單一等因素的影響，金融促進投融資、再融資的作用沒有充分體現(xiàn)，金融撬動經(jīng)濟發(fā)展的杠桿作用沒有充分發(fā)揮。

四、推動發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的有效途徑和現(xiàn)實選擇

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展

一是政府要從戰(zhàn)略和全局的高度，充分認識發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重大意義，建立健全推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的工作機制，制定具體方案，采取有效措施，加強對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，及時解決循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中遇到的重大問題，形成層層負責、逐級落實、合力推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的工作新格局。

二是加強規(guī)劃指導(dǎo)。政府立足區(qū)域?qū)嶋H，在確定適合的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式基礎(chǔ)上，應(yīng)合理編制循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展長遠、整體規(guī)劃以及專項規(guī)劃，制定近期行動計劃，明確發(fā)展目標，在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展具體實踐中，探索建立不同層次的循環(huán)經(jīng)濟模式和體系，從農(nóng)村到城市、從小循環(huán)到大循環(huán)，摸索出具有區(qū)域特色的循環(huán)經(jīng)濟模式。

三是加強輿論引導(dǎo)。全民積極主動參與是國外發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的一個共同特征。政府應(yīng)積極利用各種宣傳手段加強對循環(huán)經(jīng)濟的宣傳力度，通過廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等宣傳工具，推出資源循環(huán)利用的科普知識和公益廣告，以提高整個社會的資源意識、生態(tài)意識和環(huán)境保護意識，提高公眾建立綠色生產(chǎn)、適度消費、環(huán)境友好和資源永續(xù)利用的社會公共道德意識，引導(dǎo)公民自覺使用再生產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品、能效標識產(chǎn)品、節(jié)水認證產(chǎn)品和環(huán)境標志產(chǎn)品，促進形成節(jié)能環(huán)保的生活方式和消費模式。

（二）加大創(chuàng)新力度，健全循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的體制機制

一是強化循環(huán)經(jīng)濟法制保障。在嚴格遵守我國已頒布實施的法律基礎(chǔ)上，根據(jù)朔州市情積極推進相關(guān)法制體系建設(shè)，明確政府在促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的職責、強制重點企業(yè)實施循環(huán)經(jīng)濟和規(guī)定消費者義務(wù)。研究制訂資源綜合利用、循環(huán)利用、回收利用等方面的規(guī)范性文件，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供法制保障。

二是完善循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展準入機制。制定相關(guān)制度，優(yōu)化循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)整體布局，引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。建立有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的市場準入制度，對再生資源與新能源企業(yè)、節(jié)能環(huán)保裝備制造企業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟研發(fā)及其相關(guān)服務(wù)企業(yè)，降低準入門檻，鼓勵社會資本進入循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域。加強環(huán)保準入和能效標準管理，對不符合環(huán)保、達不到能耗要求的產(chǎn)業(yè)、項目，堅決不予審批、核準建設(shè)。

三是健全資源要素節(jié)約集約利用機制。根據(jù)國家規(guī)定，嘗試出臺推進城鄉(xiāng)的制度，探索建立低效利用土地退出機制。積極推進居民生活用水、污水處理收費、居民階梯式電價等制度建設(shè)，制定出臺超限額標準用電加價和超能耗產(chǎn)品懲罰性電價政策，實施和完善高耗能行業(yè)差別電價政策，提高社會公眾節(jié)能減排約束能力。

四是健全污染物減排機制。全面推進排污權(quán)有償使用和交易試點，建立健全排污許可證制度和排污權(quán)交易平臺，完善排污權(quán)交易信息網(wǎng)絡(luò)，在全市范圍內(nèi)開展二氧化硫交易和COD交易，并積極推動參加全國交易市場。

五是完善循環(huán)經(jīng)濟標準化體系。制定循環(huán)經(jīng)濟示范企業(yè)、工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟示范園區(qū)、農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟示范園區(qū)評價標準，實施清潔生產(chǎn)、資源節(jié)約利用、廢舊物資利用和限制有害物質(zhì)使用等技術(shù)標準，開展節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保產(chǎn)品認證以及環(huán)境管理體系認證，促進循環(huán)經(jīng)濟標準化、規(guī)范化發(fā)展。

六是建立健全循環(huán)經(jīng)濟統(tǒng)計評價體系和考核制度，加大對資源消耗、綜合利用和廢棄物產(chǎn)生等循環(huán)經(jīng)濟指標的統(tǒng)計監(jiān)測，并適時向社會公布；建立反映循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平的評價指標體系和評價制度，并納入地方經(jīng)濟發(fā)展評價體系和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系。

（三）突出發(fā)展重點，推進三次產(chǎn)業(yè)循環(huán)發(fā)展

一是支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級。推動煤炭企業(yè)標準化、機械化、信息化和現(xiàn)代化建設(shè)，推進實施中煤平朔“雙千億”工程、中煤金海洋“雙五百億”工程，延伸煤炭行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進煤炭企業(yè)高端化發(fā)展。推動發(fā)展高參數(shù)大容量電廠和“上大壓小、煤電一體化”等節(jié)能、環(huán)保型電力生產(chǎn)企業(yè)，推進風電、煤矸石發(fā)電、太陽能發(fā)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電等潔凈能源項目建設(shè)。支持乳品行業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，促進其強化新產(chǎn)品研發(fā)和擴大市場份額。支持陶瓷企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高市場占有率，逐步形成全國一流陶瓷基地。

二是支持工業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。按照朔州市提出的“實施園區(qū)帶動戰(zhàn)略，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系”的新部署，推動“循環(huán)工業(yè)園區(qū)”項目入駐和建設(shè)，增強園區(qū)承載力和創(chuàng)造力，推動全市爭創(chuàng)全國循環(huán)經(jīng)濟的示范城市和示范園區(qū)，推進全市加快實現(xiàn)由單一煤電基地向立體能源基地的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)煤炭資源大市向新興產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟強市的跨越。

三是支持農(nóng)業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持全市新增100個省級專業(yè)村，加強“一村一品、一縣一業(yè)”建設(shè)，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)示范園區(qū)建設(shè)。鼓勵農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)整合重組，推動進入山西省“513”工程的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)做大做強，著力打造一批銷售收入上億元、5億元、10億元的龍頭企業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)集群。支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)、推廣應(yīng)用，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

四是加快循環(huán)型服務(wù)業(yè)發(fā)展。積極、穩(wěn)妥、有序推進再生資源綜合利用建設(shè)，支持廢舊物資回收利用。大力優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，促進低碳交通服務(wù)業(yè)的發(fā)展。鼓勵培訓(xùn)、認證、評估、擔保、投資、咨詢等與循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動管理服務(wù)業(yè)、生態(tài)物流業(yè)、綠色旅游業(yè)、環(huán)境服務(wù)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟科技服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（四）加快技術(shù)進步，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供技術(shù)支撐

一是推動科技研發(fā)和技術(shù)應(yīng)用。在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的過程中，加大科技投入，加強循環(huán)經(jīng)濟關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)，是促進循環(huán)經(jīng)濟快速發(fā)展的關(guān)鍵。在現(xiàn)有與各所大學(xué)、科研機構(gòu)合作加強合作的基礎(chǔ)上，加快研究突破工業(yè)廢棄物、污水污泥、城市生活垃圾和餐廚垃圾的無害化、資源化處置關(guān)鍵技術(shù)，生活垃圾焚燒發(fā)電有毒有害氣體無害化處理技術(shù)，畜禽養(yǎng)殖排泄物、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)村清潔能源和有機肥加工施用等綜合利用技術(shù)，為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展提供技術(shù)保障。適時加快相關(guān)技術(shù)理論的發(fā)展和利用，加大技術(shù)創(chuàng)新力度，提高循環(huán)經(jīng)濟的科技含量，促進科技成果向?qū)嶋H應(yīng)用轉(zhuǎn)化，以可再生資源代替有限的自然資源，積極采用無害或低害的新工藝、新技術(shù)，降低原料能源的消耗，實現(xiàn)少投入、高產(chǎn)出、低污染。

二是加大人才引進和培育力度。創(chuàng)新人才流動機制，制定循環(huán)經(jīng)濟高端人才引進特殊政策，落實有關(guān)技術(shù)要素參與收益分配政策，嘗試建立技術(shù)入股、管理人員持股、股票期權(quán)激勵等新型分配方式，完善專業(yè)人才培養(yǎng)機制，加強與高校聯(lián)合，實施專業(yè)技術(shù)和技能型人才培訓(xùn)工程。

（五）加大金融投入，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供融資保障

積極徹落實國家支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的投融資政策、措施和意見的同時，進一步優(yōu)化全市循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展投融資環(huán)境，建設(shè)節(jié)約型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元化融資體系。引導(dǎo)信貸資金重點投向國家、省級和市級循環(huán)經(jīng)濟重點項目、示范企業(yè)、示范園區(qū)、試點基地、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，增強對循環(huán)經(jīng)濟配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)平臺領(lǐng)域的信貸投入，積極創(chuàng)新、開發(fā)與循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)的信貸新產(chǎn)品、新方式，推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。拓寬直接融資渠道，支持符合條件的循環(huán)經(jīng)濟示范企業(yè)發(fā)行企業(yè)（公司）債券、可轉(zhuǎn)換債券和短期融資券、中期票據(jù)，推動循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的中小企業(yè)發(fā)行集合票據(jù)（債券），促進循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)投資基金、低碳產(chǎn)業(yè)基金、低碳私募基金等股權(quán)投資基金發(fā)展，鼓勵、支持資源循環(huán)利用企業(yè)上市融資。進一步發(fā)展各類金融中介和市場，提高金融體系資金供給能力和風險配置功能，為社會資金的投資提供多樣化的渠道、機會和工具。

（六）建立輔助機制，完善循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的扶持政策

一是加大財政投入力度，提高資金使用效率，保障循環(huán)經(jīng)濟快速發(fā)展。以財政貼息、稅收優(yōu)惠或建立專項基金等方式，支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控手段在循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)中的主導(dǎo)作用，健全生態(tài)環(huán)保財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全自然保護區(qū)財政專項補助、森林生態(tài)效益補償、飲用水源保護生態(tài)補償?shù)葯C制，對不同生產(chǎn)方式、不同能耗的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)收取不同費用或給予相應(yīng)的補貼，鼓勵循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

二是落實稅收優(yōu)惠政策。在落實國家、省促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策的同時，進一步制定適合朔州循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠措施，實行規(guī)定范圍內(nèi)的稅收減免、抵扣、退稅等政策，扶持循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。

三是健全價格扶持機制。建立鼓勵固廢物利用、水資源循環(huán)利用的價格激勵機制，實施鼓勵可再生能源發(fā)電的價格政策，合理制定風力發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電以及垃圾焚燒發(fā)電項目的上網(wǎng)電價；建立健全新能源汽車、節(jié)能環(huán)保標識產(chǎn)品的補貼機制，通過價格調(diào)整，引導(dǎo)消費者使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和資源循環(huán)利用產(chǎn)品。

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[4]孔曉宏.《發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的有效途徑—關(guān)于安徽產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整問題的思考》.《學(xué)術(shù)界》，2010年第2期.

第4篇：雙減政策的現(xiàn)實困境范文

在任何一個國家經(jīng)濟發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟運行都具有不可替代的貢獻，從一定意義上講，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)和經(jīng)濟波動的起點。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相比，呈現(xiàn)出明顯的弱質(zhì)性特點；在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換滯后的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性表現(xiàn)得更為明顯。而農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性與市場風險的共同作用，恰好是我國“三農(nóng)”難題形成的市場之因。

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨著其他任何非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不可比擬的自然風險。

農(nóng)業(yè)是以生命有機體作為生產(chǎn)對象的，具有自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)交織統(tǒng)一的生產(chǎn)特殊性；正如馬克思所講：“經(jīng)濟的再生產(chǎn)過程，不論它的特殊的社會性質(zhì)如何，在這個部門(農(nóng)業(yè))內(nèi)，總是同一個自然的再生產(chǎn)過程交織在一起?！庇纱藳Q定了自然條件與自然環(huán)境對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動有著至關(guān)重要的影響，從而形成了無法預(yù)測的農(nóng)業(yè)自然風險。一方面，農(nóng)業(yè)要利用生命有機體生長發(fā)育的自然規(guī)律來獲取農(nóng)產(chǎn)品，而這一過程中生命有機體的數(shù)量多少與質(zhì)量高低和外部自然環(huán)境條件的優(yōu)劣存在著直接的相關(guān)性，因此外部自然環(huán)境條件的不可預(yù)測性與不確定性，直接決定與影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率的高低。另一方面，農(nóng)業(yè)中的主體部分——種植業(yè)存在顯著的空間分布廣延性特征，對自然環(huán)境條件的依賴性極強，特別是在科學(xué)技術(shù)與生產(chǎn)力水平對外部自然力控制程度相對一定時，氣候條件與自然災(zāi)害往往直接決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的命運。從現(xiàn)實層面來看，我國是世界上自然災(zāi)害最嚴重的國家之一，而農(nóng)業(yè)物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，抗御自然災(zāi)害的素質(zhì)低下，各種突發(fā)性的自然災(zāi)害往往給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成巨大的經(jīng)濟損失；在各種自然災(zāi)害中，水災(zāi)與旱災(zāi)對我國農(nóng)業(yè)造成的效率損失大致在80%以上，我國糧食生產(chǎn)每年因水災(zāi)而減產(chǎn)約89億公斤，因旱災(zāi)而減產(chǎn)約100億公斤。與此同時，伴隨著我國社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，在實現(xiàn)了年均8%左右的國民經(jīng)濟增長的同時，對自然環(huán)境資源的過度開發(fā)，不僅破壞了生態(tài)環(huán)境的平衡，而且極大地加劇了自然災(zāi)害的發(fā)生頻率，從而進一步強化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所面臨的自然風險。

(二)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下面臨著紛繁復(fù)雜的市場風險

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟環(huán)境中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營幾乎感受不到來自市場的挑戰(zhàn)與風險；但是伴隨著傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)軌，特別是中國加入WTO之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營必須正面迎接各種市場經(jīng)濟的機遇和挑戰(zhàn)。在市場經(jīng)濟運行環(huán)境中，農(nóng)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)必須借助于市場機制，因此市場供求狀況與經(jīng)濟機制對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益的獲取有著至關(guān)重要的影響。第一，市場經(jīng)濟是通過價格與供求關(guān)系的相互影響與相互作用來決定社會生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少以及如何生產(chǎn)的；由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，生產(chǎn)決策與產(chǎn)品銷售在時間上被人為分割，因此當農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求或供過于求時，潛在的供求均衡絕對先于市場上的供求均衡，只要這種局面存在，就必然會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的市場供求失衡；而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體卻無法有效根據(jù)市場格局的變化而做出及時的決策調(diào)整，這樣價格調(diào)節(jié)滯后性就難以消除，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期性波動與農(nóng)業(yè)投入效率的流失。同時農(nóng)產(chǎn)品流通具有很強的生產(chǎn)延續(xù)性；如果處理不當也會加大農(nóng)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程中的市場風險。第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長受凱恩斯定律和恩格爾定律的雙重約束。前者的內(nèi)涵在于人們邊際消費傾向遞減趨勢，在此背景下，農(nóng)業(yè)是典型的消費資料生產(chǎn)部門，于是人們消費需求的相對縮小限制了農(nóng)業(yè)的持續(xù)增長；后者的內(nèi)涵在于人的消費總支出中用于購買食物的比重呈下降趨勢，而農(nóng)業(yè)提供的主導(dǎo)產(chǎn)品恰恰是食物，于是在特定條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展往往會跌入恩格爾陷阱。這兩種約束并不能很好地調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品的供給總量，因此農(nóng)產(chǎn)品市場供求失衡與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收也就在所難免。第三，相對于非農(nóng)產(chǎn)品而言，農(nóng)產(chǎn)品的需求價格彈性與需求收入彈性均表現(xiàn)出顯著的不靈敏與相對缺乏彈性。就價格而言，由于農(nóng)產(chǎn)品的需求量的變動對收入變動的反應(yīng)相對不敏感，因此與經(jīng)濟發(fā)展與收入增加相適應(yīng)。農(nóng)產(chǎn)品，特別是糧食需求量的增加相對有限，而不會像對工業(yè)產(chǎn)品或勞務(wù)品的需求那樣迅速增加，而農(nóng)產(chǎn)品需求收入彈性不足，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求拉力不足與市場競爭乏力。第四，在農(nóng)產(chǎn)品需求彈性不足的同時，農(nóng)產(chǎn)品的供給價格彈性卻相對強勁，根據(jù)西方經(jīng)濟學(xué)的蛛網(wǎng)理論，由于農(nóng)產(chǎn)品需求價格彈性小于供給價格彈性，于是不可避免地會出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場供過于求的狀況，這在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高與農(nóng)業(yè)科技廣泛應(yīng)用的條件下尤為明顯，因此增產(chǎn)不增收的困境便成為現(xiàn)實。與此同時，以家庭小規(guī)模生產(chǎn)為主體的經(jīng)濟組織形式使農(nóng)產(chǎn)家庭在信息不完全與信息不對稱的雙重制約下顯得無所適從，從而降低了市場效率，弱化了農(nóng)民的利益談判地位；而且伴隨著中國入世與農(nóng)業(yè)市場化開放程度的不斷提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動在獲取了更廣闊的市場空間的同時，將面臨著更大市場波動的風險；而農(nóng)業(yè)日趨明顯的邊際報酬遞減趨勢，使農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出效率的獲取與提高面臨著比非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)更大的市場風險。

(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營在新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中還受到制度風險的不斷干擾

從本質(zhì)上講，社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型既涵蓋了經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，也涵蓋了社會制度的變遷。農(nóng)村土地制度的歷史變遷直接引發(fā)了我國農(nóng)業(yè)的超常規(guī)增長與農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出效率的迅速提升；而從1985年開始，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就陷入了持續(xù)低迷與徘徊不前的困境之中，盡管對此人們有不同的解釋；如果從風險分析的視角出發(fā)，其根源則在于制度風險的加劇及效應(yīng)。一般而言，制度風險是指制度或改革在變遷與實施過程中，由于制度主體與制度客體對其制度結(jié)果的不可預(yù)見，導(dǎo)致制度績效與預(yù)期收益發(fā)生背離的可能性。從我國現(xiàn)實情況看，對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制被市場化改革所突破，而全新的農(nóng)業(yè)制度體系又未能適時建立起來，于是不可避免地導(dǎo)致制度變遷與制度創(chuàng)新過程中的失衡與沖突，從而影響農(nóng)業(yè)市場主體的行為選擇，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源配置效率的損失；另一方面，由于農(nóng)村市場經(jīng)濟體系本身的不完善與市場機制的不健全以及市場中介經(jīng)濟體系發(fā)育的相對遲緩，必然從根本上制約制度變遷的路徑與制度績效的釋放，從而產(chǎn)生由于市場失靈導(dǎo)致的制度風險；值得注意的是農(nóng)業(yè)發(fā)展中的制度風險往往與市場風險、技術(shù)風險等相互交織在一起，共同加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的風險性與不確定性。

(四)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營在市場的運作過程中還必須正視自身的弱勢地位

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體素質(zhì)低下，農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用推廣能力弱化產(chǎn)業(yè)科技含量是衡量其市場競爭能力強弱的主要指標，而我國這一指標僅為30%左右；究其根源主要在于農(nóng)業(yè)勞動力質(zhì)量差與農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用水平低。一方面在廣大農(nóng)村由于政府公共物品提供與教育體系建設(shè)中的先天缺陷與后天乏力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的文化素質(zhì)與科技適應(yīng)能力普遍低劣。據(jù)國家統(tǒng)計局1997年和2001年兩次抽樣調(diào)查，農(nóng)村中文盲或半文盲勞動比重仍占總數(shù)的8.5%，小學(xué)文化程度的為33.9%，初中文化程度的為46.2%，高中文化程度的為10.19%，大專以上文化程度的僅為1.3。另一方面，由于政府在農(nóng)村科技應(yīng)用與推廣中的“缺位”，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展存在總量需求嚴重不足與轉(zhuǎn)化手段目標嚴重脫節(jié)的雙重困境，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中科技含量低，直接影響到農(nóng)產(chǎn)品的國際市場競爭力；目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的科技貢獻率大約在30%左右，農(nóng)業(yè)科技成果推廣應(yīng)用率只有20%—30%，遠遠低于世界市場水平與發(fā)達國家水平。在此社會背景之下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體對現(xiàn)代科技與現(xiàn)代要素的吸納能力普遍弱化，從而根本無法在現(xiàn)代化市場經(jīng)濟中與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)展開有效的規(guī)范競爭。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低，吸納社會生產(chǎn)要素能力相對缺乏我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營歷來沒有規(guī)模經(jīng)營的傳統(tǒng)，農(nóng)戶家庭經(jīng)營分散狹小，市場組織化水平十分低下，作為世界上土地經(jīng)營規(guī)模最小的國家，我國這種超小型土地資源環(huán)境格局顯然不利于農(nóng)業(yè)市場談判地位的強化，因此農(nóng)民不可能通過自我組織力量去影響市場價格，相反只能是市場價格的被動接收主體。與此同時，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)稟賦決定了各種生產(chǎn)要素投入農(nóng)業(yè)難以獲取社會市場利潤，于是在市場利潤機制的作用驅(qū)動下，農(nóng)業(yè)既沒有能力吸納外部生產(chǎn)要素的持續(xù)投入，又難以防范農(nóng)業(yè)內(nèi)部各生產(chǎn)要素的非農(nóng)業(yè)外流，從而進一步加劇了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱勢格局。

3.農(nóng)業(yè)比較利益提升乏力，農(nóng)民社會負擔居高不下由于傳統(tǒng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的歷史慣性與農(nóng)業(yè)宏觀政府投入的相對不足，致使持續(xù)低下的農(nóng)業(yè)比較利益狀況得不到根本改觀。這種狀況不僅嚴重制約了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，弱化了農(nóng)業(yè)吸收利用社會生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)與動力，而且使農(nóng)業(yè)在優(yōu)勝劣汰的市場競爭中處于明顯的弱勢地位。另一方面由于農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟貢獻的持續(xù)外流與農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要素補償?shù)膰乐囟倘?，?dǎo)致了農(nóng)民作為弱勢群體的社會地位難以在短期內(nèi)有明顯改變，其主要表現(xiàn)就在于農(nóng)民負擔的居高不下。盡管中央政府三令五申，但目前農(nóng)民各項社會負擔仍然占據(jù)了人均收入的50%以上，而且與城市市民相比，農(nóng)民的稅賦負擔顯然不符合國民待遇原則，這種狀況嚴重影響了農(nóng)民的自我積累與自我發(fā)展的能力。上述幾個方面共同展示了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性的形成機理及現(xiàn)實表現(xiàn)，而從結(jié)果的視角出發(fā)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性不僅加劇了其自然風險、市場風險與制度風險，而且還產(chǎn)生了更為嚴重的弱質(zhì)效應(yīng)，集中表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的大量外溢，這種生產(chǎn)要素外溢大致表現(xiàn)為勞動力外流(不是相對于土地需要過剩而言，而是產(chǎn)生于勞動力投入邊際效益與轉(zhuǎn)弱成本的利益比較)、農(nóng)業(yè)資本外流(由于農(nóng)業(yè)資本投入邊際生產(chǎn)率大大低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，因此通過投資性外流、儲蓄性外流、價格性外流、遷移性外流等形式引發(fā)農(nóng)業(yè)資本大量流向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè))、農(nóng)村土地外流(主要是基于土地利用收益成本比較而形成的農(nóng)地非農(nóng)化利用、土地過度征用以及土地利用方向的不規(guī)范變更等)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的大量外溢，從根本上削弱了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基，進一步加劇了農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性狀況，在此格局之下，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的鞏固與發(fā)展只能是紙上談兵。

二、制度之因——二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換遲滯與歷史慣性

二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是西方發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家對發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)的理論概括，其代表人物是美國著名經(jīng)濟學(xué)家——諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者阿瑟·劉易斯，盡管在劉易斯之后不少經(jīng)濟學(xué)家對“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”理論與模型進行了多個層面的補充發(fā)展，但其基本理論框架大致相似。從基本內(nèi)涵的視角來分析，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的邏輯內(nèi)涵是：發(fā)展中國家或地區(qū)一般存在著傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)部門與現(xiàn)達的工業(yè)部門兩個產(chǎn)業(yè)部門；由于兩個部門的勞動生產(chǎn)率水平與勞動邊際收益率的顯著差異，引起農(nóng)業(yè)剩余勞動力的產(chǎn)業(yè)間流動，最終實現(xiàn)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)一元化的目標追求；發(fā)展中國家一般要經(jīng)歷以農(nóng)支工、農(nóng)工協(xié)調(diào)與工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)三個不同的發(fā)展階段，而在這一歷史發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)剩余勞動力的非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的核心內(nèi)涵與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從國際經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗來看，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家工業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化過程中必然出現(xiàn)的普遍化的經(jīng)濟現(xiàn)象；我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，同樣面臨著二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的歷史約束與現(xiàn)實困境；二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)一方面為中國工業(yè)化基礎(chǔ)的建立奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面也導(dǎo)致了“三農(nóng)”問題的生成與加劇。改革開放以來，傳統(tǒng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)受到了來自市場化改革與農(nóng)村制度創(chuàng)新的共同沖擊，但迄今為止，這種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換遲滯與歷史慣性依然是制約“三農(nóng)”難題化解的主要制度障礙。

按照劉易斯對二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的界定，我國國民經(jīng)濟是一個典型的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。從歷史發(fā)展的視角來看，二元經(jīng)濟是我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制條件下趕超型發(fā)展戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)分割經(jīng)濟體制共同作用的必然結(jié)果；它通過中國特色的資本原始積累克服了發(fā)展中國家工業(yè)化初期資本積累短缺與有效需求不足的雙重困境，在較低的國民收入水平上實現(xiàn)了較高的工業(yè)化水平；但從長遠發(fā)展的視角出發(fā)，這種不斷強化的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不僅導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期低速增長，而且也極大地阻滯了社會經(jīng)濟的全面進步。為了維持這種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，政府逐步建立了三大制度體系，即戶籍管理制度、制度與統(tǒng)購統(tǒng)銷制度；其中戶籍管理制度一方面在農(nóng)村把土地與戶口相結(jié)合，另一方面在城市把戶口與就業(yè)、社會保障相結(jié)合，嚴格限制了人口自由流動；制度則通過農(nóng)村土地的集體所有與統(tǒng)一經(jīng)營，在組織上保證了政府對農(nóng)民與農(nóng)業(yè)剩余的控制；而統(tǒng)購統(tǒng)銷制度則借助于對農(nóng)產(chǎn)品市場交易渠道的人為干預(yù)保障了國家工業(yè)化的糧食供應(yīng)。始于1978年的農(nóng)村經(jīng)濟改革以及社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)育，在各個層面上對傳統(tǒng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了程度不同的沖擊，但令人遺憾的是這種改革對二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的沖擊是弱化的；傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在新形勢下反而呈現(xiàn)出新的運作特征，即：城鄉(xiāng)隔離分而治之的制度體系、就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重失調(diào)、傳統(tǒng)經(jīng)濟與市場經(jīng)濟并存發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市大工業(yè)對立運行。傳統(tǒng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的相對滯后必將給我國社會經(jīng)濟生活帶來一系列難題，其中“三農(nóng)”問題便是其中的焦點與核心。概而言之，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對“三農(nóng)”難題生成與發(fā)展的影響主要通過以下幾個層面體現(xiàn)出來：

(一)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存在嚴重阻礙了農(nóng)村剩余勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移

按照劉易斯的二元經(jīng)濟理論，在發(fā)展中國家工業(yè)化進程中，勞動力的增長、土地資源的有限性以及土地邊際收益的遞減共同導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門勞動力的過剩；另一方面工業(yè)部門的資本積累與生產(chǎn)規(guī)模擴張反過來又會吸納更多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，從而實現(xiàn)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的歷史轉(zhuǎn)換。但是我國特殊的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及其相應(yīng)的制度支撐體系，卻使工業(yè)化和城市化程度的相對提升并沒有吸納與之相適應(yīng)的農(nóng)村剩余勞動力，即使是涌入城市的農(nóng)村剩余勞動力從本質(zhì)上講也沒有被工業(yè)化與城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所真正有效接納，絕大部分農(nóng)村剩余勞動力游離于現(xiàn)代化工業(yè)之外，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變成為城市居民的過程嚴重受阻。而國際經(jīng)驗一再表明，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換成功的中心在于農(nóng)業(yè)部門勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換程度與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平與農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移水平有著顯著的正相關(guān)關(guān)系。這種狀況的直接后果，一方面是使城市工業(yè)化脫離農(nóng)業(yè)片面推進，城市工業(yè)化與農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化嚴重失衡；另一方面由于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移遲滯，導(dǎo)致人地矛盾更加突出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與適度規(guī)模經(jīng)營難以正常運轉(zhuǎn)，以家庭為單位的傳統(tǒng)經(jīng)營模式的制度績效與高度發(fā)達的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率之間的差距日趨拉大。

(二)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢與升級換代滯后

對照國際經(jīng)驗，依據(jù)我國人均GDP1000美元的標準，目前整個國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)是嚴重滯后的。主要表現(xiàn)為工業(yè)部門吸納勞動力能力不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級緩慢，再加上城市服務(wù)功能的相對不足，共同導(dǎo)致了工業(yè)化一農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移一城市化一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級之間的良性循環(huán)格局未能真正形成。之所以為此，一是由于工業(yè)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整升級不力，導(dǎo)致以國有企業(yè)為主體的工業(yè)體系不僅沒有真正從農(nóng)村吸收剩余勞動力，反而形成城市中日益擴大的失業(yè)群體；二是由于城市化進程中第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的嚴重不足，既制約了工業(yè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展速度，又制約了就業(yè)結(jié)構(gòu)的相應(yīng)調(diào)整與農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移速度。這種狀況的直接后果就是，從產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)上看我國已經(jīng)是現(xiàn)代工業(yè)社會，而從就業(yè)結(jié)構(gòu)上看我國仍然處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會；在經(jīng)濟效益層面上就表現(xiàn)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門勞動的邊際生產(chǎn)力大大低于以現(xiàn)代工業(yè)為代表的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動邊際生產(chǎn)力，因此在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門以較大的勞動力份額(50.1%)創(chuàng)造出較小的產(chǎn)出份額(17.7%)，而在以工業(yè)為代表的現(xiàn)代部門中較小的勞動力份額(23.7%)卻創(chuàng)造出較大的產(chǎn)出份額(49.3%)。

(三)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致政府制度供給在農(nóng)村經(jīng)濟運行中的嚴重短缺

從實際情況來看，在我國不僅存在著以現(xiàn)代工業(yè)為代表的現(xiàn)代部門與以農(nóng)業(yè)為代表的傳統(tǒng)部門之間的經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)，同時也存在著城市社會與農(nóng)村社會對立的社會二元結(jié)構(gòu)，這種雙二元結(jié)構(gòu)的歷史慣性進一步加劇了“三農(nóng)”問題的嚴峻性。具體說來就是：國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的缺陷導(dǎo)致其產(chǎn)出效率低下與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)固化，嚴格的戶籍制度、城市勞動用工制度與社會保障制度制約了農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)長期分割的鮮明界限造成生產(chǎn)與經(jīng)營市場的嚴重失調(diào)，長期存在的“剪刀差”以及不合理的財稅負擔進一步加劇了農(nóng)民收益流失，二元化的資本市場、組織結(jié)構(gòu)與技術(shù)結(jié)構(gòu)強化了農(nóng)業(yè)的弱勢地位?？傊痪湓?，政府在改革與發(fā)展過程中制度創(chuàng)造與政策注入的城市化偏向于非農(nóng)業(yè)傾斜，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展長期缺乏有效的制度支撐，不僅引發(fā)了“三農(nóng)”問題的形成與強化，同時也進一步加劇了傳統(tǒng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換困境與矛盾。

(四)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存在加劇了農(nóng)業(yè)比較利益的低下與流失

二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的一個顯著特點在于農(nóng)業(yè)部門存在大量“隱蔽性失業(yè)”即農(nóng)村剩余勞動力，在土地邊際報酬遞減規(guī)律的使用下其邊際生產(chǎn)力很低甚至為零，正因為如此才為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)特別是城市工業(yè)創(chuàng)造了無限的勞動力供給。二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的長期存在與轉(zhuǎn)換遲滯，致使大量農(nóng)村剩余勞動力滯留在農(nóng)業(yè)，不僅限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位產(chǎn)出效率的提高，而且阻滯了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史轉(zhuǎn)換過程。因為二元經(jīng)濟的運行過程，同時也就是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)換過程，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)產(chǎn)品的供給不是由技術(shù)產(chǎn)量決定的，而是由經(jīng)濟產(chǎn)量決定的；而工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的利益結(jié)構(gòu)傾斜必須使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體從微觀利益出發(fā)，減少對農(nóng)業(yè)的各種投入，縮小其生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟邊界，從而不可避免地導(dǎo)致整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長的緩慢；再加上二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所固有的國民收益分配生產(chǎn)要素配置過程中的“重工輕農(nóng)”的政策制度傾向，共同導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)比較利益的持續(xù)流失與低下，從而從根本上制約了農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長。

三、國情之因——人多地少的現(xiàn)實約束

土地是人類社會賴以生存與發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，國以民為本，民以食為天，食以土為根，土地在社會經(jīng)濟發(fā)展與進步中的地位不容質(zhì)疑。作為農(nóng)業(yè)發(fā)展大國的我國，農(nóng)村土地問題始終是革命與建設(shè)的首要問題；人多地少的現(xiàn)實國情，不僅是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的硬性約束，同時也是“三農(nóng)”問題生成發(fā)展的基本要素。對此“三農(nóng)”問題研究專家溫鐵軍明確指出：對我國“三農(nóng)”問題起制約作用的矛盾主要有兩個，一是基本國情矛盾即人地關(guān)系高度緊張；二是體制矛盾即城鄉(xiāng)分立的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。由此可見，我國“三農(nóng)”問題的凸現(xiàn)與“三農(nóng)”難題的化解必須高度關(guān)注人多地少這一基本國情約束。

從靜態(tài)層面上看，我國特有的人多地少的國情矛盾主要表現(xiàn)在以下幾個層面：首先，土地資源絕對數(shù)量與人均占有數(shù)量之間的矛盾。我國土地總面積達960萬平方公里，占世界陸地總面積的6.4%，僅次于前蘇聯(lián)與加拿大，居世界第三位。但由于我國人口絕對基數(shù)的制約，人均土地占有比例很小，世界人均陸地面積2.97公頃，我國人均0.827公頃；世界人均耕地面積0.32公頃，我國人均0.08公頃；在全球26個人口5000萬以上的國家中，中國人均耕地占有量僅高于孟加拉國與日本，位列倒數(shù)第三；以我國目前13億人口計算，我國現(xiàn)有耕地面積為130039.2千公頃，約占國土面積的14.2%，與美國的19.5%與印度的55.6%相比明顯偏低。同時約有1／3的省份人均耕地不足1畝，有666個縣人均耕地低于聯(lián)合國0.8畝的警戒線，有463個縣人均耕地低于聯(lián)合國0.5畝的危險線。其次，耕地數(shù)量不足與質(zhì)量弱化同時并存。一方面我國耕地總量不足，可以開墾利用的后備耕地資源相對較少，二者相加總和約占全國國土面積的14.9%。與此同時，可利用耕地質(zhì)量總體較差，據(jù)全國第二次土壤普查資料顯示，全國高產(chǎn)田占農(nóng)村耕地總面積的21.5%，中產(chǎn)田占37.23%，低產(chǎn)田占41.2%；全國耕地面積中水產(chǎn)田占41.2%；而水土流失面積約占35%，沙漠化面積約占2%，鹽堿地面積約占6%。再次，農(nóng)村人口絕對增長與土地面積減少的沖突。近年來，我國人口每年以1000萬左右的速度遞增，而農(nóng)村土地卻以每年數(shù)百萬畝的數(shù)量遞減，從而形成我國現(xiàn)代化進程中所特有的人增地減的尷尬格局。據(jù)資料顯示，從1980年到1995年的10年間，我國耕地凈減5萬平方公里，超過日本耕地面積的總和。我國現(xiàn)有耕地面積同歷史上耕地面積最多的1951年相比，遞減2.3億畝，平均每年凈減700多萬畝，從而使本來已經(jīng)緊張的人地矛盾更加突出。導(dǎo)致耕地減少的原因有自然因素與社會因素的影響，但更為主要的引發(fā)源在于人為因素，主要表現(xiàn)為：以開發(fā)區(qū)建設(shè)，越權(quán)批地，城鎮(zhèn)化與非農(nóng)業(yè)發(fā)展為特征的土地不合理利用與土地亂占濫用；以水土流失與過度開發(fā)為特征的耕地功能弱化與耕地面積銳減；以耕地污染與有機肥料過度使用為特征的耕地退化與肥力下降。農(nóng)村耕地的銳減對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常發(fā)展與國家的糧食安全構(gòu)成了嚴重威脅。最后，農(nóng)村土地閑置與耕地拋荒不良循環(huán)。由于受到產(chǎn)業(yè)利益驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、剩余勞動力流動等諸多因素的影響，近年來在我國農(nóng)村不同程度地出現(xiàn)了耕地拋荒與土地閑置現(xiàn)象。據(jù)1995年清查，全國非農(nóng)建設(shè)閑置土地6萬公頃，其中耕地面積占45%，1996年底僅開發(fā)區(qū)占地中撂荒的耕地就達2萬公頃；大量耕地拋荒現(xiàn)象的出現(xiàn)，致使耕地的生產(chǎn)及經(jīng)濟功能喪失，嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。之所以出現(xiàn)這種狀況，主要原因在于種植業(yè)比較經(jīng)濟效益下降、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然風險加劇、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)利益的誘導(dǎo)以及農(nóng)村土地社會負擔的不合理。從國情層面上看，人多地少的基本現(xiàn)實與人地關(guān)系的矛盾沖突，是引發(fā)“三農(nóng)”問題生成的根本原因。這種國情約束對“三農(nóng)”問題的影響主要表現(xiàn)為：第一，人多地少的矛盾嚴重妨礙了農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營格局的生成與土地優(yōu)化配置效率的正常獲取。在市場化取向改革進程中，作為農(nóng)村基本生產(chǎn)要素的土地理應(yīng)按照市場效益原則進行合理流轉(zhuǎn)與優(yōu)化組合，農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營不僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本要求，而且也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本標志。馬克思曾經(jīng)指出：“從經(jīng)濟觀點看，大規(guī)模耕種土地比小塊的和分散的土地上經(jīng)營農(nóng)業(yè)優(yōu)越得多，我們所具有的科學(xué)知識，我們所擁有的耕作技術(shù)手段等，只有在大規(guī)模耕種土地時才能有效地加以利用?！倍覈r(nóng)村目前人多地少的現(xiàn)實，必然使以家庭小規(guī)模承包經(jīng)營的格局長期化與凝固化，致使勞動投入與土地投入都超越了可替代的合理限度，農(nóng)村土地的規(guī)模效益難以正當獲取，不僅阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，而且阻礙了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史轉(zhuǎn)換，最終使農(nóng)業(yè)比較利益持續(xù)低下，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動喪失了市場經(jīng)濟所要求的基本的利益吸拉力與效率推動力。第二，人多地少的矛盾不利于農(nóng)業(yè)勞動率水平的提高與農(nóng)業(yè)市場競爭地位的提升。從資源利用的技術(shù)層次上分析，由于人多地少的硬性約束，致使我國農(nóng)業(yè)運行呈現(xiàn)出一種反常格局：土地生產(chǎn)率高與勞動生產(chǎn)率低同時并存，這在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域是不可能出現(xiàn)的。長期發(fā)展的必然結(jié)果只能是“土地邊際報酬遞減”規(guī)律作用的強化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入數(shù)量的人為增加，致使經(jīng)濟學(xué)倡導(dǎo)的成本效益原則在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中失去應(yīng)有作用。另一方面，人多地少的現(xiàn)實格局如果與二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換遲滯聯(lián)結(jié)在一起，則必將會使農(nóng)村剩余勞動力大量形成并被人為積壓在日益短缺的農(nóng)村土地上，農(nóng)村土地產(chǎn)出數(shù)量或許可以持續(xù)增加，但由于在科技進步過程中資本有機構(gòu)成持續(xù)走低與農(nóng)業(yè)勞動力人數(shù)絕對增加，致使農(nóng)村土地的勞動生產(chǎn)效率不高；而在優(yōu)勝劣汰的國內(nèi)市場競爭中，勞動生產(chǎn)率的高低是判斷與衡量產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)劣與競爭地位高低的基本要素；特別是伴隨著市場化與全球化發(fā)展趨勢的運行，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力與農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的劣勢將更加明顯地顯現(xiàn)出來。第三，人多地少的矛盾不利于公平與效率雙重目標的有機耦合與農(nóng)民經(jīng)濟地位的改善。公平與效率雙重目標的協(xié)調(diào)始終是社會經(jīng)濟進步中必須面對的兩難選擇，國際經(jīng)驗充分表明，在生產(chǎn)要素優(yōu)化配置過程中，處理二者關(guān)系的根本原則在于堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”。而公平與效率的矛盾一直是我國農(nóng)村改革與發(fā)展的一大難題，之所以如此，根源在于中國所特有的人多地少的現(xiàn)實國情。在目前人地關(guān)系如此緊張的社會背景之下，無論是中央政府的制度創(chuàng)新還是農(nóng)戶家庭的行為選擇，均存在著“公平”為先、“效率”為后的選擇傾向；因為對于中國農(nóng)民而言，農(nóng)村土地首先是一種“生存資料”和“生活保障”，而不是資源優(yōu)化配置的生產(chǎn)要素，因此人們對待農(nóng)村土地經(jīng)營首先追求的是生活資料的基本滿足，而不是投入產(chǎn)出效率的有效提高，人們經(jīng)營農(nóng)村土地的出發(fā)點不是市場利潤的最大化，而是基本生活手段穩(wěn)定性；于是在農(nóng)村土地資源配置過程中，公平原則高于效率原則。另一方面，由于農(nóng)村土地資源配置中公平原則與效率原則的不合理錯位，致使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率難以提高，農(nóng)民在滿足了基本生活需求的前提下卻無法從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)運作中獲取更多的經(jīng)濟利益；再加上“重工輕農(nóng)”的傾斜發(fā)展戰(zhàn)略與農(nóng)村稅費改革的相對滯后，致使農(nóng)民的社會負擔相對較重，在人多地少的硬性約束下，農(nóng)民的稅費負擔已經(jīng)占到農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的20%以上，這顯然有失公平待遇原則，其結(jié)果只能是農(nóng)民社會經(jīng)濟地位改善的緩慢與農(nóng)民收入水平提升的遲滯。

四、政策之因——國民經(jīng)濟運行中的政府行為偏向

在影響與決定農(nóng)業(yè)發(fā)展的要素體系中宏觀經(jīng)濟政策居于核心地位，正如發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家舒爾茨指出的那樣：“一國農(nóng)業(yè)所以停滯不前，不在于資源稟賦，而在于宏觀經(jīng)濟政策和農(nóng)業(yè)政策的扭曲與失誤?！痹谖覈r(nóng)業(yè)發(fā)展一貫倡導(dǎo)的是“一靠政策，二靠投入，三靠科技”，我們認為“三靠”的中心與關(guān)鍵在于“一靠政策”，因為政策既是決定科技與投入能否到位的關(guān)鍵，又是農(nóng)業(yè)人為興衰的根源；而作為政策制定與實施主體的政府則在農(nóng)業(yè)發(fā)展中扮演著十分重要的角色。無論是歷史檢索，還是現(xiàn)實分析，我們都會發(fā)現(xiàn)政府政策制定與實施過程中均表現(xiàn)出濃厚的工業(yè)偏向、城市偏向與市民偏向，而這恰恰是“三農(nóng)”問題遲遲無法根除的宏觀根源。

(一)國民經(jīng)濟發(fā)展中的工業(yè)偏向

根據(jù)公共選擇理論，政府也是社會生活中的一個特殊利益階層，也有其相對獨立的利益目標與行為偏好，由此決定了政府利益與民眾利益錯位的可能性。由于我國是在嚴重短缺的情況下發(fā)展經(jīng)濟的，更由于政府與農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)上的分離與空間上的錯位，政府的行為選擇必然要在一定程度上偏離農(nóng)民的利益，只有如此才能集中到足夠的資源去實現(xiàn)工業(yè)化的既定目標。在這樣的歷史背景之下，國民經(jīng)濟發(fā)展的工業(yè)偏向更不可避免。一方面，依靠剝奪農(nóng)業(yè)為特征的資本原始積累為工業(yè)化提供資金支持，主要通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差(隱蔽方式)與農(nóng)民稅費(公開方式)兩種方式來進行。據(jù)統(tǒng)計，1950—1979年政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”從農(nóng)業(yè)取得5100億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收為978億元，減去財政支農(nóng)支出1572億元，最后政府從農(nóng)業(yè)抽取的農(nóng)業(yè)剩余凈額為4500億元，即每年農(nóng)業(yè)部門為工業(yè)無償提供資本積累155億元。改革開放以來這種情況有所緩和，但仍然保持在一個較高的水平之上，1979—1994年，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”從農(nóng)業(yè)抽取15000億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收為1755億元，減去財政支農(nóng)支出3769億元，政府從農(nóng)業(yè)提取的農(nóng)業(yè)剩余凈額為12986億元，即農(nóng)業(yè)部門利益流失達到811億元；另一方面，國家財政支出過程中也表現(xiàn)為顯著的重工輕農(nóng)傾向，盡管《農(nóng)業(yè)法》明文規(guī)定：“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。但是，以1992—1996年為例，財政支農(nóng)支出年均增長16.8%，而向期財政經(jīng)常性收入年均增長23%；財政支農(nóng)支出占財政總支出的份額也逐年下降，1993—2000年分別為9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%；同時財政支農(nóng)支出占國家財政總支出的比例遠遠低于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重，前者僅僅為后者的1／2或1／3，從而與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位與作用根本不相稱。與此形成明顯對照的是，工業(yè)得到政府的財政支持持續(xù)提升，在“一五”到“五五”期間政府對工業(yè)投資占總投資的比重在45%-62%之間，而對農(nóng)業(yè)的財政投資從未超過8%，最少年份為3%。這種工業(yè)偏向運行格局產(chǎn)生的直接后果就是，農(nóng)業(yè)自我積累與自我發(fā)展后勁的不斷弱化，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移不力，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率長期停滯不前，農(nóng)民生活水平低下，從而使農(nóng)業(yè)這一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在墊高工業(yè)發(fā)展平臺的同時，卻使自身發(fā)展嚴重受阻，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位得不到真正落實與鞏固。

(二)城鄉(xiāng)發(fā)展中的城市偏向

這種城市偏向大致表現(xiàn)為以下幾種形式：一是資本流動的城市偏向。由于偏斜的社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的影響，再加上資金流動的利潤最大化傾向，長期以來我國社會資本大部分流向城市，從而使農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)正常發(fā)展所需要的資本支持嚴重缺位。二是勞動力流動的城市偏向。城鄉(xiāng)分割的管理體制將農(nóng)民嚴格束縛在農(nóng)村土地上，阻止其自由擇業(yè)，而城鎮(zhèn)就業(yè)機會主要由城市居民來分割。盡管伴隨著市場機制的發(fā)育，農(nóng)村剩余勞動力開始流向城市，但由于勞動力市場統(tǒng)一性的嚴重遲滯，致使農(nóng)村剩余勞動力仍然是一種體制外的暫時流動，無法真正納入城市勞動力統(tǒng)一安置范圍，從而形成了農(nóng)村剩余勞動力流動就業(yè)的短期性與不穩(wěn)定性，其直接后果就是勞動力資源市場化配置的殘缺與城鄉(xiāng)收入差異的進一步擴大。三是公共物品提供的城市偏向。公共物品的提供主體只能是政府，而政府在處理城鄉(xiāng)利益關(guān)系上的主觀偏好，導(dǎo)致城市公共物品幾乎全部由國家負擔，而農(nóng)村公共物品的短缺卻由農(nóng)村居民自己負擔與自主解決的不協(xié)調(diào)格局；這種非均衡的城鄉(xiāng)公共物品供給制度一方面產(chǎn)生了不公平的國民待遇，另一方面則從根本上引發(fā)了農(nóng)村公共物品的嚴重短缺，從而極大地制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，加重了本來已不堪重負的農(nóng)民負擔。四是制度創(chuàng)新過程中的城市偏向。制度變遷與制度創(chuàng)造是經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，無論是回顧歷史還是立足現(xiàn)實，我們都會發(fā)現(xiàn)，盡管中國的改革與創(chuàng)新發(fā)軔于20世紀70年代末80年代初的農(nóng)村，但在整個改革過程中，各種制度創(chuàng)新的主戰(zhàn)場與重心卻始終在城市。由于中國漸進式改革思路的影響，制度創(chuàng)新必然有前有后，但中央政府在特定時期內(nèi)對城鄉(xiāng)實行的差別政策，必然影響到城市與農(nóng)村的發(fā)展格局。這種由于制度創(chuàng)新的先后順序特別是制度變遷的主次差別，必然導(dǎo)致城市制度供給的充足與農(nóng)村制度供給的缺失，從而使農(nóng)林經(jīng)濟運行缺少持續(xù)有效的制度推動，這一點從近年來各種制度創(chuàng)新及政策安排上就可以得到充分佐證。

第5篇：雙減政策的現(xiàn)實困境范文

“牌照”帶來幾多愁？

試點工作實施之后，廣電總局344號文重新設(shè)定了IPTV的播控模式，①廣電部門的播出機構(gòu)電視臺獲得了IPTV集成播控權(quán)，電信部門只能和IPTV播控平臺合作傳輸IPTV。也就是說，集成播控平臺作為發(fā)展IPTV的最重要資源是由廣電播出機構(gòu)負責建設(shè)和管理。在外界看來，344號文無疑是再次重申和確認了廣電在發(fā)展IPTV上的主導(dǎo)權(quán)。2010年9月，總投資超過5000萬元由CNTV建設(shè)的IPTV內(nèi)容播控中央總平臺已經(jīng)建設(shè)完成，并和許多地方IPTV播控平臺實現(xiàn)了對接，并統(tǒng)一呼號為“中國廣電IPTV”。

但是，這種“電信運營商+IPTV播控平臺（牌照）+地方電視臺”的發(fā)展模式首先打擊了電信發(fā)展IPTV的積極性。也可以說，2011年IPTV用戶增量放緩的主要原因就是CNTV的IPTV推廣中遭遇了電信運營商的抵制。例如，在四川綿陽的IPTV內(nèi)容集成播控平臺與CNTV總平臺對接之時，卻并無電信運營商的參與，到目前也沒有完成與電信方面的對接。在深圳的情況同樣如此，廣東廣電網(wǎng)絡(luò)有關(guān)人士指出，現(xiàn)在深圳電信一個月發(fā)展一萬多戶IPTV，稱后者屬于雙違規(guī)，既沒有落地資格，也沒有傳輸資格。事實上，在電信運營商失去了IPTV播控權(quán)之后，對廣電控制的IPTV播控平臺參與的積極性明顯下降。因為即便他們獲得了部分電視節(jié)目內(nèi)容的制作權(quán)，也仍須經(jīng)過廣電控制的IPTV播控平臺的過濾，而且收益還需要與廣電進行分成。這意味著電信運營商只能作為IPTV業(yè)務(wù)的“通路”，這讓本來希望借助三網(wǎng)融合進入視頻制作領(lǐng)域的電信運營商非常失望，并使電信運營商面臨更加嚴重的管道化趨勢。因而電信運營商對受制于人的IPTV業(yè)務(wù)興趣大減，并開始著眼未來大力發(fā)展寬帶網(wǎng)絡(luò)和移動互聯(lián)網(wǎng)，將受政策限制的視頻業(yè)務(wù)緩了下來。

IPTV牌照政策不僅直接打擊電信的積極性，同時也使得牌照擁有方之間的矛盾凸顯出來。尤其是形成了CNTV和百視通雙雄并立的局面。在新的播控平臺方案之前，百視通是全國IPTV牌照的唯一擁有者，其IPTV業(yè)務(wù)主要是采取“廣電+電信”合作運營模式，其中廣電系統(tǒng)負責運營牌照、內(nèi)容提供、內(nèi)容集成平臺和機頂盒設(shè)備，電信系統(tǒng)負責網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、維護，業(yè)務(wù)計費和用戶管理，雙方共同進行市場拓展業(yè)務(wù)。這種合作由來已久，方式業(yè)已成熟。而CNTV中央播控平臺和地方二級播控平臺的新方案出臺之后，百視通在全國12個試點地區(qū)中只剩下上海、哈爾濱、大連和廈門4個城市的播控業(yè)務(wù)，其余的試點地區(qū)播控平臺都由CNTV負責。電信并沒有馬上放棄與百視通的合作，以致在2011年7月出現(xiàn)了CNTV南京和廣州的IPTV侵犯央視內(nèi)容版權(quán)的事情。這其實是行業(yè)內(nèi)部利益沒有平衡的結(jié)果。另外杭州華數(shù)通過浙江電視臺的轉(zhuǎn)道也擁有IPTV播控平臺建設(shè)權(quán)，華數(shù)的IPTV牌照是地方牌照，浙江范圍內(nèi)是華數(shù)的領(lǐng)地。這樣在播控平臺上就有了區(qū)域之爭，CNTV、百視通、華數(shù)各執(zhí)一塊。這三者事實上由“上下級”關(guān)系變?yōu)榱耸袌龈偁帉κ帧?/p>

并且，這三家牌照方在各地開展IPTV業(yè)務(wù)時，與當?shù)氐膹V電部門還存在利益之爭，如在江蘇、廣東等區(qū)域為了緩解地方廣電的阻力，百視通采取了“1+1+1”模式：由IPTV牌照運營商、地方廣電和地方電信三方共建IPTV業(yè)務(wù)，構(gòu)成“1+1+1”模式，目前這種模式逐步成為主流的IPTV拓展模式。也就是說，百視通、CNTV必須協(xié)調(diào)好和地方廣電的利益分歧，做到利益均沾。否則地方無疑對發(fā)展IPTV毫無動力甚至采取不合作的態(tài)度。因而，IPTV的發(fā)展還徒增了“全國性牌照商要理順與地方電視臺關(guān)系”的困擾。

那么由此看來，牌照的頒發(fā)實在是有百害而無一利的事情――這似乎與牌照頒發(fā)的初衷有所偏離。盡管廣電是否因“牌照”而獲益還并未出現(xiàn)更多強有力的證據(jù)，但CNTV作為最大受惠方已經(jīng)是不爭的事實。而這種利益的絕對集中，至少使IPTV未來的發(fā)展面臨兩大隱患：一是內(nèi)部矛盾造成了廣電資源的內(nèi)耗和重復(fù)建設(shè)，甚至在未來引起不必要的惡性競爭，不利于廣電整體的發(fā)展。此外最大的一個隱患就是，IPTV本屬于電信與廣電的共同業(yè)務(wù)，但廣電試圖通過播控平成對IPTV的主體身份的確認和接管，這將進一步激發(fā)兩大行業(yè)間的矛盾，對IPTV的發(fā)展帶來不可預(yù)估的后果。

“牌照”還有幾分憂？

三網(wǎng)融合試點方案要求在試點地區(qū)進行雙向進入試點，并沒有明確禁止非試點地區(qū)不得進行IPTV業(yè)務(wù)，因而給各地解讀政策留下了一定的空間。

中國電信和百視通有著多年的合作關(guān)系，在利益分配所得上比后來者CNTV要高得多，CNTV試圖以其壟斷的牌照和政策優(yōu)勢拿走更多的利益，因此中國電信有意排斥對接CNTV的IPTV播控平臺，并借助百視通的全國性牌照繼續(xù)在各地拓展其IPTV業(yè)務(wù)，使得電信IPTV真正形成具備媒體屬性的傳播力量，為電信運營商的下一步產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型提供必要的支撐。

同時由于在非試點地區(qū)，電信IPTV的內(nèi)容不必經(jīng)由廣電審查，因而一些電信運營商通過購買版權(quán)節(jié)目的方式建立自己的內(nèi)容庫，如電信的ITV平臺系統(tǒng)擁有百余個電視頻道，其中包括六十多個直播頻道，幾十個電視專欄頻道；6000多小時海量點播片庫，上萬部（集）影視劇以及互動社區(qū)、互動休閑娛樂、電子商務(wù)等各種增值服務(wù)。按說這種做法并不違背三網(wǎng)融合政策與精神，因為“雙向準入”允許了電信開展部分音視頻節(jié)目的制作與服務(wù)。隨著寬帶網(wǎng)絡(luò)的進一步普及，電信有更大把握進入家庭視頻業(yè)務(wù)。因而有專家分析得出，在非試點地區(qū)，會形成電信“單邊獨進”的局面。據(jù)悉，不少地方省份已經(jīng)把IPTV納入KPI考核之內(nèi)，這也將極大有助其市場規(guī)模的進一步擴大。

而廣電也試圖借助有線網(wǎng)絡(luò)的雙向改造，憑借自身的內(nèi)容優(yōu)勢，通過有線網(wǎng)絡(luò)來單獨設(shè)計、開展IPTV業(yè)務(wù)。②只是當前，這種準備還十分不充分：技術(shù)條件上不成熟，而且推廣的資金成本巨大，最直接的一個后果是，在經(jīng)過改造的有線網(wǎng)絡(luò)上運行IPTV，相當于直接給自身的數(shù)字電視樹立競爭對手。因為IPTV用戶和有線電視用戶是高度重合的，兩者是一種此消彼長的關(guān)系，因而廣電通過自身的網(wǎng)絡(luò)開展IPTV也會給有線網(wǎng)絡(luò)帶來嚴重的競爭壓力。

云南是目前IPTV業(yè)務(wù)取得突破的地方，也是廣電和電信相安無事的非試點地區(qū)之一。2009年8月28日，云南電視臺與中央電視臺央視網(wǎng)在北京簽署協(xié)議，合資成立云南愛上網(wǎng)絡(luò)公司；同年10月18日，云南愛上網(wǎng)絡(luò)公司與中國電信云南公司合作，在云南地區(qū)啟動IPTV業(yè)務(wù)，云南愛上網(wǎng)絡(luò)公司作為節(jié)目的負責方，負責承擔央視和云南電視臺節(jié)目的內(nèi)容集成、管理、播控，云南電信負責通過電信渠道進行營銷、用戶推廣、系統(tǒng)平臺維護、線路傳輸、用戶計費、收費、市場推廣等工作。到2011年9月，云南省IPTV用戶已經(jīng)突破16萬戶，日均新增用戶量為500―600戶，IPTV節(jié)目內(nèi)容可收看到103路直播頻道，點播節(jié)目內(nèi)容達到2萬小時。

然而，“云南模式”能否在全國得以推廣？或者僅僅形成一個“非牌照”的運營特區(qū)？2012年1月4日，國務(wù)院辦公廳公布了三網(wǎng)融合第二階段試點城市，三網(wǎng)融合在2012年會加大力度推動，這意味著第一批試點地區(qū)的IPTV發(fā)展模式很快將覆蓋更廣泛的區(qū)域，也就是說電信將依然面臨運營牌照的制約和政策層面的困境。

“牌照”求解

作為最能代表三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)（業(yè)務(wù)）形態(tài)，IPTV推行得成功與否，發(fā)展得良好與否，也能反映出三網(wǎng)融合的整體成敗。

雖然我們看到，集成播控平臺的建設(shè)利于IPTV的內(nèi)容、輿論控制，但忽視了作為產(chǎn)業(yè)本性而非單純電視媒體的IPTV其實更需要開放、公平的外界環(huán)境。隨著IPTV用戶的增多和試點地區(qū)的擴大，沒有運營牌照的電信機構(gòu)必須要和廣電開展合作、對接，這反而引起兩大行業(yè)間更多的摩擦和消耗?？梢哉f，IPTV牌照是廣電的殺手锏，卻也是懸在電信之上的達摩克利斯之劍。假設(shè)牌照的發(fā)放的確有利于IPTV更好更快地發(fā)展，那么可能要電信做出更多的犧牲以成全大局；而假設(shè)牌照政策依然使雙方行進在資源浪費、規(guī)模建設(shè)、互相拖沓的路上，那么廣電是否應(yīng)該率先做出讓步？如果任何一種折中的方案遲遲難以達成，何不從更高層面的國家利益出發(fā)，讓其中一方完全屈從于另一方，徹底解決這種對社會財富和精力的無謂消耗？

當然，IPTV的發(fā)展不可能是無解之題。其從國內(nèi)起步之際，就面臨著內(nèi)容、政策、產(chǎn)業(yè)鏈、終端市場等不一而足的難題，牌照的發(fā)放其實是關(guān)于IPTV產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各種探索之一。按照設(shè)想，它應(yīng)該捋順I(yè)PTV發(fā)展的利益分配關(guān)系，但現(xiàn)在明顯未能解決這一問題。因而，在“牌照”之后，還應(yīng)期待有系列動作的出臺和糾偏。

就在廣電和電信依舊處于分工糾葛之際，互聯(lián)網(wǎng)電視開始異軍突起，互聯(lián)網(wǎng)電視即加載互聯(lián)網(wǎng)模塊的電視機。一直以來，由于直播內(nèi)容的缺失，互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)并未與數(shù)字電視業(yè)務(wù)形成正面沖突，而“數(shù)字電視接入+訪問互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容”的模式，也使廣電部門對其發(fā)展樂見其成。今后，終端的普及也將為廣電“電視+寬帶”雙接入的業(yè)務(wù)模式提供便利。對電信運營商而言，互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)是豐富寬帶應(yīng)用、提升服務(wù)價值的重要手段，且不受試點區(qū)域的限制，這種增值業(yè)務(wù)的規(guī)模和前景也值得期待。因而互聯(lián)網(wǎng)電視似乎受到了廣電和電信的雙重肯定，且并未引起直接的行業(yè)利益沖突。

在國內(nèi)，據(jù)不完全統(tǒng)計，創(chuàng)維、康佳、TCL、海信、海爾、長虹等主流電視廠商都紛紛進軍互聯(lián)網(wǎng)電視領(lǐng)域，可以說，互聯(lián)網(wǎng)電視產(chǎn)業(yè)鏈正是由終端廠商發(fā)起和推動，逐漸納入國家監(jiān)管，通過“集成服務(wù)+內(nèi)容服務(wù)”的雙牌照管理制度，使持有牌照的企業(yè)充當平臺播控者的角色，隨后吸納更多的內(nèi)容提供商、平臺運營服務(wù)商參與進來，才得以形成的。杭州華數(shù)率先選擇了瀏覽器加搜索業(yè)務(wù)模式，以視頻為核心，積聚各方勢能打造適合電視機呈現(xiàn)的多業(yè)務(wù)內(nèi)容播控平臺。南方傳媒在取得互聯(lián)網(wǎng)電視運營審批后，其選擇了在網(wǎng)絡(luò)視頻平臺運營、互聯(lián)網(wǎng)視頻內(nèi)容集成、互聯(lián)網(wǎng)電視技術(shù)上具有豐富經(jīng)驗的北京優(yōu)朋普樂科技有限公司作為合作伙伴，共同進軍互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)。這一產(chǎn)業(yè)鏈合作模式將為互聯(lián)網(wǎng)電視產(chǎn)業(yè)運營服務(wù)打造新標桿，成為新的服務(wù)標準，并對視聽格局和傳統(tǒng)電視產(chǎn)生重大影響。

從用戶的角度看，IPTV和互聯(lián)網(wǎng)電視都是一種商品，且二者互為替代品。微觀經(jīng)濟學(xué)認為，若兩種商品有替代關(guān)系，當其中一種商品價格不變，而另一種商品價格提高時，就會導(dǎo)致價格不變的商品需求量增加；反之，就會引起需求量的減少。簡而言之，用戶群體一定會選擇性價比最高的產(chǎn)品，以實現(xiàn)效益最大化。如果說“牌照”模式已經(jīng)算是中國特色的話，那么有必要反思圍繞IPTV的各種糾結(jié)是否是自尋煩惱？在互聯(lián)網(wǎng)電視這種更簡單、更清晰的商業(yè)模式面前，我們是花更多的心思解決既往的難題，還是以嶄新的姿態(tài)擁抱新思路？從切實推動我國信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來說，用互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)取代IPTV成為三網(wǎng)融合首選業(yè)務(wù)的可能性已經(jīng)大大增加，而這絕非危言聳聽。

（作者系深圳廣播電影電視集團、中國傳媒大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士后）

本文責編：陳道生

第6篇：雙減政策的現(xiàn)實困境范文

(一)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境污染的產(chǎn)品性質(zhì)以及環(huán)境治理模式的討論

環(huán)境聯(lián)邦主義理論的基本思想系統(tǒng)體現(xiàn)在奧茨和施瓦布(Oates＆Schwab，1996)、奧茨(1998、2002、2002)以及奧茨和波特尼(Oates＆Portney，2003)的研究中。這些研究指出，對于某一類具體環(huán)境問題決策的責任應(yīng)該由最低層級的政府來負責，因為這能夠?qū)⑺械某杀竞褪找鎯?nèi)部化。按照這個邏輯，環(huán)境保護應(yīng)該根據(jù)城市居民的偏好、實施的成本以及本地的條件來提供，相對于中央政府統(tǒng)一的環(huán)境標準，分權(quán)決策的環(huán)境政策將會產(chǎn)生更高的社會福利。對于環(huán)境質(zhì)量的性質(zhì)，奧茨(2002)識別了三種基本情況:

(1)環(huán)境質(zhì)量是純公共產(chǎn)品，因此本地的環(huán)境質(zhì)量取決于所有地區(qū)排放污染物的總量，例如溫室氣體和臭氧層減少。對于這類環(huán)境質(zhì)量，應(yīng)該由中央政府統(tǒng)一提供。

(2)環(huán)境質(zhì)量是地方性公共產(chǎn)品，本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量僅僅是本地區(qū)污染物排放的函數(shù)，例如汽車尾氣、本地湖泊污染和固體污染物。對于標準的地方公共產(chǎn)品，應(yīng)由本地政府獨立提供，有效的供給水平應(yīng)該是供給的邊際成本等于所有轄區(qū)居民邊際收益之和，因此，這也意味著具有本地公共產(chǎn)品性質(zhì)的環(huán)境質(zhì)量會隨地區(qū)而有所差異。

(3)環(huán)境質(zhì)量具有地區(qū)溢出效應(yīng)，一般來說相鄰地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量相互依存，這是由于一個地區(qū)的污染物可能會溢出到相鄰的其他地區(qū)，因此本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量會取決于其他地區(qū)的污染排放水平，例如二氧化硫、碳氫化合物和氮化合物等。由于環(huán)境保護的受益者在其他地區(qū)，污染排放地區(qū)地方政府對環(huán)境保護的供給比較低。因此，這需要中央政府統(tǒng)一出臺環(huán)境保護政策。根據(jù)環(huán)境污染的產(chǎn)品性質(zhì)，奧茨(2002)認為，本地環(huán)境污染是地方性的公共產(chǎn)品，因此對這類環(huán)境污染的治理應(yīng)該根據(jù)分權(quán)原則由地方政府實施，而那些具有跨地區(qū)溢出效應(yīng)的環(huán)境污染和具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的環(huán)境污染的治理則需要中央政府的干預(yù)。而之前環(huán)境經(jīng)濟學(xué)普遍忽略了環(huán)境管理分權(quán)的必要性，他們更多把環(huán)境治理視為地方政府的責任。例如，斯科特認為，大部分環(huán)境政策的影響局限在一個地理區(qū)域內(nèi)，污染控制政策的利益很少被其他地區(qū)居民獲得，因此環(huán)境治理主要是地方政府的責任(Scott，2000);布雷頓和斯科特(Breton＆Scott，1978)以及茵曼和魯賓菲爾德(Inman＆Rubinfeld，1997)認為，可以通過地區(qū)之間的協(xié)調(diào)和合作來解決外部性問題，因而不需要中央權(quán)威就可以將外部性內(nèi)部化。財政聯(lián)邦理論中，研究者對于環(huán)境治理的分權(quán)模式和集權(quán)模式存在著分歧。例如，根據(jù)奧茨的分權(quán)理論，環(huán)境治理更多是地方政府的責任，因為地方政府更能了解轄區(qū)居民的偏好并提供更滿意的環(huán)境治理。(這里似乎缺少內(nèi)容)但是沃爾什認為，現(xiàn)實中根據(jù)環(huán)境污染的產(chǎn)品性質(zhì)不能完全決定環(huán)境質(zhì)量的模式，他發(fā)現(xiàn)實踐上發(fā)生了許多中央政府提供環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境標準的案例(Walsh，1992)。但布雷頓認為，實際上，在許多國家存在著中央政府通過與地方政府的談判系統(tǒng)實施隨地區(qū)而異的環(huán)境政策的情況(Breton，2007)。除了公共產(chǎn)品地區(qū)需求異質(zhì)性和外部性的性質(zhì)決定了環(huán)境質(zhì)量由哪一級政府提供之外，一些學(xué)者還從其他角度論述或分析了環(huán)境質(zhì)量的提供主體。奧茨和波特尼(2003)認為，信息生產(chǎn)和擴散也會影響環(huán)境質(zhì)量提供的政府主體。他們指出，由于環(huán)境信息的收集具有規(guī)模效應(yīng)，并且環(huán)境信息具有擴散效應(yīng)，因而在通常情況下環(huán)境信息的收集和通常由中央政府管轄的機構(gòu)來完成，分權(quán)的地方政府從中央政府獲取信息和相關(guān)的技術(shù)并實施環(huán)境保護。班茨扎夫和查普認為，除了傳統(tǒng)異質(zhì)性和外部性特征外，還有第三個重要的因素影響環(huán)境質(zhì)量供給主體:提供公共產(chǎn)品的邊際成本的形狀(Banzhaf＆Chupp，2012)。他們以美國空氣污染為例，發(fā)現(xiàn):公共品供給的邊際成本越凸，與地方政府相比，中央政府對空氣污染的治理更能提高福利水平;相反，如果提供公共產(chǎn)品的邊際成本是凹的，地方政府對空氣質(zhì)量的治理更能提高福利水平。格雷和沙德班根也發(fā)現(xiàn)，美國州政府對造紙和紙漿生產(chǎn)的管制與本地管制獲得的收益有關(guān)(Gray＆Shadbegian，2004)。查普的研究表明，當轄區(qū)內(nèi)能夠獲得的收益更高時，美國州政府會比聯(lián)邦政府采取更嚴格的措施來控制空氣污染(Chupp，2011)。上述研究大部分是一種規(guī)范研究，主要根據(jù)財政分權(quán)理論討論環(huán)境質(zhì)量應(yīng)該由哪一級政府供給才能提高社會福利水平。從研究的結(jié)果來看，采用理論分析得出的關(guān)于財政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量之間關(guān)系的研究結(jié)論比較復(fù)雜，這是因為財政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系存在許多機制。僅僅從公共產(chǎn)品需求異質(zhì)性的角度可能無法全面揭示上述關(guān)系。因此，還需要從其他角度研究財政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系。

(二)“競爭到底”還是“競爭到頂”?在存在地區(qū)間競爭時，財政分權(quán)通常會導(dǎo)致地區(qū)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境污染治理的供給水平較低。對于這種現(xiàn)象，最常見的解釋是，在財政分權(quán)制度下，地方政府會為了留住有發(fā)展前景的企業(yè)而降低環(huán)境標準，從而放松了環(huán)境標準，縱容企業(yè)排污，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化。這被稱為“競爭到底”(RacetotheBottom)效應(yīng)(Wilson，1996;Oates＆Portney，2003)。傳統(tǒng)財政分權(quán)理論認為，地方政府降低環(huán)境標準的競爭不會導(dǎo)致“競爭到底”的效應(yīng)，反而會增加福利(奧茨、施瓦布，1988;1996)。之所以出現(xiàn)這個結(jié)論，是因為這些模型一般建立在對政府行為理想化假設(shè)的基礎(chǔ)上:

(1)地方政府是資本市場上價格的接受者，不會對其他競爭性政府的行為產(chǎn)生策略;

(2)地方政府能夠有效地利用支出、稅收和環(huán)境政策工具;

(3)環(huán)境政策對其他地區(qū)沒有外部效應(yīng)。通過這些假設(shè)奧茨和施瓦布(1988)構(gòu)建了一個相互競爭資本的地區(qū)模型，資本與勞動以及污染物排放一樣都是企業(yè)生產(chǎn)的要素，政府通過生產(chǎn)方法對污染水平進行管制，這會影響就業(yè)和企業(yè)利潤。而且，政府可以對資本征稅。在資本競爭模型的分析中，他們發(fā)現(xiàn)中位投票者同意對資本免征稅，并實施有效的污染控制。但是他們也認為，如果資本稅是正的，并且是扭曲性稅率，地方政府會有動機放松環(huán)境管制標準來獲得財政收入，從而導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量供給上的“競爭到底”效應(yīng)。另外，在現(xiàn)實的世界中，由于對政府行為的上述假設(shè)可能不成立，如果嚴格的環(huán)境標準對當?shù)囟惢胸撓蛴绊?，這有可能會導(dǎo)致當?shù)丨h(huán)境保護供給水平下降(Zodrow＆Miesz-kowski，1986;Oates＆Schwab，1988;Wildasin，1989;Wilson，1996)。雖然國家之間稅收競爭的結(jié)果一般會導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，但是，在一國內(nèi)政府間層次上許多關(guān)于環(huán)境“競爭到底”效應(yīng)的經(jīng)驗分析發(fā)現(xiàn)，政府競爭與環(huán)境惡化關(guān)系并不明顯(Revesz，1996;Dinan，1999;List＆Gerking，2000)。斯科特(2000)認為，這可能有兩方面的原因:一是工業(yè)化需要一定的成本用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)，這對于“競爭到底”的稅收競爭有一定的抑制作用。二是對于許多企業(yè)來說，在選擇區(qū)位時，稅收減免可能并不是重要因素，當?shù)亓己玫沫h(huán)境也可能是企業(yè)投資的重要參考，因而這會抑制環(huán)境“競爭到底”的效應(yīng)。但是，當存在著國內(nèi)競爭扭曲以及稅收與補貼工具使用約束，因而政府只有降低環(huán)境標準一項工具可以利用時，“競爭到底”就會出現(xiàn)(Lal，1998)。“競爭到底”也可能來源于各地不同的環(huán)境標準導(dǎo)致的出口競爭，從而出現(xiàn)潛在的貿(mào)易扭曲所導(dǎo)致的環(huán)境質(zhì)量惡化。例如，巴萊特(Barrett，1994)和阿爾法(Ulph，1998)的研究發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)會策略性地使用國家環(huán)境政策，通過放松環(huán)境標準來促進本地區(qū)產(chǎn)業(yè)的出口和產(chǎn)品的出口競爭力，從而導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量供給水平低于有效水平。這個觀點是從公共產(chǎn)品配置效率角度來闡述的競爭扭曲的效應(yīng)。范德萊恩和奈特杰斯則主要從起點公平而非效率角度關(guān)注貿(mào)易競爭扭曲對環(huán)境質(zhì)量的影響(VanDerLaan＆Nentjes，2001)。他們認為，管制可能不是“援助之手”而是“攫取之手”，因此，從公平角度而不是效率角度協(xié)調(diào)跨地區(qū)的環(huán)境政策會產(chǎn)生更高的效率。并非所有的財政分權(quán)都會產(chǎn)生“競爭到底”的效應(yīng)，也可能產(chǎn)生“鄰避主義”(Not－In－My－Backyard，NIMBY)的效應(yīng)，這種效應(yīng)意味著地方政府會提高本地環(huán)境標準，通過采取更嚴格的環(huán)境政策從而將污染物轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)而使得本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量升高。萊文森(Levinson，2003)稱這種情形為“競爭到頂”(RacetotheTop)。馬庫森等(Markusenetal．，1995)通過提出一個兩地區(qū)模型來說明“競爭到頂”效應(yīng)。當一個排污企業(yè)決定是在一個地區(qū)設(shè)廠并出口到另一個地區(qū)還是在兩個地區(qū)都建立工廠時，它需要在交通成本和固定投資成本之間進行權(quán)衡，而每個地區(qū)的地方政府權(quán)衡吸引企業(yè)在本地建立工廠獲得的消費者剩余與工廠產(chǎn)生的環(huán)境污染。如果消費者剩余比較大(因為運輸成本較高)，兩個地區(qū)都會以較低環(huán)境標準吸引企業(yè)在本地投資，這將導(dǎo)致環(huán)境管制標準低于最優(yōu)標準，從而產(chǎn)生環(huán)境污染。但是如果污染成本較高，兩個地區(qū)都會試圖使環(huán)境管制標準高于最優(yōu)標準，并將排污企業(yè)驅(qū)趕到其他地區(qū)，后一種情況就是“競爭到頂”。格萊澤爾給出了一個聯(lián)邦政府的兩個地區(qū)模型(Glazer，1999)。他假設(shè)全國水平的中位投票者反對管制，而其中某些地區(qū)中位投票者對環(huán)境的偏好較高，這導(dǎo)致該地區(qū)就會制定更嚴格的環(huán)境標準，這種標準可能比中央政府的管制更嚴格。而且，他還證明，即使所有投票者和所有地區(qū)的偏好都相同，資本的跨地區(qū)流動能夠?qū)е卤戎醒胝苤葡赂鼑栏竦沫h(huán)境標準?！案偁幍巾敗彪m然會使得環(huán)境管制嚴格的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量較好，但可能會使得其他相互競爭的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降。弗雷德里克森和米利邁特對美國州政府環(huán)境管制政策的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，每個州的環(huán)境管制政策會受到相鄰州的影響(Fredriksson＆Millimet，2002)。但是，相鄰效應(yīng)的影響還是不對稱的。如果環(huán)境管制比較嚴格的相鄰州再次提高環(huán)境管制標準，本州的稅收減免成本(AbatementCosts)就會被拉到更高的水平，因為這會導(dǎo)致更多污染物排放到本州;如果環(huán)境管制比較松的州提高環(huán)境管制標準，這對相鄰州的污染水平影響不大。

(三)財政分權(quán)與環(huán)境污染的溢出效應(yīng)地區(qū)競爭產(chǎn)生的“競爭到底”或者“競爭到頂”效應(yīng)一般假設(shè)不存在環(huán)境污染外部性，并且存在“腳底松”的企業(yè)或者資本，地方政府利用稅收或其他財政手段對企業(yè)投資進行競爭(Glazer，1999)。在環(huán)境聯(lián)邦主義文獻中，如果考慮另一種外部性———環(huán)境污染的跨地區(qū)溢出效應(yīng)，財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的影響可能也是負的。由于不考慮相鄰地區(qū)的福利，地方政府可能選擇跨界的高污染排放水平(Silva＆Caplan，1997)。在經(jīng)驗分析中，西格瑪(Sigman，2002;2005)發(fā)現(xiàn)，跨國河流污染程度高于一國國內(nèi)河流的污染程度，美國國內(nèi)跨州的河流的污染也高于州內(nèi)河流的污染。這證明了環(huán)境的溢出效應(yīng)使得對污染物的轄區(qū)管理是無效的，應(yīng)該由更高層級的部門統(tǒng)一管理。其中，在對美國跨州河流污染的研究中，西格瑪發(fā)現(xiàn)，當州政府被授權(quán)可以實施《水清潔法》(《CleanWaterAct》)時，州政府會搭便車(Sigman，2005)。被授權(quán)的州河流水質(zhì)量要比其他州下降了4%;當一條河流形成兩個州的邊界，對其中一個州授權(quán)會使得河流水質(zhì)量降低6%。對于環(huán)境污染的外溢效應(yīng)，許多研究者認為，中央政府的干預(yù)可以解決外部性問題。洛克伍德發(fā)現(xiàn)，當公共產(chǎn)品具有足夠大的地區(qū)溢出效應(yīng)時，即使在中央立法規(guī)則下授權(quán)地方政府政府實施中央統(tǒng)一的環(huán)境政策來仍可能是無效的，這時集權(quán)能夠產(chǎn)生公共產(chǎn)品的統(tǒng)一供給，降低污染的地區(qū)差異(Lockwood，2002)。(四)財政分權(quán)、政府治理和環(huán)境質(zhì)量財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的影響有時并不是獨立發(fā)揮作用的，在某些條件下，財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的影響可能與政府的治理能力有關(guān)。法爾扎尼加和梅奈爾認為，財政分權(quán)不僅僅對環(huán)境質(zhì)量有直接影響，還會通過制度質(zhì)量對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生間接影響(Farzanegan＆Mennel，2012)。他們認為，雖然許多研究指出，分權(quán)不利于環(huán)境治理，但是良好的制度會緩解這種不利影響。首先，在財政分權(quán)下，利益集團會更容易影響地方政府的環(huán)境政策。莫里斯認為，美國批準各州獨立實施《空氣清潔法》(CleanAirAct)使得各州實施有利于本地產(chǎn)業(yè)的環(huán)境政策，造成了各州環(huán)境政策差異更大，這意味著財政分權(quán)導(dǎo)致環(huán)境污染的地區(qū)差異較大(Morriss，2000)。里夫斯等認為，當利益集團的支出超出一定的閾值時，會使得中央政府的環(huán)境政策更有利于企業(yè)發(fā)展(Reveszetal．，2001)。其次，本地政府的腐敗程度也會影響財政分權(quán)對環(huán)境污染控制的政策。法爾扎尼加和梅奈爾估計了財政分權(quán)對本地和全球污染的影響(Farzanegan＆Mennel，2012)。他們發(fā)現(xiàn)，當腐敗程度較低時，財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量有正向影響;反之，當腐敗程度較高時，財政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量有負向影響。阿塞托等考察財政分權(quán)與政治體制交互作用對環(huán)境質(zhì)量的影響(Assettoetal．，2003)。理論一般預(yù)測當一個政治體系從威權(quán)體制過渡到民主體制后會促進政治和行政上的分權(quán)，并增強地方政府在政治和行政上能力的積累。由于行政和政治權(quán)力空間上的分散性，分權(quán)與地方政府政策能力密切相關(guān)。但是，從威權(quán)體制到民主體制轉(zhuǎn)型的國家里地方政府在保護環(huán)境方面就不是那么有效。根據(jù)對墨西哥和匈牙利的比較分析，阿塞托等發(fā)現(xiàn)，民主是提高環(huán)境質(zhì)量的必要而非充分條件，雖然民主能夠提高地方政府對環(huán)境的責任，但是在威權(quán)體制向民主體制過渡的國家，仍有一些限制地方政府能力的因素存在(Assetoetal．，2003)。這個結(jié)論也佐證在民主體制不太成熟的國家，財政分權(quán)本身可能不能促進環(huán)境質(zhì)量的改善。

二、中國財政分權(quán)與環(huán)境污染的研究

隨著環(huán)境污染問題在中國的凸顯，許多研究開始關(guān)注地方政府在實施環(huán)境政策和治理環(huán)境污染方面的作用。除了一些文獻從地方政府官員晉升角度理解我國環(huán)境質(zhì)量惡化外(Guo＆Zheng，2012)，還有學(xué)者分析了作為“理性人”的地方政府在面臨政治激勵和財政約束下的環(huán)境監(jiān)管困境。財政分權(quán)是理解環(huán)境污染問題的另一個重要的角度。多數(shù)研究認為，分權(quán)程度的提高會加劇環(huán)境污染，降低環(huán)境質(zhì)量。在追求GDP增長的激勵下，地方政府會選擇放松環(huán)境管制等手段展開競爭，以環(huán)境資源換取經(jīng)濟增長。理論上，由于中國財政分權(quán)產(chǎn)生的“塊狀競爭”與政治集權(quán)產(chǎn)生的“條狀競爭”相結(jié)合，使得地方政府現(xiàn)任官員面臨放松環(huán)境監(jiān)管的激勵以吸引企業(yè)投資，而不用承擔破壞環(huán)境的后果，這導(dǎo)致環(huán)境污染加劇(王永欽、張晏等，2007;陶然等，2009)。蔡昉等(2008)認為，環(huán)境質(zhì)量需要中央政府進行機制設(shè)計，一方面把經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求轉(zhuǎn)化成為地區(qū)經(jīng)濟增長行為的變化以及地方政府經(jīng)濟職能的變化，另一方面通過完善區(qū)域之間、中央與地方之間的轉(zhuǎn)移支付，為緩解欠發(fā)達地區(qū)的GDP沖動提供物質(zhì)激勵，更有效地和更加激勵相容地實施減排。國內(nèi)許多經(jīng)驗研究也支持了上面的結(jié)論。楊瑞龍等(2007)首次考察了中國式分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的影響，他們采用動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，利用中國1996－2004年省級面板數(shù)據(jù)，檢驗了財政分權(quán)和環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，并發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)程度的提高對環(huán)境質(zhì)量具有顯著的負面影響，分權(quán)改革可能降低了地方政府環(huán)境管制的努力。同時，地方自身特點和公眾偏好等因素也會對地方政府的環(huán)境政策產(chǎn)生影響。李猛(2009)運用聯(lián)立方程系統(tǒng)對環(huán)境污染與人均財政收入的反饋機制進行估計，考察了財稅收入對地方政府環(huán)境監(jiān)管行為的影響，發(fā)現(xiàn)中國環(huán)境污染程度與人均地方財政能力之間呈現(xiàn)顯著的倒U型曲線關(guān)系。由于現(xiàn)階段幾乎所有省份的人均財政能力與倒U型曲線拐點值相去甚遠。面對這種情況，需要中央政府改善財稅激勵以優(yōu)化地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的順利轉(zhuǎn)變。閆文娟、鐘茂初(2012)對工業(yè)廢氣、廢水和固體廢物排放的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，中國式財政分權(quán)增加了外溢性公共物品(如廢水)以及覆蓋全國的純污染公共物品(如二氧化硫)的污染排放強度，但并沒有增加地方污染公共物品(如固體廢棄物)的污染排放強度。另外，他們將環(huán)境污染和地方政府收取的排污費聯(lián)系起來，但是由于排污費收取的人為因素較大，排污費政策對污染物排放的抑制效應(yīng)不明顯，排污費不能有效降低污染物排放，尤其是對廢氣和固體廢物排放來說，排污費征收反而增加了企業(yè)的廢氣和固體廢物的排放。這意味著地方政府在環(huán)境治理上有“騎翹翹板”的策略，即針對不同的環(huán)境污染采取不同的策略。排污費從某種程度上是地方政府增加財政收入的一種手段，地方政府對產(chǎn)值大、利稅高的排放二氧化碳和固體廢氣的企業(yè)放松管制。這是因為財政分權(quán)體制下地方政府有選擇地放松了一些上繳稅收高的工業(yè)企業(yè)的二氧化硫以及固體廢物排放的監(jiān)管，這樣便呈現(xiàn)出污染物在不斷增加，排污費的收入也在不斷增加的局面。郭志儀、鄭周勝(2013)從財政分權(quán)和政治晉升激勵的視角系統(tǒng)分析了我國的環(huán)境污染問題。以1997～2010年我國30個省(市)“三廢”(廢氣、廢水和固體廢棄物)污染的面板數(shù)據(jù)為樣本，探討了財政分權(quán)和政治晉升對環(huán)境污染的影響。研究結(jié)果表明，財政分權(quán)程度越高，地方政府從經(jīng)濟增長過程中所享有的收入越多，則工業(yè)“三廢”排放量也就越大。他們還發(fā)現(xiàn)政府與企業(yè)之間的尋租交易將增加地區(qū)工業(yè)“三廢”的排放量，這意味著地方政府越腐敗，環(huán)境污染越嚴重。薛剛、潘孝珍(2012)利用1998～2009年的省級面板數(shù)據(jù)，對中國財政分權(quán)與污染物排放規(guī)模之間的關(guān)系進行了實證分析。與以往研究不同，他們同時檢驗了收入分權(quán)和支出分權(quán)對工業(yè)“三廢”和二氧化硫排放的影響，研究結(jié)果表明:以支出分權(quán)程度衡量的財政分權(quán)指標與污染物排放規(guī)模負相關(guān)，而且實證結(jié)果具有穩(wěn)健性;以收入分權(quán)程度衡量的財政分權(quán)指標與污染物排放規(guī)模的關(guān)系從實證的角度來講不確定。上述研究主要關(guān)注財政分權(quán)對工業(yè)“三廢”排放的影響，較少關(guān)注其他類型的環(huán)境污染。張克中等(2011)利用1998—2008年的省級面板數(shù)據(jù)，從碳排放的角度考察了財政分權(quán)與環(huán)境污染之間的關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)分權(quán)程度的提高不利于碳排放的減少，分權(quán)可能會降低政府管制環(huán)境的努力。他們還發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)對碳排放的影響在不同能源消費結(jié)構(gòu)、不同地理區(qū)位、不同環(huán)境政策的省份之間存在顯著差異。例如，全國7大耗煤大省中，財政分權(quán)對人均碳排放減少的不利影響顯著高于其他耗煤量相對較小的省份，但在石油消費較大的省份財政分權(quán)對碳排放的影響與其他省份并沒有顯著不同;實施“雙控”(酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū))的省份，財政分權(quán)對碳排放的影響較小，這說明“雙控”有利于抑制碳排放;東部地區(qū)財政分權(quán)對碳排放的不利影響較小，中西部不發(fā)達地區(qū)財政分權(quán)對碳排放的不利影響較大;財政分權(quán)對第一產(chǎn)業(yè)碳排放的影響不顯著，但對第二、三產(chǎn)業(yè)影響較大。上述研究大多關(guān)注財政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)分權(quán)程度的提高可能降低地方政府管制環(huán)境的努力，使得污染加劇，因此，這個角度主要是從環(huán)境管制角度來分析的。國外的許多研究指出，地方政府的環(huán)境保護努力下降也可能是財政分權(quán)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化的原因。目前國內(nèi)這個角度的研究比較少。閆文娟(2012)利用中國省級面板數(shù)據(jù)對廢水、廢氣、固體廢物投資治理的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)顯著降低了地方政府對環(huán)境的治理投入，另外，她還用財政分權(quán)和政府競爭變量的交叉項刻畫了財政分權(quán)和政府競爭的交互作用，結(jié)果發(fā)現(xiàn)該交叉項顯著為負，這意味著政府競爭加劇了財政競爭對環(huán)境治理的負面影響。因此，她認為，財政分權(quán)并不是環(huán)境治理投資偏低的主要原因，關(guān)鍵是由于政府競爭，財政分權(quán)對環(huán)境治理投資的負面影響被明顯放大了。劉琦(2013)同時檢驗了財政分權(quán)對環(huán)境污染和地方政府治理污染投資的影響。實證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)對污染排污量的影響是正的，經(jīng)濟增長會惡化環(huán)境質(zhì)量，工業(yè)化進程和城市化以及人口增長會惡化環(huán)境質(zhì)量。對環(huán)境投資和東中西區(qū)域的穩(wěn)健性分析表明，財政分權(quán)會降低地方政府對環(huán)境治理的投資，因而更加重了環(huán)境的污染。他認為，環(huán)境問題的改善需要相關(guān)部門對地方政府考核機制作適當調(diào)整，地方政府應(yīng)在其中發(fā)揮更為積極的作用。

三、已有文獻的不足和進一步研究的方向

第7篇：雙減政策的現(xiàn)實困境范文

進行農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的研究與實踐,一直是云南省國民經(jīng)濟實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要組成部分。農(nóng)業(yè)推行循環(huán)經(jīng)濟是云南省整個國民經(jīng)濟社會體系實施全面的可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,有利于推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,沒有農(nóng)業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟,就不可能建成整個社會的循環(huán)經(jīng)濟,更談不上建立循環(huán)型社會。[2](P90)因此,發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟具有十分重要的意義。

第一,這是云南國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。云南是一個以“邊疆、民族、山區(qū)、農(nóng)業(yè)”為基本特征的省份,云南有77%的人口在農(nóng)村,75%的國民收入、70%的財政收入、60%的創(chuàng)匯收入和80%的輕工業(yè)原料都直接或間接地來自農(nóng)業(yè),云南農(nóng)業(yè)是全省國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展狀況,在云南整個國民經(jīng)濟社會發(fā)展中占有舉足輕重的作用,沒有農(nóng)村的小康,就沒有云南人民的小康。

第二,這是云南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必然趨勢。云南是資源大省,長期以來,實施的是典型的資源依賴型經(jīng)濟發(fā)展模式。隨著社會進步及科技發(fā)展,僅僅依賴資源發(fā)展成為欠發(fā)達地區(qū)的共同特點,云南省的資源比較優(yōu)勢將有可能喪失?？偨Y(jié)多年農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn),云南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展必須盡快實現(xiàn)經(jīng)濟增長從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變;資源開發(fā)對象從全面推進向突出特色、優(yōu)勢和綠色資源轉(zhuǎn)變;開發(fā)方式從高投入、高消耗、低產(chǎn)出、低效益向更多地依靠科技進步,實現(xiàn)資源的節(jié)約和永續(xù)利用以及經(jīng)濟良性發(fā)展轉(zhuǎn)變;經(jīng)濟增長目標從注重短期效益向更加注重長期、生態(tài)、環(huán)境效益轉(zhuǎn)變?？梢哉f,發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)是云南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變,是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢和根本保證。

第三,有利于從根本上解決“三農(nóng)”問題。解決農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收問題的根本出路是發(fā)展經(jīng)濟。從可持續(xù)發(fā)展的角度來看,發(fā)展以循環(huán)經(jīng)濟為中心的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展模式[3],才是解決“三農(nóng)”問題根本的現(xiàn)實的可行途徑。20世紀90年代中后期以來,云南省同全國一樣,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題逐漸凸現(xiàn)出來,成為制約經(jīng)濟、社會持續(xù)發(fā)展的瓶頸。主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)收入差距拉大,農(nóng)民收入低,農(nóng)村貧困面大;農(nóng)業(yè)綜合能力和抵御自然災(zāi)害的能力低;農(nóng)民科技水平不高,農(nóng)業(yè)投入高、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)不發(fā)達,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益不顯著;農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整有待完善,農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局存在其不合理性。

第四,這是提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量,改善人民生活質(zhì)量的根本保障。2003年下半年,有關(guān)部門委托農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心,對云南省18種水果樣品進行了農(nóng)藥殘留、重金屬含量和亞硝酸鹽含量進行抽樣檢測。結(jié)果表明,云南水果農(nóng)藥殘留超標問題較為嚴重。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心介紹,云南省畜禽產(chǎn)品質(zhì)量存在以下問題:畜禽產(chǎn)品中存在磺胺類超標情況;腌制品中亞硝酸鹽超標比較普遍;水發(fā)產(chǎn)品中的汞、甲醛超標現(xiàn)象嚴重。2003年,農(nóng)業(yè)部對37個大中城市蔬菜農(nóng)藥殘留進行了定點抽樣監(jiān)測,昆明市的蔬菜質(zhì)量處于37個大中城市的下等水平,農(nóng)殘超標形勢依然嚴峻。當前,國際市場正在進行以提高產(chǎn)品質(zhì)量和標準為標志的“升級換代”,而我國卻長期采取數(shù)量優(yōu)勢和低價戰(zhàn)略應(yīng)對日益激烈的國際市場競爭。

2002年1-5月.我國對歐盟的農(nóng)產(chǎn)品出口同比減少了23•3%,食品安全問題成為發(fā)達國家阻礙我國農(nóng)產(chǎn)品進入其市場的主要借口,綠色壁壘越來越成為困擾我國農(nóng)產(chǎn)品出口的最大障礙。隨著國內(nèi)居民生活質(zhì)量和消費水平的不斷提高,國人對于食品的安全問題也會更加重視。因此,注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量,保障食品安全已成為當務(wù)之急。提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的關(guān)鍵就是要改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式,按照循環(huán)經(jīng)濟的要求來組織生產(chǎn)。提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度和清潔生產(chǎn)水平.只有這樣才能盡早實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)國際化的目標并為市場提供優(yōu)質(zhì)、安全的產(chǎn)品。第五,是解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)困境,降低人口、資源、環(huán)境壓力的必然選擇。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,云南省人口、資源、環(huán)境壓力日益嚴峻。主要表現(xiàn)為人地矛盾明顯突出;可用水資源短缺,但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對水資源浪費十分嚴重;自然災(zāi)害頻發(fā)、自然災(zāi)害造成的農(nóng)業(yè)損失嚴重。許多國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的經(jīng)驗證明,現(xiàn)代常規(guī)農(nóng)業(yè)所面臨的環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源耗竭的問題有待于運用循環(huán)經(jīng)濟原理與方法來解決。。

二、云南農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展思路和模式

運用可持續(xù)發(fā)展思想和循環(huán)經(jīng)濟理論,以“減量化、再利用、再循環(huán)”為基本原則,圍繞促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)業(yè)資源(包括農(nóng)業(yè)廢物)高效利用率、實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧安定總體目標。以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線,以建設(shè)“循環(huán)型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟”和“循環(huán)型農(nóng)村經(jīng)濟”為云南省循環(huán)型農(nóng)業(yè)的核心,依靠科學(xué)技術(shù)、政策手段,開展并加強農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)、政策、市場體系建設(shè)。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)達區(qū)和農(nóng)業(yè)污染嚴重區(qū)域選擇優(yōu)先區(qū)域,結(jié)合農(nóng)業(yè)優(yōu)先領(lǐng)域的發(fā)展,從農(nóng)民家庭、村鎮(zhèn)、生態(tài)園(區(qū))、區(qū)域等4個不同層次,開展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展典型模式研究,建立農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū),逐步推進云南省傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向資源高效型、環(huán)境優(yōu)美型和質(zhì)量優(yōu)質(zhì)型農(nóng)業(yè)發(fā)展,使循環(huán)型農(nóng)業(yè)成為全省國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要支柱產(chǎn)業(yè),促進全省農(nóng)業(yè)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。循環(huán)農(nóng)業(yè)作為一種新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,比之于常規(guī)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,顯示出巨大的發(fā)展?jié)摿?。根?jù)云南省已開展的生態(tài)農(nóng)業(yè)[4]示范經(jīng)驗以及各地區(qū)的特點,結(jié)合傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中具有循環(huán)理念的技術(shù)和措施,應(yīng)用循環(huán)經(jīng)濟的理論和方法,提出4種典型的農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。

(一)家庭型循環(huán)經(jīng)濟模式

由于農(nóng)村家庭是一個相對獨立的經(jīng)濟單元或生產(chǎn)單位,因此,家庭型循環(huán)經(jīng)濟模式更適合于廣大農(nóng)村的千家萬戶。這對于節(jié)約家庭能源支出,實現(xiàn)農(nóng)村廢物的高效利用具有重要的現(xiàn)實意義。云南省的農(nóng)業(yè),自1998年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以來,產(chǎn)業(yè)化得到不斷推進和發(fā)展,促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的組織化與規(guī)?；?jīng)營。但目前云南農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀仍以小規(guī)模分散化的家庭經(jīng)營為主體,因此倡導(dǎo)家庭型循環(huán)農(nóng)業(yè),對提高家庭經(jīng)濟的運行效率、改善農(nóng)村環(huán)境仍不失為一種長效機制。以農(nóng)村家庭為循環(huán)實施主體,家庭經(jīng)濟來源以種植或養(yǎng)殖為主,具有規(guī)模小、點多、面廣、涉及千家萬戶的特點。該類型家庭循環(huán)經(jīng)濟以構(gòu)建家庭內(nèi)部種植-養(yǎng)殖-家庭生活循環(huán)鏈為主,目的是以資源化和減量化解決產(chǎn)生的固體廢物、生活污水。循環(huán)體系中以堆漚肥、沼氣或生態(tài)旱廁為紐帶,把養(yǎng)殖-沼氣(生態(tài)旱廁)-堆漚肥-種植-農(nóng)民生活5個不同的子系統(tǒng)組合成為一個有機的物質(zhì)能量循環(huán)體系,有助于減少種、養(yǎng)殖業(yè)投入,增加產(chǎn)出,提高資源、能源利用率,減少廢物,提高經(jīng)濟效益,改善家庭環(huán)境衛(wèi)生狀況。該模式適用于以家庭承包責任制為經(jīng)營主體的廣大農(nóng)村和農(nóng)民。

(二)優(yōu)美村鎮(zhèn)型循環(huán)經(jīng)濟模式

村鎮(zhèn)型循環(huán)經(jīng)濟是在家庭型循環(huán)經(jīng)濟模式基礎(chǔ)上,結(jié)合村鎮(zhèn)一級農(nóng)村環(huán)境整治,將農(nóng)戶生活垃圾中現(xiàn)階段無法堆肥使用的少部分垃圾由村鎮(zhèn)集中收集,送衛(wèi)生填埋場,進行無害化處理,農(nóng)戶生活污水集中收集至村鎮(zhèn)生活污水處理廠處理后進入農(nóng)田灌溉系統(tǒng)。該模式是家庭型循環(huán)經(jīng)濟模式的升級。目前,滇池流域,以種植業(yè)為主要經(jīng)濟收入的部分農(nóng)村,如呈貢縣大漁鄉(xiāng)中和村農(nóng)民應(yīng)用“雙室堆漚肥系統(tǒng)”和“衛(wèi)生旱廁”,村落生活污水采用豎式兼氧村鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng),已經(jīng)基本上實現(xiàn)了以家庭+村落二級為實施主體的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村循環(huán)。該模式可以處置大量外來養(yǎng)殖業(yè)廢物,生產(chǎn)高效有機肥。實踐證明,應(yīng)用此類高效有機肥,可以明顯減少農(nóng)藥、化肥投入,所產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品與常規(guī)施肥的相比,農(nóng)藥殘留明顯下降,同時也減少了對昆明滇池的污染。

(三)生態(tài)農(nóng)業(yè)園(區(qū))循環(huán)經(jīng)濟模式

生態(tài)農(nóng)業(yè)園(區(qū))模式強調(diào)規(guī)?；a(chǎn),利用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模塊之間的鏈接關(guān)系來實現(xiàn)對能量與物質(zhì)的高效循環(huán)利用。這種循環(huán)模式可以具有較長的產(chǎn)業(yè)鏈接,資源循環(huán)呈現(xiàn)多層次的特點。特別是種、養(yǎng)初級產(chǎn)品通過農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)加工,多層次利用,使產(chǎn)品多次升值,提升農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)經(jīng)濟效益。該循環(huán)模式的實施主體可以是一個公司,也可以是多個公司或公司+農(nóng)戶。該模式可以成為家庭型循環(huán)經(jīng)濟模式和優(yōu)美村鎮(zhèn)循環(huán)經(jīng)濟模式產(chǎn)品輸出的接受體。該模式由于實施主體的不同,更容易開展生產(chǎn)過程中的清潔生產(chǎn)和產(chǎn)品的標準化認證,進行較為徹底的物流、能流循環(huán)控制。該模式是農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟進一步發(fā)展的必然趨勢和歸宿。生態(tài)農(nóng)業(yè)園(區(qū))循環(huán)經(jīng)濟模式,在實施過程中,結(jié)合當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點,又可具體分為三種典型模式:

典型模式Ⅰ———種—養(yǎng)—加生態(tài)模式。以養(yǎng)殖業(yè)為主體,以大型沼氣工程為紐帶,種、養(yǎng)、加相配套的生態(tài)農(nóng)業(yè)園模式。該模式實施主體單一,類似工業(yè)企業(yè)內(nèi)部的循環(huán)經(jīng)濟形式。生態(tài)農(nóng)業(yè)園內(nèi)的廢物已經(jīng)在內(nèi)部形成封閉循環(huán)利用。由于該生態(tài)農(nóng)業(yè)園的產(chǎn)品將經(jīng)過無公害農(nóng)產(chǎn)品認證,因此,該模型的外來物流除優(yōu)質(zhì)良種外,農(nóng)藥、化肥和精飼料的投入比常規(guī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減少30%以上。

典型模式Ⅱ———加—養(yǎng)—種生態(tài)模式。該模式以農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)為龍頭,實施主體為公司+公司或公司+農(nóng)戶,產(chǎn)業(yè)鏈為加工業(yè)+種植業(yè);加工業(yè)+養(yǎng)殖業(yè);加工業(yè)+養(yǎng)殖業(yè)+種植業(yè)。典型模式分別以綠色糖或有機糖生產(chǎn)、無公害奶或肉類加工為例。制糖企業(yè)需要對原材料質(zhì)量提出要求,并提供優(yōu)惠措施,促使甘蔗種植戶按綠色農(nóng)產(chǎn)品或有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)范清潔生產(chǎn),從品種、土壤、灌溉用水、肥料、病蟲害防治、大氣環(huán)境等方面實行全過程控制。制糖企業(yè)內(nèi)部也按照綠色糖或有機糖生產(chǎn)規(guī)范實行清潔生產(chǎn)和產(chǎn)品認證。針對云南省豐富的牧草資源,在半山區(qū)大力發(fā)展草、林、牧立體種植和養(yǎng)殖。在圍繞林草植被恢復(fù)和保護的基礎(chǔ)上,采用一年二茬鮮草結(jié)合玉米秸稈青貯、氨化處理技術(shù),改單一牧草為混合型全價優(yōu)質(zhì)綠色牧草.生產(chǎn)系列化牛羊復(fù)合飼草;積極穩(wěn)定推行設(shè)施養(yǎng)殖,發(fā)展舍飼養(yǎng)羊、高產(chǎn)奶牛示范區(qū)、肉牛育肥示范場,形成設(shè)施規(guī)模養(yǎng)殖經(jīng)營格局,通過畜產(chǎn)品加工企業(yè),生產(chǎn)綠色畜產(chǎn)品。畜產(chǎn)品加工企業(yè)是該模式的核心,企業(yè)內(nèi)部實行清潔生產(chǎn),產(chǎn)品實行無公害認證,對原材料(肉用牲畜、奶等)生產(chǎn)全過程包括飼料種植、堆漚肥技術(shù)、疾病防治等進行規(guī)范,以確保加工產(chǎn)品的質(zhì)量。

典型模式Ⅲ———以種植大戶為龍頭模式。以種植業(yè)大戶為龍頭的模式,實施主體為公司或公司+農(nóng)戶,產(chǎn)業(yè)以種植業(yè)為主,通過節(jié)水、節(jié)肥、減藥、大蓬、平衡施肥以及規(guī)范生產(chǎn),減少從事一產(chǎn)的農(nóng)民等設(shè)施和措施,降低成本,生產(chǎn)無公害、綠色或有機經(jīng)濟作物。該模式的特點投入少,廢物利用率高、功效顯著,產(chǎn)品品質(zhì)好,售價高,由于設(shè)施農(nóng)業(yè)的開展,整個種植區(qū)域能夠很好地控制生產(chǎn)資料投入,生產(chǎn)廢物管理,幾乎不對環(huán)境產(chǎn)生污染。

(四)區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟模式

傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略強調(diào)不同產(chǎn)業(yè)之間的集聚或集群,旨在通過“簇群式”發(fā)展謀求推進區(qū)域經(jīng)濟整體水平的提升,卻相對忽視不同類型產(chǎn)業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)鏈與生態(tài)轉(zhuǎn)換關(guān)系,這在一定程度上抑制了區(qū)域不同產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展壯大的空間。區(qū)域循環(huán)發(fā)展模式則從循環(huán)經(jīng)濟的角度,依據(jù)區(qū)域布局優(yōu)化與分工優(yōu)化的原則,通過建立健全區(qū)域生態(tài)整合機制與產(chǎn)業(yè)共生機制,實現(xiàn)全區(qū)域社會經(jīng)濟增長與生態(tài)保護的動態(tài)均衡。應(yīng)根據(jù)分工原則,以區(qū)域資源優(yōu)勢為導(dǎo)向,以特色農(nóng)產(chǎn)品和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為中心,打通第一、二、三產(chǎn)業(yè)之間聯(lián)結(jié),實施以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)為主的區(qū)域型循環(huán)經(jīng)濟[5]發(fā)展模式。該模式適合于以農(nóng)業(yè)為主的縣域循環(huán)經(jīng)濟。

三、云南農(nóng)業(yè)實施循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的支撐條件

由于循環(huán)經(jīng)濟是一種先進的經(jīng)濟發(fā)展模式,對政策制度、經(jīng)濟發(fā)展水平和科學(xué)技術(shù)進步的程度依賴性強,推進循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展必須從制度建設(shè)入手,實施一系列相互配套、切實有效的法律、法規(guī)、政策和技術(shù)支撐體系。

(一)完善循環(huán)型農(nóng)業(yè)保障體系和社會化服務(wù)

循環(huán)型農(nóng)業(yè)的保障體系主要有政策保障體系、法律保障體系、組織保障體系和環(huán)境管理保障體系。從國外推行循環(huán)經(jīng)濟的成功經(jīng)驗來看、農(nóng)業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的相關(guān)保障體系是循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此,國家和政府應(yīng)大力推進制度創(chuàng)新,完善有利于循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策和法律體系,增加對農(nóng)業(yè)的財政投入,推動農(nóng)村金融市場化改革,建立循環(huán)型農(nóng)業(yè)推進組織,加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)環(huán)境管理,為循環(huán)型農(nóng)業(yè)提供一個良好的發(fā)展環(huán)境。社會化服務(wù)的內(nèi)容較為廣泛,其中應(yīng)重點做好農(nóng)業(yè)咨詢和市場調(diào)節(jié)兩項服務(wù)。通過廣大農(nóng)民自身的人口、資源、環(huán)境意識和勞動力素質(zhì)的提高,并能及時掌握農(nóng)業(yè)技術(shù)和市場動態(tài),有利于推動循環(huán)型農(nóng)業(yè)的實施。

(二)建立促進農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政策激勵與監(jiān)督機制

應(yīng)當組織力量充分總結(jié)以往生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本經(jīng)驗與教訓(xùn),并根據(jù)當前農(nóng)村改革的需要和“三農(nóng)”問題的解決,全面建設(shè)小康社會和建設(shè)和諧社會的總目標與總要求,從政策上幫扶、資金上支持、技術(shù)上指導(dǎo)、價格上傾斜,以提高農(nóng)民利用循環(huán)經(jīng)濟模式發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的積極性,真正實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的無害化、資源利用的循環(huán)化和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的良性化。

(三)加強農(nóng)業(yè)高新技術(shù)的研究開發(fā)和技術(shù)成果的推廣和轉(zhuǎn)化

研究開發(fā)環(huán)境友好、經(jīng)濟效益高、可操作性強的農(nóng)業(yè)高新技術(shù)是實施循環(huán)型農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ),而加速這些技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化則會極大地推動循環(huán)型農(nóng)業(yè)的發(fā)展。當前,要大力開發(fā)和建設(shè)包括環(huán)境工程技術(shù)、廢物資源化技術(shù)、清潔生產(chǎn)技術(shù)[6]等在內(nèi)的“綠色技術(shù)”體系。重點加強對節(jié)能技術(shù)、節(jié)水技術(shù)、鏈接技術(shù)、新材料技術(shù)、生物技術(shù)、“數(shù)字農(nóng)業(yè)”技術(shù)的研究開發(fā),促進技術(shù)進步和科技成果的轉(zhuǎn)化。要組建專門從事農(nóng)業(yè)資源節(jié)約科技研究和開發(fā)的機構(gòu),推動農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護技術(shù)進行革新和升級,建設(shè)農(nóng)業(yè)循環(huán)型社會。

(四)加速農(nóng)業(yè)標準化體系和監(jiān)測體系建設(shè)

農(nóng)業(yè)標準化是運用“統(tǒng)一、簡化、協(xié)調(diào)、優(yōu)選”的原理,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植(養(yǎng)殖)、加工的全過程。通過制定標準與貫徹實施,促進農(nóng)業(yè)科技成果和經(jīng)驗的推廣應(yīng)用,促進農(nóng)產(chǎn)品流通和對外貿(mào)易,指導(dǎo)生產(chǎn),引導(dǎo)消費,注重經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達到高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的目標,為人類提供安全可靠的食品。要充實、完善省級和大中城市質(zhì)檢機構(gòu),優(yōu)先考慮種子及農(nóng)藥、化肥、飼料、農(nóng)機具等主要生產(chǎn)資料和糧、油、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品檢驗的需要。地方檢驗、檢測機構(gòu),要結(jié)合各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要,以貼近農(nóng)業(yè)、貼近生產(chǎn)單位、貼近用戶為主要原則,進行完善和補充。重點圍繞“米袋子”、“菜藍子”工程,加強有關(guān)農(nóng)藥殘留量、農(nóng)機配件等的檢測手段,以保證人身安全健康和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。對一些重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場,要逐步建立商品質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu),以確保農(nóng)資商品質(zhì)量。完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu),重點圍繞農(nóng)業(yè)土壤肥力、環(huán)境污染檢測、病蟲害、氣象及災(zāi)情預(yù)測預(yù)報等方面的工作需要。

(五)積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的根本取向,也是發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)的重要途徑。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營有利于清潔生產(chǎn)技術(shù)和廢棄物資源化技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的廣泛應(yīng)用,便于區(qū)域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的耦合。同時,循環(huán)型農(nóng)業(yè)的發(fā)展也會加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化升極,兩者相互間協(xié)同發(fā)展,必將促使我省農(nóng)業(yè)真正走上可持續(xù)發(fā)展的道路。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的關(guān)鍵是多渠道、多形式的籌措發(fā)展資金,并結(jié)合當?shù)刭Y源優(yōu)勢,重點培育龍頭企業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),以此帶動千千萬萬農(nóng)戶。同時,加快農(nóng)村土地制度改革,推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。堅持有償流轉(zhuǎn)、充分尊重農(nóng)民的意愿、流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有的基本原則,合理、有序促進土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)妥流轉(zhuǎn),促進土地適度規(guī)模經(jīng)營,實現(xiàn)規(guī)?；?、集約化種植,提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

(六)強化發(fā)展農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟的能力建設(shè)

一是決策層的能力建設(shè)。這需要對提高循環(huán)經(jīng)濟在促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展方面重要性的認識,以制定促進農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的適宜政策。二是業(yè)務(wù)人員的能力建設(shè)。實施農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟的管理人員應(yīng)逐步成為掌握農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟基本理論、方法,并具有管理技能和所涉及各門學(xué)科知識的通才和復(fù)合性人才。三是農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的能力建設(shè)。通過脫產(chǎn)與不脫產(chǎn)培訓(xùn),使廣大技術(shù)人員迅速獲得農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的最新技術(shù)和知識。四是農(nóng)民的能力建設(shè)。要始終牢記農(nóng)民是農(nóng)村發(fā)展與建設(shè)的主體,應(yīng)當對農(nóng)民包括牧民、漁民、果農(nóng)和其他土地與水體的使用者等給予適當?shù)闹С?。通過示范、培訓(xùn)和經(jīng)驗交流,促進農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟知識和技術(shù)的傳播。在可能的情況下,充分發(fā)揮公共媒體的作用,例如電臺、電視、報紙甚至網(wǎng)絡(luò)等,都將對能力建設(shè)起到積極的作用。

第8篇：雙減政策的現(xiàn)實困境范文

在我國城市化進程中，農(nóng)民工作為一支不容忽視的力量已逐步形成為一個新興階層，其社會保障權(quán)益也同樣受到社會各方面的廣泛關(guān)注。2006年國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，明確要求積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題。于是，建立符合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，不僅是農(nóng)民工自身權(quán)益的直接訴求，更是各級政府需要迫切解決的問題。

(一)農(nóng)民工的身份厘定

農(nóng)民工一詞并不是一個正式的法律概念，學(xué)界和法對于農(nóng)民工的內(nèi)涵也沒有定論。在中國現(xiàn)代社會學(xué)辭典上，“農(nóng)民工”是指擁有農(nóng)業(yè)戶口、被人雇傭從事非農(nóng)活動的農(nóng)村人口。在我國現(xiàn)階段，農(nóng)民工群體呈現(xiàn)以下特征：第一，身份雙重性。農(nóng)民工持有農(nóng)村戶口但在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，其主要收入來源已是非農(nóng)業(yè)收入。這使得農(nóng)民工處于城鎮(zhèn)與農(nóng)村的邊緣狀態(tài)。第二，流動性。由于農(nóng)民工與其工作單位基本沒有建立相對穩(wěn)定的勞動關(guān)系，其工作會頻繁變動，他們中的絕大多數(shù)處在城市和農(nóng)村間的雙向流動過程中。第三，年輕化。當前農(nóng)民工隊伍日益呈現(xiàn)年輕化。一般來說，進城務(wù)工經(jīng)商的主要是農(nóng)村人口中的青壯年勞動力，其中30歲以下人口占農(nóng)民工總數(shù)的51.14％，45歲以下的人口占到農(nóng)民工總數(shù)的82.17％。第四，廉價性。農(nóng)民工普遍文化層次比較低，社會地位比較低，他們不僅缺乏自我保護的能力和知識，也缺乏表達自己意見的機會和途徑，在城市中受到不平等地位對待，使農(nóng)民工在城市獲取的工資收入水平遠低于城市居民。

由于農(nóng)民工自身身份的特殊性，其卻正處于一個尷尬的領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，中國農(nóng)民工人數(shù)目前已達到1.3億，如果加上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工的，目前農(nóng)民工的總數(shù)應(yīng)該是2.5億。但是，在這個2.5億龐大的群體中，建立擁有養(yǎng)老保險的卻不超過3,000萬人?？梢?，農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的缺失嚴重侵害者農(nóng)民工切身利益，已成為建設(shè)和諧社會的不和諧之音。

(二)農(nóng)民工養(yǎng)老保險現(xiàn)狀剖析

1、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的現(xiàn)有政策。一方面，中央出臺了有關(guān)農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的政策。2001年12月，勞動和社會保障部了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》。按照《通知》規(guī)定，城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險，按照社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的辦法由用人單位和個人共同繳費，當農(nóng)民工達到退休年齡，并且累計繳費年限滿15年以上的可以按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險金。個人賬戶部分可以有條件的接續(xù)或轉(zhuǎn)移，也可以根據(jù)地方上的規(guī)定一次性支付給本人，但中央不允許城鎮(zhèn)職工的個人賬戶在退休以前支取，但允許農(nóng)民工在退休以前一次性支付其個人賬戶的個人繳費部分，這實際上是不利于農(nóng)民工養(yǎng)老的。但統(tǒng)籌部分必須達到退休年齡和繳足繳費年限后，方能獲得，否則就無法獲得。

另一方面，地方出臺了有關(guān)農(nóng)民工養(yǎng)老保險的政策。各地方都對農(nóng)民工養(yǎng)老保險出臺了相關(guān)政策，以北京、深圳為例進行闡述。2001年8月，北京市頒布了《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》。北京農(nóng)民工實行的是繳費籌資的非等額養(yǎng)老金計劃與強制性個人養(yǎng)老儲蓄計劃的結(jié)合，分別為統(tǒng)籌部分和個人帳戶部分，而城鎮(zhèn)職工實行的是繳費籌資的等額養(yǎng)老金計劃與強制性個人養(yǎng)老儲蓄計劃的結(jié)合，兩者的區(qū)別在統(tǒng)籌部分，兩者都是高低收入者繳費的數(shù)額不同，高收入者繳費多，低收入者繳費少；但是他們退休以后存在差別，等額養(yǎng)老金計劃退休后所有職工領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金相同，而非等額養(yǎng)老金計劃退休后繳費多的領(lǐng)取得多，繳費少的領(lǐng)取得少，完全與繳費相關(guān)聯(lián)。2000年12月，深圳市頒布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例(修正)》，2002年7月頒布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例，若干實施規(guī)定》。深圳將所有參保對象分為本市戶籍員工和非本市戶籍員工兩部分，采取區(qū)別對待的地方保護主義政策。農(nóng)民工自然是非本市戶籍員工的一部分。在繳費方法和基本養(yǎng)老金的發(fā)放方法上二者是相同的，但是有些細節(jié)性規(guī)定是不同的，如在繳費年限上的差別、在繳費年限不夠時本市戶籍員工和非本市戶籍員工是否享受一次性生活費的差別、不把非本市戶籍員工納入地方補充養(yǎng)老保險等。

2、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的現(xiàn)實狀況。農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，流動性強，這與基本養(yǎng)老保險區(qū)域統(tǒng)籌存在矛盾，呈現(xiàn)出“一低一高”的局面。一方面，農(nóng)民工參保率低。據(jù)調(diào)查，當前有80％的企業(yè)主不愿為農(nóng)民工購買養(yǎng)老保險，83.2％的農(nóng)民工自己也不愿購買養(yǎng)老保險，有90％以上的農(nóng)民工根本就沒有買養(yǎng)老保險。由于農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，各地雖然都將農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度擴大覆蓋面的主要對象，但農(nóng)民工參保率依然偏低，養(yǎng)老保險的總體參保率僅為15％，擁有養(yǎng)老保險的不會超過3,000萬人。這些進城務(wù)工人員年老后，屆時不想種田、沒有田種的老工人就會成為新的救濟對象。這不僅會加重國家財政負擔，而且將造成社會安全隱患。另一方面，農(nóng)民工退保率高。據(jù)新華社2006年2月15日報道，福州市10多萬參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，累計“退保”達4萬人次。據(jù)廣東報道，廣東東莞2005年有105萬人參加職工基本養(yǎng)老保險，但1年內(nèi)就有40萬人“退?！?，基本上都是外來務(wù)工者。勞動和社會保障部的調(diào)查顯示，目前我國農(nóng)村勞動力進城務(wù)工者養(yǎng)老保險的平均退保率已達到40％。

二、利益訴求：解析農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的應(yīng)然性

(一)構(gòu)建農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的理念支撐

1、社會公平理念?！稇椃ā焚x予所有勞動者的一項基本權(quán)利是在退休、失業(yè)、生病及喪失勞動力后基本生活得到保證。社會保障制度就是國家建立的為實現(xiàn)每一位勞動者的這一權(quán)利而進行的制度安排。這就意味著國家對包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有勞動者都應(yīng)提供相應(yīng)的社會保障待遇，為農(nóng)民提供與其他公民同等水平的社會公共服務(wù)，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老體系是政府的責任。亞里士多德認為公平就是窮人和富人“處于相同的地位，誰都不做對方的主宰”。比例是當時法哲學(xué)大師佩雷爾曼提出了“凡屬同一范疇的人應(yīng)受同等待遇”的形式公平正義原則?？梢?，公平是法永恒的價值命題。公平的意義就在于其保障社會和諧、高效運作所需的社會環(huán)境。但公平的內(nèi)容也隨著時代的變遷而常新。21世紀的今天，社會公平已成為社會主義社會的核心價值理念，是社會主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。社會的公平與否，直接關(guān)系著民眾對政府的認同，關(guān)系著社會的和諧與穩(wěn)定。養(yǎng)老保險作為收入再分配的一種重要形式，其功能是促進社會公平。但在中國，農(nóng)民工作為一個防御風險能力更弱的群體，作為一個上繳各種稅費直接為國家財政作出巨大貢獻的群體，在生病、年老以及喪失勞動力后卻并沒有得到國家對城鎮(zhèn)人口同等程度的關(guān)懷。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮(zhèn)社會保障建設(shè)，對農(nóng)村的社會保障工作卻投入很少，形成了“城鄉(xiāng)分割”的社會保障格局。因此，在社會本為和實質(zhì)公平的前提下，切實解決我國農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題，具有非常重要的意義。

2、人權(quán)保障理念。人權(quán)有基本權(quán)利和非基本權(quán)利之分。從狹義上說，基本人權(quán)包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、平等權(quán)和自由權(quán)。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要的人權(quán)，是人權(quán)概念的核心內(nèi)容。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人們求生存求發(fā)展的要求。認為，生存權(quán)是享受其他權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，而發(fā)展權(quán)又是人的一項不可剝奪的權(quán)利。但由于我國當前二元化戶籍制度的剛性限制等多重因素，使得農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策存在偏見，其制度呈現(xiàn)缺失，也使得農(nóng)民工無法得到與城市居民享受同等的待遇，因而其養(yǎng)老保險也就相應(yīng)得不到保障，對農(nóng)民工的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)造成威脅。保障這些基本權(quán)利是對農(nóng)民工作為人的價值和尊嚴的承認和尊重。面對數(shù)以億計的農(nóng)民工群體的權(quán)利無法得到有效保障的現(xiàn)實，尤其是在我國加入WTO以后，勞動者權(quán)利保障必須引起足夠的重視和關(guān)注。

(二)構(gòu)建農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的應(yīng)然考量

1、人口老齡化推進農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建。

人口老齡化就是老年人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嗌仙倪^程，也是人口年齡結(jié)構(gòu)老化的過程，是近代人口再生產(chǎn)過程中所出現(xiàn)的一種人口現(xiàn)象。我國老年人口規(guī)模大，老齡化發(fā)展迅速。我國人口老齡化開始于20世紀70年代初，老齡化速度逐漸加快，將在2020～2030年間迎來人口老齡化高峰期。又由于經(jīng)濟發(fā)展水平和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制約，政府和社會對養(yǎng)老資源的供給有限，這與養(yǎng)老的大需求量產(chǎn)生尖銳的矛盾。因此，構(gòu)建一個專為農(nóng)民工設(shè)計的系統(tǒng)有效的養(yǎng)老保險體系相當迫切。

2、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度是實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老社會化的需要。

由于農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟附加值和市場價格的降低，農(nóng)村家庭規(guī)模的小型化，以及農(nóng)民工低收入的現(xiàn)實，使得傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的保障功能大大削弱。這樣，在自給自足、自我保障的模式無能為力的情況下，農(nóng)民工養(yǎng)老社會化就成為惟一可行的道路。農(nóng)民工養(yǎng)老社會化是農(nóng)民工待遇和保障制度的組成部分之一，必然要伴隨和適應(yīng)整個農(nóng)民工制度體系和制度環(huán)境的變化與發(fā)展。因此，農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建則成為實現(xiàn)農(nóng)民工社會化的有效途徑。但農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度并非大道坦途，是一項艱巨而系統(tǒng)的工程。

3、建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可靠保證。

在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民工開始放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，主要依靠工薪收入生活，對土地依賴程度普遍較低。正由于農(nóng)民工沒有納入社會保險體系，在面臨各種風險時，沒有任何社會保障的農(nóng)民工往往只能自找出路或被迫重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這些本來就是從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的剩余勞動力，再回到土地，只會加重農(nóng)村失業(yè)和其他社會問題，并延緩城鎮(zhèn)化進程。因此，建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，將其納入新的社會保險體系，則是推進城鎮(zhèn)化最重要的制度保證。

4、建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度是解決“三農(nóng)問題”的根本。

我國現(xiàn)有農(nóng)村土地難以為包括現(xiàn)有農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農(nóng)村人口的溫飽生活。實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，減少農(nóng)民，使大批農(nóng)村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮(zhèn)、走進工廠，通過建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，促進農(nóng)民工率先完成從傳統(tǒng)土地保障到現(xiàn)代社會保障的過渡，解除農(nóng)民工的后顧之憂，推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，有利于加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化進程，為有效解決“三農(nóng)問題”創(chuàng)造寬松的環(huán)境，更有利于實現(xiàn)擴大內(nèi)需，加快經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

三、制度磨合：農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)行模式剖析

(一)實踐評估一國內(nèi)三種典型養(yǎng)老保險模式之績效評價

目前，由于我國沒有專門的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，農(nóng)民工如何參加養(yǎng)老保險很大程度上取決于各地政策。然而，各地關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險的探索尚無一個成熟的模式，在維護農(nóng)民工切身權(quán)益上還存在紕漏和缺陷，有必要對典型地區(qū)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式進行可行性分析。

1、綜合保險模式。綜合保險模式在上海、成都都有實行，是指與商業(yè)保險公司合作，為農(nóng)民工建立一套獨立的制度，包括養(yǎng)老、工傷、住院醫(yī)療三項保險，以社會統(tǒng)籌為基本模式，衣民工個人不繳費，由單位按上年度所在城市職工平均工資60％的12.5％(其中7％為養(yǎng)老補貼)繳納，費率僅為城鎮(zhèn)職工的1／4，為農(nóng)民工提供企業(yè)所在城市居民最低生活保障水平的基本保障。農(nóng)民工返鄉(xiāng)時可以隨同帶走一份商業(yè)保險同，由商業(yè)保險公司按照合同履行商業(yè)賠付義務(wù)。綜合保險模式的出現(xiàn)適應(yīng)了農(nóng)民工收入水平較低的特點，強調(diào)了醫(yī)療和工傷保險，為工傷事故發(fā)生較頻繁、收入微薄的農(nóng)民工提供了保障。但保障水平也較低，而且農(nóng)民工返鄉(xiāng)后，由于這種方式與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險模式差異較大，兩者銜接形成壁壘。此外，該模式下的繳費比例與本地居民相差懸殊，難以給農(nóng)民工的市民待遇，更難以實現(xiàn)將來的社會保險省級統(tǒng)籌甚至全國統(tǒng)籌。

2、“統(tǒng)一納入”模式。該模式是以建立全社會統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度為出發(fā)點，將農(nóng)民工完全按現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度納入，要求養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五大險種“捆綁”在一起參加，實行同等繳費、享受同等待遇。2000年12月深圳市出臺的《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》就把在特區(qū)內(nèi)企業(yè)工作的外來員工的養(yǎng)老保險納入當?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險制度?！敖y(tǒng)一納入”的社保制度雖避免了一次性支付基本養(yǎng)老金的弊端，但如“員工的月工資總額低于本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資60％的，按本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資60％計征養(yǎng)老保險費”，對于每月收入甚微的農(nóng)民工而言，這無疑是一筆沉重的負擔。而且同樣未能將農(nóng)民工的高流動性實際考慮在內(nèi)，一方面養(yǎng)老待遇要繳夠15年且?guī)资暌院蟛拍茴I(lǐng)取，另一方面養(yǎng)老保險關(guān)系不能轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工返鄉(xiāng)只能選擇退保，終結(jié)養(yǎng)老保險關(guān)系，這不僅難以真正維護農(nóng)民工養(yǎng)老保險權(quán)益，而且企業(yè)反映強烈。

3、“雙低”模式。該模式將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系中，但與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險又略有差別。最為典型的就是所謂的“雙低模式”，如2003年7月浙江省頒布的《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險“低門檻準入，低標準享受”辦法的意見》中規(guī)定，農(nóng)民工參加統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險，參保企業(yè)和個人的繳費比例下降到12％和4％。盡管“雙低”模式具有一定的合理性，但其在各地的政策實踐上卻千差萬別，是一種在繳費基數(shù)、繳費比例、領(lǐng)取待遇的標準上都缺乏統(tǒng)一性、可持續(xù)性的制度模式。

(二)經(jīng)驗移植：國外土地轉(zhuǎn)讓制度對我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度啟示

對于養(yǎng)老保險而言，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓制度的限制成為農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度待遇一大障礙。一些國家在把農(nóng)民納入社會保障體系時，用現(xiàn)代社會保障替代土地保障的做法，值得借鑒。在資本主義發(fā)展的歷史進程中，許多人多地少的國家向農(nóng)民提供社會保障制度以鼓勵農(nóng)民提早退體、促使農(nóng)民在退體后自愿轉(zhuǎn)讓土地、促進土地集中。我國應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，深化農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓制度改革。

一方面，日本1971年實施農(nóng)民年金基金制度。農(nóng)民年金分老齡年金和經(jīng)營權(quán)移讓年金。經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是享受經(jīng)營權(quán)移讓年金的條件，日本農(nóng)民要想獲取經(jīng)營權(quán)移讓年金，必須在60～65歲期間實際轉(zhuǎn)移了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)；而且國家為鼓勵農(nóng)地從老一代向年輕一代轉(zhuǎn)移，規(guī)定經(jīng)營權(quán)移讓年金金額的一半由國庫提供，自1991年起，又有追加。同時，農(nóng)民年金基金除了辦理農(nóng)民年金業(yè)務(wù)外，還采取多種辦法，促進農(nóng)地流動。

另一方面，法國對放棄耕地的老年農(nóng)民給予補助，為農(nóng)民養(yǎng)老提供了一定的補充保障。為防止土地因繼承而細化，1962年，法國立法設(shè)立“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)社會行動基金”，作為對65歲以上領(lǐng)取退體金的人放棄經(jīng)營農(nóng)業(yè)的補助，平均每人每年可得1500法郎。那些已經(jīng)領(lǐng)取退體金但仍在從事耕作的老年農(nóng)民不能享受補助，以鼓勵他們將土地轉(zhuǎn)讓出去。20世紀70年代后，對60-65歲接近退體的農(nóng)民也發(fā)放“非退體者的補助金”，鼓勵他們在達到退體年齡前的幾年交出土地。法國對于那些轉(zhuǎn)移了土地的老年農(nóng)民，發(fā)放額外的養(yǎng)老金補助。

由于我國和國外國情的差別，立足我國，可以在把農(nóng)民納入社會養(yǎng)老保險體制的同時，注重建立社會養(yǎng)老保障與土地保障之間的替代關(guān)系，強迫或誘導(dǎo)已經(jīng)被納入社會養(yǎng)老保險體制的農(nóng)民放棄土地保障，從而促進農(nóng)地轉(zhuǎn)讓，防止土地細碎化。

四、模式回應(yīng)：彈性養(yǎng)老保險制度的良性構(gòu)建

(一)現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的實然困境

社會養(yǎng)老保險之所以無法提高農(nóng)民工的積極性，關(guān)鍵是現(xiàn)行制度與農(nóng)民工特點不相適應(yīng)。其一，各地農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一。國家雖然對農(nóng)民工養(yǎng)老保險有一些原則性的規(guī)定，但目前在各地范圍內(nèi)政策缺乏統(tǒng)一有效的法律和法規(guī)政策指導(dǎo)，使得各地在制度設(shè)計、機構(gòu)建立、基金管理等方面支出較大，制度成本相當高。其二，農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接困難?，F(xiàn)階段社會養(yǎng)老保險基金區(qū)域統(tǒng)籌政策與農(nóng)民工跨省區(qū)流動存在著尖銳的矛盾。一方面，要求農(nóng)民工必須在某地固定工作15年方能按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，這種累計繳費15年的門檻難以逾越。另一方面又規(guī)定與企業(yè)終止勞動合同時，經(jīng)本人申請可以一次性退回其養(yǎng)老保險個人賬戶中的個人繳費部分，終結(jié)養(yǎng)老保險關(guān)系。因而促成很多農(nóng)民工基本上采取每年一次或分次退保的辦法，將其個人賬戶資金取出用于當期的消費，卻使得被計入統(tǒng)籌基金的那部分單位繳納的費用留在當?shù)兀雇吮５霓r(nóng)民工失去享受統(tǒng)籌基金的權(quán)力，使得農(nóng)民工即使參加社會養(yǎng)老保險也很難享受老有所養(yǎng)的待遇。其三，農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費金額過高。對社會養(yǎng)老保險繳費率偏高的有關(guān)規(guī)定也給農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險帶來較大的困難。所以相對于農(nóng)民工的低收入來說，較高的費率也造成了農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的參保率低下。

(二)彈性養(yǎng)老保險制度的優(yōu)勢所在

彈性養(yǎng)老保險制度較當前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度更為符合農(nóng)民工的身份特殊性，也更能切合農(nóng)民工自身的利益，保障其合法權(quán)益的實現(xiàn)。一是費率適度性。彈性養(yǎng)老保險制度是根據(jù)不同承受能力制定相應(yīng)的彈性區(qū)間，適合不同的收入狀況。彈性的繳費標準，可以滿足農(nóng)民工這一低收入、高流動群體對養(yǎng)老保險的基本需求。二是操作靈活性。采用全國統(tǒng)一的個人賬戶，又以專項調(diào)劑基金賬戶作為財政補貼的重要形式，既可適應(yīng)農(nóng)民工低收入、高流動的特點，使制度簡便易行、便于操作、保障水平適度。三是權(quán)益透明性。采用完全儲備積累的個人賬戶，權(quán)益可累計計算，透明度高。一方面有利于調(diào)動參保人的積極性；另一方面，有利于保險關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和接續(xù)，利于制度的進一步推廣。四是制度并存性。彈性養(yǎng)老保險制度是與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度相銜接的。由于現(xiàn)在農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，其中參保人參保率卻極低。建立與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本保險制度相銜接的彈性養(yǎng)老保險制度，對社會和政治影響較小，改革的機會成本較大。五是身份確定性。彈性養(yǎng)老保險制度的建立有利于加快城鎮(zhèn)化進程，促使農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，而且對“三農(nóng)問題”解決也開辟了一條新路經(jīng)。建立適合農(nóng)民工等參保人特點的社會保障制度，是降低農(nóng)民工城鎮(zhèn)化成本，為農(nóng)民工城鎮(zhèn)化提供制度保障的有效政策措施。

(三)彈性養(yǎng)老保險制度的制度設(shè)計

從我國城鎮(zhèn)化的實際出發(fā)，制定與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度相銜接又適合農(nóng)民工特點的“低門檻準入、低標準享受、職工可選擇、制度可銜接”的彈性養(yǎng)老保險制度。該制度主要針對非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，即從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村戶籍勞動者、不具備加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的城鎮(zhèn)居民和小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員。

在賬戶設(shè)立上，統(tǒng)一個人帳戶，實行分類管理。彈性養(yǎng)老保險制度按參保人身份證號碼在中國農(nóng)業(yè)銀行建立全國統(tǒng)一的實名個人賬戶，實行繳費確定型的完全儲備積累的制度模式。政府對農(nóng)民工實行分類管理。外地農(nóng)民工只建立個人賬戶；本地農(nóng)民工在建立個人賬戶的同時，有條件的地區(qū)可以為其繳費提供一定的財政補貼，按實際繳費時間及時累計，按略高于銀行存款利率分段計息的同時，將高于計息標準的收益計入政府待遇調(diào)整專項調(diào)劑基金賬戶，主要用于養(yǎng)老金待遇的調(diào)整和長壽者養(yǎng)老金的缺口。而且，養(yǎng)老保險費用的繳納主體是用人單位和農(nóng)民工的共同行為，以企業(yè)繳費為主，對于無用人單位的農(nóng)民工則由個人繳費。

在繳費標準上，降低準入門檻，合理繳費標準。彈性養(yǎng)老保險制度遵循低費率，廣覆蓋的原則，降低準入門檻，合理確定繳費標準。建立繳費增長機制。在全國統(tǒng)一的基本制度框架下，繳費基數(shù)、費率或繳費額可規(guī)定在一定的范圍予以選擇。彈性的繳費標準可根據(jù)不同年齡階段、不同經(jīng)濟發(fā)展時期、不同區(qū)域發(fā)展水平等的差異，對賬戶累積額規(guī)定較大的彈性空間，將單位和個人繳費全部記入個人賬戶，明確所有權(quán)，賬戶可隨人員流動做相應(yīng)轉(zhuǎn)移。這種彈性規(guī)定比較適合農(nóng)民工收入偏低、流動性強等特點。在用人單位必須強制參保的前提下，農(nóng)民工可在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度和彈性養(yǎng)老保險制度之間根據(jù)自己的承受能力自由選擇不同的制度和不同的繳費標準，可自由選擇在輸出地或輸入地繳費，也可自由選擇按年、季、月繳費。這樣的彈性設(shè)計，有利于不同地區(qū)、不同群體、不同個人的參保，具有廣泛的適應(yīng)性和可操作性。

在繳費方式及領(lǐng)取上，明確繳費機構(gòu)，確定領(lǐng)取年齡。用人單位和無用人單位的農(nóng)民工應(yīng)當自辦理農(nóng)民工養(yǎng)老保險登記手續(xù)當月起，向登記地經(jīng)辦機構(gòu)繳納養(yǎng)老保險費。對于參保農(nóng)民工開設(shè)的個人養(yǎng)老金賬戶，農(nóng)民工到達領(lǐng)取年齡后，按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶計發(fā)辦法計算養(yǎng)老金待遇，按月發(fā)放養(yǎng)老金。在農(nóng)民工到達領(lǐng)取年齡前予以鎖定，只能存儲養(yǎng)老金，不能領(lǐng)取。但在養(yǎng)老金待遇達到個人賬戶積累總額的一定比例時，可提前或者推遲一定年限領(lǐng)取養(yǎng)老金，但沒提前一年減發(fā)一定比例的養(yǎng)老金，每推遲一年增發(fā)相同比例的養(yǎng)老金。此外，在堅持不允許退保的原則下，允許農(nóng)民工在發(fā)生危及生命的重大疾病難以支付醫(yī)療費、部分或全部喪失勞動能力以及遇到其他突發(fā)意外事件造成家庭生活嚴重困難的，提供有效證明材料，經(jīng)社會保險管理機構(gòu)審核，可以借支部分或全部保險費積累余額。

第9篇：雙減政策的現(xiàn)實困境范文

[關(guān)鍵詞]環(huán)境執(zhí)法依法行政存在問題對策

一、環(huán)境執(zhí)法工作的形勢

近年來，我國的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動為推動，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎(chǔ)，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法工作體系。

聯(lián)合執(zhí)法行動有力地推動了執(zhí)法工作。2001和2002年連續(xù)兩年開展了“嚴查環(huán)境違法行為遏制污染反彈”專項行動。2003年，國家環(huán)?？偩?、發(fā)改委、監(jiān)察部、國家工商總局、司法部、國家安監(jiān)局六部門聯(lián)合開展了“清理整頓不法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保行動”，查處了一批大案要案，解決了一批突出環(huán)境問題，震懾了環(huán)境違法行為，促進了地區(qū)性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善。

總體來說，隨著環(huán)境保護工作的深入開展，環(huán)境執(zhí)法工作不斷得到加強。我國已建立起國家、省、地、縣四級環(huán)境執(zhí)法體系，擁有環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)3063個，環(huán)境監(jiān)察人員4.5萬人。通過標準化建設(shè)，環(huán)境執(zhí)法能力和水平正在不斷提高。

但是我們也應(yīng)該清醒地看到，隨著經(jīng)濟的快速增長、體制的快速轉(zhuǎn)軌、公眾維權(quán)意識的提高，環(huán)境執(zhí)法工作正處于硬碰硬的攻堅階段。

一是粗放型經(jīng)濟增長方式造成的危害越來越嚴重。2003年，GDP增長速度達到9%，但主要原材料消耗卻增長10-20%，超過國民經(jīng)濟增長速度，出現(xiàn)了電力、煤炭、石油等基礎(chǔ)能源的供應(yīng)短缺02003年全國GDP占世界的不到4%，消耗的鋼材和煤炭約為30～33%，50%的水泥在中國消耗，對固定資產(chǎn)的過度投資，給環(huán)境執(zhí)法工作帶來新的壓力。

二是企業(yè)片面追求經(jīng)濟利益。大企業(yè)故意偷排偷放，小企業(yè)連片污染反彈，違法排污導(dǎo)致嚴重危害群眾生產(chǎn)生活的環(huán)境污染事件屢屢發(fā)生。四川化工廠違反“三同時”規(guī)定強行開車違法排污，導(dǎo)致沱江沿線100多萬人喝不上水，直接經(jīng)濟損失3億元以上；重慶天元化工廠有毒氣體泄露事故造成數(shù)萬人緊急疏散，9人死亡；北京懷柔有毒化學(xué)品泄露事故造成3人死亡。這些嚴重的環(huán)境問題，不僅使人民的生存環(huán)境遭到破壞，連起碼的生命安全都得不到保障。

三是環(huán)境執(zhí)法和短期行為的沖突不斷加劇，不法分子以身試法、艇而走險，去年山西忻州市連續(xù)發(fā)生3起暴力抗法事件，恰恰說明了這一點。

四是人民群眾對生活質(zhì)量的要求明顯提高，依法維護環(huán)境權(quán)益的意識普遍增強。群眾對環(huán)境問題的投訴以每年近20%a的速度遞增，環(huán)境問題已經(jīng)成為群眾、上訪的8大熱點之一。

二、當前環(huán)境執(zhí)法工作中存在的問題及其成因

當前，我國的環(huán)境執(zhí)法工作中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等消極執(zhí)法或行政執(zhí)法不作為等行為依然存在，對環(huán)境污染熟視無睹、不聞不問現(xiàn)象也依然存在，各地之間、各級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)之間的執(zhí)法工作發(fā)展仍然很不平衡，加強環(huán)境保護行政執(zhí)法的軟、硬件還缺乏堅實的基礎(chǔ)，全國范圍內(nèi)還普遍存在不同程度的環(huán)境執(zhí)法難的問題。

（一）消極執(zhí)法、執(zhí)法不到位、不作為的現(xiàn)象在一些地方嚴重存在。一些地方的環(huán)境監(jiān)察隊伍對群眾反映的環(huán)境污染間題熟視無睹、不聞不問，群眾意見很大，以至于越級上訪者有增無減。一些地方放松日常監(jiān)管，依賴專項行動，經(jīng)常性的工作靠突擊抓，工作陷人被動。最近國家環(huán)?？偩峙沙?個檢查組、分赴5省、市，檢查了124家造紙、化工企業(yè)、醫(yī)療單位和污水處理廠，全部超標排放，其中21家屬應(yīng)淘汰落后生產(chǎn)工藝，95%的企業(yè)用治理設(shè)施作擋箭牌，50%的企業(yè)編造監(jiān)測數(shù)據(jù)，偷排偷放。許多企業(yè)的治污設(shè)施常年停運，銹跡斑斑。這些情況，當?shù)丨h(huán)保部門能不知道？有的企業(yè)前幾年就查處過，又恢復(fù)生產(chǎn)、超標排污，嚴重影響環(huán)境執(zhí)法形象。一些地方的環(huán)境監(jiān)察隊伍管理松懈，12369舉報熱線無人接，上班時間松松垮垮，常年不下現(xiàn)場。一些地方的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)負責人片面強調(diào)地方保護主義影響，消極保自己的“帽子”、“票子”，不敢碰硬、不敢執(zhí)法、不愿執(zhí)法。不少基層環(huán)境執(zhí)法隊伍存在“查了也處理不了”的顧慮，對開發(fā)區(qū)不敢查，對重點保護企業(yè)不敢查，領(lǐng)導(dǎo)不點頭的不敢查，查過一次但處理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。有的基層環(huán)保局不是在加強執(zhí)法，而是千方百計對付上級檢查，替企業(yè)說情。一些地方環(huán)保局不愿上報環(huán)境信息，瞞報環(huán)境污染事故，造成工作被動。有的地方政令不通，要求查辦的案件、上報的情況，三番五次催不上來。在這樣的情況下，往往是站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔?，最終，頂不住的也站不住。

（二）缺少技術(shù)規(guī)范。依法行政講究的是科學(xué)執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。然而，當前在現(xiàn)場執(zhí)法過程中，對某一行為施行多種行政方式的屢見不鮮。如：建筑工地噪聲的超標排污費征收，有的區(qū)縣只征收夜間的，有的區(qū)縣白天、夜間都征收；有的按標準正收，而有的則加倍征收，甚至有按每天200元計算、征收排污費的。又如：在夜間施工審批中，鉆孔灌注樁究竟鉆多少深度可同意夜間施工，澆搗混凝土究竟需要達到多少立方，需到環(huán)保部門申請報批等，各區(qū)縣把握尺度不一。因而出現(xiàn)有的施工單位出土在A區(qū)可申報夜間施工，在B區(qū)則予禁止的情況。均屬本市管轄，卻發(fā)生如此執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象，極大地損害了現(xiàn)場執(zhí)法的嚴肅性與權(quán)威性。

造成這種狀況的主要原因在于缺乏明確的技術(shù)規(guī)范，由此無端造成施工單位投訴。因為施工單位在全市是流動作業(yè)的。類似的還有餐飲業(yè)建設(shè)項目審批中，多少經(jīng)營面積必須有多少立方的隔油池或油水分離器匹配，多少尺寸的集氣罩必須有多少塊過濾網(wǎng)板或多少功率的靜電除油煙裝置匹配等，均無明確的執(zhí)法標準，致使各地區(qū)各自掌握，各自決定。

（三）行政處罰不規(guī)范。較普遍地存在不按行政處罰程序辦的問題。遇到上級領(lǐng)導(dǎo)打招呼、批條子時，往往采取大事化小、小事化了的辦法。而行政處罰不經(jīng)集體討論決定，行政復(fù)議不經(jīng)復(fù)議小組核審，僅只少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)說了算的情況，時有發(fā)生。另外，處罰委托程序不完善。常常以"特事特辦"或"辦公會議"的形式，直接將行政處罰中的某個程序安排到區(qū)縣環(huán)保局代為辦理的問題以及缺乏執(zhí)法技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致處罰幅度難掌握，人情難推卻，執(zhí)法難到位。甚至出現(xiàn)對于同一違法單位的同一違法行為，市環(huán)保局和區(qū)縣環(huán)保局之間、特別是區(qū)縣和區(qū)縣之間，處罰尺度的明顯不一的現(xiàn)象。到現(xiàn)場取證材料，如照相、攝像以及現(xiàn)場采集的實物證據(jù)等，未依規(guī)定編號、歸檔或登記的，更時有發(fā)生。行政處罰的主觀隨意性及不規(guī)范性，已經(jīng)影響環(huán)境執(zhí)法的合法性、科學(xué)性與準確性，應(yīng)引起我們的高度重視。

（四）環(huán)境執(zhí)法隊伍素質(zhì)仍需進一步提高。以情代法、以罰代法的現(xiàn)象較為普遍，吃拿卡要、隨意收費、包庇袒護環(huán)境違法行為，甚至為企業(yè)通風報信、申通違法等問題依然存在，一些地方環(huán)境監(jiān)察部門已經(jīng)發(fā)生違風廉政建設(shè)的典型案件。

產(chǎn)生該問題的原因主要是部分單位放松了對執(zhí)法人員思想政治、道德品質(zhì)、理想信念方面的教育，個別執(zhí)法人員放棄了人生觀、價值觀的改造，利欲熏心，腐化墮落。

（五）地方保護主義干擾環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。個別地方環(huán)境保護意識淡薄，重經(jīng)濟、輕環(huán)境，盲目引進重污染項目，形成了引進容易、治理難，關(guān)停更難的困難局面，對環(huán)保執(zhí)法工作不支持，甚至干預(yù)執(zhí)法，轄區(qū)環(huán)境污染問題久治不愈，環(huán)境糾紛不斷。

問題的根源就是一些地方政府的重要領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保意識淡薄，只追求政績，不考慮對環(huán)境的損害，表面上經(jīng)濟指標上去了，實際上給當?shù)丨h(huán)境造成了無法估量的破壞。

（六）對企業(yè)管轄權(quán)的問題。一個中央級企業(yè)或者省屬企業(yè)出現(xiàn)了環(huán)境違法行為，其所在地的政府以及環(huán)保部門卻沒有權(quán)力進行處罰；在西部大開發(fā)中，一個國家投資的重大建設(shè)項目的環(huán)境影響評價報告，當?shù)丨h(huán)保部門連看一眼都不行，工程對生態(tài)環(huán)境造成了破壞，地方政府、環(huán)保部門卻不能勒令制止。這個尷尬的執(zhí)法困境已經(jīng)成為一個突出的問題，在很多地方不同程度地存在著。這些駐地方的中央級企業(yè)或者省屬企業(yè)本身及其領(lǐng)導(dǎo)者都是有行政級別的，有的屬于省部級，有的屬于地廳級，高于企業(yè)所在地的政府和環(huán)保部門。在我國，行政級別高，意味著權(quán)限大，行政資源豐富。由于有這樣的級別距離和權(quán)力限制，地方政府官員、環(huán)保執(zhí)法人員跟他們連平等對話都做不到，更談不上監(jiān)管執(zhí)法了。

三、影響環(huán)境執(zhí)法工作的主要因素

環(huán)境執(zhí)法不單純是一個法律問題，而是關(guān)系到政治、經(jīng)濟、社會等各個方面的綜合問題。目前，環(huán)境執(zhí)法難在全國是一個普遍現(xiàn)象，其因素也是多方面的。

（一）地方政府的發(fā)展觀和政績觀是影響環(huán)境執(zhí)法的根本因素

不同地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了基層地方政府的決策導(dǎo)向。不少地方領(lǐng)導(dǎo)仍認為GDP是硬指標，環(huán)境是軟指標、沒指標。有的經(jīng)濟落后縣面對層層下達的招商引資指標，只能引進“十五小”污染企業(yè)。在這種情況下，基層地方政府的地方保護主義手段名目繁多：政府降低門檻招商引資不讓查，借助專門機構(gòu)不讓查，出臺土政策不讓查，為企業(yè)掛牌保護不讓查?；鶎迎h(huán)保局由此產(chǎn)生不敢查的顧慮：對開發(fā)區(qū)不敢查，對重點保護企業(yè)不敢查，領(lǐng)導(dǎo)不點頭的不敢查。一些縣環(huán)保局不是加強執(zhí)法，而是對付上級檢查，通風報信。

（二）企業(yè)追求短期利益的最大化是污染反彈的直接動因

決定生產(chǎn)力發(fā)展水平的人（企業(yè)法人環(huán)境意識和法律觀念淡?。?、工具（技術(shù)裝備和污染防治水平落后）、生產(chǎn)資料（資源、能源消耗水平是發(fā)達國家的數(shù)倍）三大要素，是當前環(huán)境執(zhí)法面臨的現(xiàn)實基礎(chǔ)。一些企業(yè)追求短期經(jīng)濟效益，不惜以犧牲環(huán)境為代價。具體表現(xiàn)在：一是土小企業(yè)連片反彈，屢禁不止。在“清理整頓不法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保行動”中查處的違法企業(yè)中，采用國家淘汰工藝和“十五小”、“新五小”的企業(yè)占了51％。二是大企業(yè)將違法排污作為降低成本、追求利潤的“捷徑”，這里既有企業(yè)受利益驅(qū)動的因素，也有受土小企業(yè)違法排污的不正當競爭擠壓，造成價格扭曲的因素。三是結(jié)構(gòu)性污染依然突出。一些地方的制革、化工、電鍍、造紙、印染、冶煉、水泥等重污染工業(yè)群，經(jīng)多次整頓仍未從根本上解決問題。

（三）體制、機制、法制、能力方面的障礙是影響環(huán)境執(zhí)法的主要因素。

在體制方面，執(zhí)法權(quán)越放到下面，受地方保護主義勢力的影響也越大，這是一個共性的問題。目前，我國現(xiàn)有的4.5萬人環(huán)境執(zhí)法隊伍中，有3.8萬人在縣（區(qū)）一級。受“位子”、“票子”的影響，往往造成站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　?/p>

在機制方面，一是缺乏事前監(jiān)督機制。許多環(huán)境違法問題都是決策不當造成的，僅靠環(huán)境執(zhí)法的事后監(jiān)督，難以奏效，應(yīng)加強事前防范，預(yù)防為主。二是部門聯(lián)動沒有形成長效機制。這次“清理整頓不法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保行動”實行六部門聯(lián)動，在對下發(fā)動和增強行動效果方面取得較好效果。但在日常執(zhí)法中，還沒有形成聯(lián)動制度。三是缺乏有效的獎懲機制。對環(huán)保做得好的企業(yè)缺乏鼓勵和重獎措施，降低了企業(yè)做好環(huán)保工作的積極性。

在法制方面，一是行政處罰額度低、抓手少，影響了執(zhí)法力度。有的大型造紙企業(yè)治污設(shè)施每日運行費用在10萬元左右，而法律規(guī)定的處罰額度僅10萬元，企業(yè)寧愿受罰也不愿正常運轉(zhuǎn)治理設(shè)施。二是法律規(guī)定不具體，操作性差，難落實。對于關(guān)停措施，缺乏斷水斷電、吊銷執(zhí)照、拆除銷毀設(shè)備、取消貸款等法律規(guī)定。三是限期治理、停產(chǎn)治理決定權(quán)在當?shù)厝嗣裾?。在地方保護主義嚴重的地區(qū)，政府不愿意下達決定，有的甚至只發(fā)空頭文件，不抓落實，應(yīng)付檢查。四是強制手段少，難以落實到位。對于拒不履行環(huán)境行政處罰決定的行為，環(huán)保部門缺乏查封、凍結(jié)、扣押、強制劃撥等行政強制手段，只能申請法院強制執(zhí)行，容易造成執(zhí)行難。

在環(huán)境監(jiān)察能力方面，一是環(huán)境監(jiān)察隊伍缺乏主體資格，沒有法律授權(quán)，對下級開展行政稽查也缺乏法律依據(jù)。二是力量弱。全國4.5萬環(huán)境監(jiān)察人員要對23萬家工業(yè)企業(yè)、70多萬家“三產(chǎn)”企業(yè)、幾萬個建筑工地進行現(xiàn)場檢查。生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察工作量更大。三是執(zhí)法能力差。全國平均每個環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)執(zhí)法車輛僅1.3輛，300多個縣沒有執(zhí)法機構(gòu)，200多個縣的執(zhí)法機構(gòu)沒有執(zhí)法車輛，更沒有取證設(shè)備。四是人員素質(zhì)不適應(yīng)執(zhí)法工作需要，仍有相當一部分環(huán)境監(jiān)察人員對法律法規(guī)、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不熟悉。

四、針對上述問題應(yīng)采取的對策

雖然，當前環(huán)境執(zhí)法方面還存在著一些問題，有的還較為突出，但是整體趨勢是好的，國家已經(jīng)意識到了這些問題將對我國環(huán)境造成的嚴重后果，并在逐步加以解決。筆者認為，要解決這些問題，應(yīng)從以下幾個方面入手。

（一）加強環(huán)保政績考核，促使各級政府切實加強環(huán)境執(zhí)法工作。

按照環(huán)境法律，地方政府應(yīng)對本轄區(qū)范圍的環(huán)境質(zhì)量負責，更應(yīng)高度重視環(huán)境執(zhí)法，在任期內(nèi)逐步改善環(huán)境質(zhì)量。首先，要加強政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境法制教育，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀。二是建立完善的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護實績考核制度、主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境保護審計制度，實行環(huán)境責任追究制。三是實行重大環(huán)境問題一票否決制。對出現(xiàn)重特大污染事故、出臺與國家環(huán)境法律法規(guī)相抵觸的文件、引進國家明令禁止的企業(yè)，造成污染集中反彈的，實行一票否決。

（二）逐步完善環(huán)境法制，強化執(zhí)法手段。

盡快修訂和完善環(huán)境保護有關(guān)法律法規(guī)。一是在法律上明確地方各級人民政府及經(jīng)濟、工商、供水、供電、監(jiān)察和司法等有關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)管責任，建立并完善環(huán)境保護行政責任追究制。二是增強環(huán)境保護多項制度的可操作性。對環(huán)境法律法規(guī)中義務(wù)性條款均要設(shè)置相應(yīng)的法律責任和處罰條款。三是建立健全市場經(jīng)濟條件下的“雙罰”制度。針對目前執(zhí)法中普遍存在的只罰企事業(yè)單位、不罰單位的直接責任人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的缺陷，確立既罰單位、也罰個人的“雙罰”制度。四是賦予環(huán)保部門必要的強制執(zhí)法手段，如查封、扣押、沒收等，落實對違法排污企業(yè)“停產(chǎn)整頓”和出現(xiàn)嚴重環(huán)境違法行為的地方政府“停批停建項目”權(quán)等。

（三）理順執(zhí)法體制，加強環(huán)境稽查。

建立上下協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的執(zhí)法體制，是加強環(huán)境執(zhí)法工作的體制保障。一是實行環(huán)保系統(tǒng)部分垂直管理體制。在目前法律環(huán)境下，可在環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)先行實行垂直管理體制。對于市以下環(huán)保部門，特別是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)環(huán)保部門，應(yīng)逐步實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。地方環(huán)境保護行政主管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)的任免，要征求上一級環(huán)境保護主管部門的意見。二是加強國家和省級環(huán)境監(jiān)察部門執(zhí)法力量。國家可考慮設(shè)立分片管理的環(huán)境監(jiān)察分局，省級環(huán)境監(jiān)察部門也可以根據(jù)需要在重點地區(qū)設(shè)立環(huán)境監(jiān)察派出機構(gòu)。三是加強環(huán)境稽查工作。逐步開展環(huán)境監(jiān)察內(nèi)部稽查和環(huán)境保護行政稽查，切實加大對環(huán)境行政不作為行為的查處力度。四是建立剛性的環(huán)境警察制度?？山梃b國外成功經(jīng)驗，如美國聯(lián)邦環(huán)保局設(shè)有專司偵查、職能的執(zhí)行處，50個環(huán)境檢察官辦公室和200多名環(huán)境檢察官，建立中國環(huán)境監(jiān)察專員制度，并以此為基礎(chǔ)，逐步建立中國的環(huán)境警察隊伍。

（四）建立公眾參與環(huán)境執(zhí)法機制與制度，構(gòu)建三元環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。

充分發(fā)揮執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法職能、公眾的外部監(jiān)督、企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督作用，形成相互制衡的“三元環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系”。一是通過開展企業(yè)環(huán)保監(jiān)督員試點工作，探索新型企業(yè)環(huán)境管理體制，促進企業(yè)提高自主守法水平和能力。二是積極推進環(huán)境信息公開工作。逐步推行企業(yè)年度環(huán)境報告書制度，實行上市企業(yè)年度環(huán)境審計和信息披露制度，及時公開環(huán)境違法重點案件的查處情況。三是廣開參與途徑。包括聘任特約環(huán)保監(jiān)督員，加強環(huán)境保護社會團體參與制度，建立環(huán)境問題論壇制度和環(huán)境保護問卷調(diào)查制度，以建立公眾參與環(huán)境執(zhí)法制度。

（五）加強能力建設(shè)，提高環(huán)境執(zhí)法水平和能力。

按照統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一職能、統(tǒng)一執(zhí)法裝備的要求，加強環(huán)境執(zhí)法隊伍標準化、規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平和能力。加強隊伍管理，公布執(zhí)法信息，實行陽光下執(zhí)法，堅決查處違法違規(guī)的典型案件，提高人員素質(zhì)，建設(shè)一支政治素質(zhì)好，熟悉和正確運用環(huán)境法律法規(guī)，精干、高效、廉潔、文明的環(huán)境執(zhí)法隊伍。積極加強硬件建設(shè)，對重點污染源安裝主要污染物在線監(jiān)控裝置，實現(xiàn)在線遠程定量化監(jiān)控，確保污染治理設(shè)施正常運轉(zhuǎn)和長期穩(wěn)定達標排放。暢通12369環(huán)保熱線，實行政務(wù)公開，加強社會監(jiān)督。爭取國家財政向西部地區(qū)環(huán)境執(zhí)法標準化、規(guī)范化建設(shè)傾斜，盡快扭轉(zhuǎn)西部地區(qū)環(huán)境執(zhí)法的被動局面。

參考文獻資料：