城市管理綜合執(zhí)法問題策略

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摘要:政府對(duì)城管執(zhí)法做出了新的規(guī)定，要確保不斷健全執(zhí)法體制，將城管部門的執(zhí)法水平提升到新的層次。健全執(zhí)法體系，力求徹底解決當(dāng)今社會(huì)中權(quán)責(zé)不清、一事多管、方式不周、執(zhí)法耗時(shí)長、執(zhí)法人員權(quán)力加深心理膨脹等現(xiàn)象的發(fā)生。另外將行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)二者分割，制約其執(zhí)法的權(quán)利范圍、切斷其牟利途徑，力求保證社會(huì)公平，提升行政效率。但在城市管理綜合行政執(zhí)法工作中還存在權(quán)力邊界不清晰、職能不明確;執(zhí)法程序尚缺失、執(zhí)法不規(guī)范;執(zhí)法手段較少并且力度欠缺等問題，本文的側(cè)重點(diǎn)在于通過分析這些弊病，提出一些具有較強(qiáng)可行性的方案來解決當(dāng)前的執(zhí)法問題，以便提升執(zhí)法效率。

關(guān)鍵詞:城市管理;綜合執(zhí)法;問題;對(duì)策

最近幾年，不斷有城管強(qiáng)制執(zhí)法，攤主暴力反擊的新聞進(jìn)入大眾的視線，該問題一躍成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)，引發(fā)了各方熱議。如何改變城市管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀、提高執(zhí)法效能成為當(dāng)今時(shí)代城市管理的重要課題。制定城市綜合執(zhí)法的最初目的就是為了調(diào)和城市管理中存在的職責(zé)混亂、執(zhí)法單位雜多、執(zhí)法繁瑣、影響民眾、效率低下和執(zhí)法機(jī)構(gòu)繁多等現(xiàn)象，由此完成在執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理權(quán)與處罰權(quán)的分權(quán)與制衡，從而使得執(zhí)法合理化和公正化，但在行政執(zhí)法過程中仍存在一些問題。

一、城市管理綜合行政執(zhí)法工作存在的問題

(一)權(quán)力邊界不清晰、職能不明確

2000年，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》(國辦發(fā)【2000】63號(hào))文件，第一次提出集中行使處罰權(quán)的要求，作出“試點(diǎn)城市集中行使處罰權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為政府的一個(gè)機(jī)關(guān)，不得作為政府一個(gè)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定。常州市政府2003年7月設(shè)立“常州市城市管理執(zhí)法局”，與市城市管理局兩塊牌子、一套機(jī)構(gòu)，依法獨(dú)立行使處罰主體資格，行使相對(duì)集中的處罰職能，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，也就是說“城市管理執(zhí)法局”并非是“城市管理局”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而是城市管理綜合執(zhí)法的部門，是一個(gè)跨部門的專司城市管理領(lǐng)域中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。然而在真實(shí)的工作時(shí)，以前的每個(gè)行政部門經(jīng)常各自為政，在拆散行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)后，一些難題不能被及時(shí)的解決，導(dǎo)致了一系列隱患的發(fā)生，城市管理執(zhí)法局的監(jiān)管效率變得很低。例如車輛亂停亂放現(xiàn)象，許多摩的在停放時(shí)不守秩序，使原本狹窄的道路變得更加擁擠，嚴(yán)重影響了市容市貌。交警、客管、城管的管理范圍雖然有重疊，但是沒能很好的分工協(xié)作，管理效果并不突出。

(二)執(zhí)法程序尚缺失、執(zhí)法不規(guī)范

程序指的是主體行為需要按照設(shè)定的方式、步驟以及過程來進(jìn)行實(shí)施，其具備兩大特點(diǎn)，一是多樣性，二是法定性。其主要目的是使主體的行為可以符合要求，從而盡量地避免因主體的行為問題，如出軌或失控等，而使相關(guān)人等合法權(quán)益受到損害。共同實(shí)現(xiàn)公正和效率為程序的主要目的，也就是在確保以及提升效率的同時(shí)維護(hù)有關(guān)人員的合法權(quán)益。然而我們國家到現(xiàn)在為止并沒有行政類的法典，有些低位階的法規(guī)中的程序設(shè)計(jì)內(nèi)容也過于概括，例如一些規(guī)定了扣押、強(qiáng)制拆除等行政強(qiáng)制措施，卻沒有規(guī)定諸如時(shí)限、告知等程序內(nèi)容，因而有可能導(dǎo)致執(zhí)法主體濫用權(quán)力或者程序違法而敗訴。在對(duì)于城市的行政管理工作中，城管單位并沒有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，遇到問題時(shí)候只能從法院層面申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這就導(dǎo)致了很多時(shí)候，城市管理的執(zhí)法人員都不愿意為了那些幾十或十幾元的案件而跑到法院去申請(qǐng)法院的強(qiáng)制執(zhí)行，在這過程中甚至花費(fèi)的金錢和耗費(fèi)的時(shí)間要比案件本身高很多，從而導(dǎo)致在執(zhí)法過程中對(duì)于這類型的事情都是查抄了算，殊不知，這樣的查抄其實(shí)是對(duì)相應(yīng)的人、財(cái)、物采取的一種強(qiáng)制的行政行為，這在司法中的解釋叫“先行登記保存”。“先行登記保存”，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)立案工作進(jìn)行調(diào)查過程中遇到特殊、緊急情況時(shí)所采取的一項(xiàng)證據(jù)保全措施，僅是對(duì)有證明作用的物品，采取的一種具有強(qiáng)制性保管的措施。其目的在于保持證據(jù)的證明作用，為最終做出處理決定提供事實(shí)的證明材料。

(三)執(zhí)法手段太單一，措施不到位

從執(zhí)法工作的具體范圍看，以常州市為例，當(dāng)前常州城管執(zhí)法的措施詳細(xì)有教育、整改、罰款、申請(qǐng)法院強(qiáng)行執(zhí)行、恢復(fù)原狀、強(qiáng)拆等七種方式，而常州城管的管理任務(wù)涉及市容等六大項(xiàng)105條責(zé)任，并且七種執(zhí)法方式并不能完全適用于所有的管理任務(wù)，比如申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，因程序復(fù)雜、運(yùn)行成本高，僅可以在重大案件中采用，照這樣看來，與其他國家各種各樣的管理任務(wù)相比，當(dāng)前我國的執(zhí)法形式較簡單;從對(duì)網(wǎng)絡(luò)科技的應(yīng)用多少可以看出，和“數(shù)字城管”相似的智能化城管結(jié)構(gòu)只在少數(shù)地區(qū)得到了應(yīng)用，大多數(shù)地區(qū)仍使用傳統(tǒng)的方式，仍沒有普及;從執(zhí)法方式上看，“行善代罰”的處理辦法僅限于程度較輕的違法現(xiàn)象，“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”亦只限于對(duì)非流動(dòng)性的商鋪，但是上述兩者并不是城管執(zhí)法的主要內(nèi)容;以“眼神執(zhí)法”、“沉默執(zhí)法”為代表的柔性管理，雖然表面上阻止了野蠻執(zhí)法、暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生，但是“戰(zhàn)”的思想依舊存在，城管執(zhí)法人員和行政相對(duì)人依然被視為是一個(gè)相對(duì)較為對(duì)立的兩個(gè)領(lǐng)域，這種想法是對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)法的沿襲。另外，傳統(tǒng)的執(zhí)法方式均是以城管人員為主導(dǎo)，并帶有不同程度的強(qiáng)制性，這是在默許的思維中把城管和行政相對(duì)人樹立在了兩個(gè)相對(duì)比較對(duì)立的領(lǐng)域，于是，“反抗思維”隨之產(chǎn)生，這也成為了暴力抗法行為發(fā)生的重大制度性誘因。

二、城市管理綜合行政執(zhí)法工作的對(duì)策建議

(一)完善聯(lián)合執(zhí)法，由“事權(quán)分散”向“相對(duì)集中”轉(zhuǎn)變

首先，設(shè)立較為全面的聯(lián)合執(zhí)法制度，縱向應(yīng)該設(shè)置城市管理層級(jí)制度。這種全面綜合的行政執(zhí)法屬于地方政府行政執(zhí)法體系的一種改革，不應(yīng)由中央政府大包大攬建立相應(yīng)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這點(diǎn)在日本、韓國等發(fā)達(dá)國家可以得到借鑒，在日本的地方自治制度中，公共設(shè)施管理是地方政府一項(xiàng)重要自治權(quán)力。而對(duì)于地方政府城管層級(jí)體制，需要建立垂直職能制的組織結(jié)構(gòu)，打破原有的區(qū)級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)只聽從區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，甚至出現(xiàn)地方保護(hù)主義的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)市城管執(zhí)法機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)區(qū)執(zhí)法機(jī)關(guān)，以做到執(zhí)法行動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)，減少重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象，提高執(zhí)法效率。只有實(shí)現(xiàn)明確的分工才能夠促使聯(lián)合執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)，所以，出于對(duì)廣大民眾建議的考慮，城市綜合管理委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，是一種突破傳統(tǒng)的“大城管”模式，市長是主要負(fù)責(zé)人，組員們相繼從各職能部門負(fù)責(zé)人中產(chǎn)生，其中最受矚目的城管局局長在其中得到了一個(gè)辦公室主任的職位。同時(shí)，除了任命新辦公室主任之外，還把所有的或者是小范圍的行政執(zhí)法權(quán)力交給城綜委進(jìn)行統(tǒng)一管理與實(shí)施。而此類行政執(zhí)法權(quán)力主要包含下列六個(gè)部分:一是城管部門;二是國土資源規(guī)劃機(jī)構(gòu);三是文化市場(chǎng);四為海洋漁業(yè);五為交通運(yùn)輸系統(tǒng);六為環(huán)境整治與護(hù)理方面。并且進(jìn)行行政執(zhí)法的專用章由任命之前的相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行印刻制定，完成之后再上交給城市綜合管理委員會(huì)來操作控制。其次是對(duì)眾多執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效地整合。這樣的整合，有利于綜合執(zhí)法的實(shí)施，把原有的聯(lián)合執(zhí)法過渡為綜合執(zhí)法可以有效地推動(dòng)各執(zhí)法部門在具體工作中的有效調(diào)度，同時(shí)能夠進(jìn)一步對(duì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，便于開展集中行動(dòng)。這一做法具體來說就是把現(xiàn)有的各種執(zhí)法部門進(jìn)行整合，其中包括對(duì)文化、城管、交通稽查、國土資源、海監(jiān)等部門，把這些執(zhí)法大隊(duì)融入到綜合執(zhí)法系統(tǒng)當(dāng)中，以下設(shè)機(jī)構(gòu)的形式來負(fù)責(zé)各自的領(lǐng)域。三是在原有綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更上一層樓的成效。在具體進(jìn)行專業(yè)執(zhí)法隊(duì)重組的過程中，應(yīng)該嚴(yán)格遵循相對(duì)集中與城鄉(xiāng)覆蓋等準(zhǔn)則，依據(jù)區(qū)域的不同進(jìn)行行政執(zhí)法劃分，任何大隊(duì)需要承擔(dān)起相應(yīng)地區(qū)的六大領(lǐng)域執(zhí)法內(nèi)容，選定某個(gè)區(qū)(鎮(zhèn))視為駐點(diǎn)，執(zhí)法范圍輻射周邊5－6個(gè)街道、鎮(zhèn)、園區(qū)，推進(jìn)綜合執(zhí)法向區(qū)域和街鎮(zhèn)延伸，做到“一專多能”、一“綜”到底，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。解決“都管都不管”的問題，改成“一支隊(duì)伍管全部”，以避免一些部門之間執(zhí)法邊界不清，同一件事誰都可以管，誰都可以不管，執(zhí)法部門往往“依法”互相“踢皮球”，造成“有利的事?lián)屩埽瑳]利的事沒人管”的局面。

(二)優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，由“各自為戰(zhàn)”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變

一是弄清楚各種的權(quán)利和職責(zé)所在。部門的不同在權(quán)利和職責(zé)上也會(huì)存在較大的差異化，所以一定要弄清各個(gè)政府、街鎮(zhèn)等部門的權(quán)利與職責(zé)。對(duì)于綜合行政執(zhí)法局而言，他們的主要職責(zé)與權(quán)利在于可以進(jìn)行行政處罰和監(jiān)督等，同時(shí)可以依據(jù)權(quán)利與職責(zé)的匹配程度，擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的法律責(zé)任;而職能部門則往往會(huì)具備行政管理的職能;一些街區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應(yīng)該屬地化管理職責(zé)。二是加強(qiáng)整體聯(lián)動(dòng)。綜合行政執(zhí)法局對(duì)涉嫌違法行為依法給予相應(yīng)處罰決定，在作出決定起三天內(nèi)，通知或抄送職能單位;各大功能區(qū)和職能單位行政許可涉及綜合執(zhí)法事項(xiàng)的，自作出決定之日起三日內(nèi)，將行政許可決定和有關(guān)信息通知或抄送到有個(gè)單位;社會(huì)治理信息中心采集的與綜合執(zhí)法相關(guān)材料，即時(shí)轉(zhuǎn)交給此單位，此單位在三天內(nèi)，將作出的決定回饋社會(huì)治理單位。三是逐漸完成信息的共享。在這個(gè)過程中需要以政府服務(wù)網(wǎng)作為根基，制定出嚴(yán)格的信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，便于推進(jìn)部門間的資源與信息的合理高效利用，最終達(dá)到業(yè)務(wù)連接的目的。四是進(jìn)行聯(lián)席會(huì)商。成立一個(gè)關(guān)于執(zhí)法的綜合性的聯(lián)席會(huì)議體系，加搶此執(zhí)法單位與其他有關(guān)單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的全面執(zhí)法協(xié)調(diào)工作，定期分析解決在執(zhí)法具體實(shí)施時(shí)遇到的阻礙或一些矛盾，形成了相互配合、合力攻堅(jiān)的革新新局面。

(三)規(guī)范執(zhí)法行為，由“粗放執(zhí)法”向“精細(xì)執(zhí)法”轉(zhuǎn)變

進(jìn)行改革創(chuàng)新，來達(dá)到體質(zhì)的優(yōu)化，行為的規(guī)范，效能的增強(qiáng)。第一執(zhí)法都要統(tǒng)一。以半軍事化來管理執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一管理和調(diào)度各大中隊(duì)，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)一”，即管理的制度、執(zhí)法的程序、相關(guān)法律文書以及服裝和車輛等。第二點(diǎn)是將執(zhí)法的具體流程進(jìn)行程序化。即在原基礎(chǔ)之上實(shí)施流程再造，總結(jié)歷來相關(guān)法案，并根據(jù)實(shí)際情況探究確定最新法律規(guī)章命名為《綜合執(zhí)法辦案規(guī)程》，再把通常執(zhí)法過程中必然出現(xiàn)的四項(xiàng)流程，包含行政處罰、強(qiáng)制、復(fù)議及其訴訟，將他們進(jìn)行有機(jī)的連接，同時(shí)再全方位地將一系列法定條例貫通其中，例如行政執(zhí)法責(zé)任制度以及對(duì)案件展開審查的具體細(xì)則還有對(duì)歷史重大案件展開統(tǒng)一討論的有關(guān)性條款等。三是執(zhí)法系統(tǒng)化。采用“連貫執(zhí)法”、“組合執(zhí)法”等方式強(qiáng)化事中事后監(jiān)管?！斑B貫執(zhí)法”，即把各綜合執(zhí)法大隊(duì)和派駐街鎮(zhèn)中隊(duì)并聯(lián)一起，先發(fā)現(xiàn)先立案，再根據(jù)職責(zé)分工進(jìn)行移交;“組合執(zhí)法”，即同一案件涉及多個(gè)違法行為的，依據(jù)同組證據(jù)材料一并作出處理決定，既提高了執(zhí)法效率，又避免了重復(fù)執(zhí)法。四是執(zhí)法信息化。開發(fā)“執(zhí)法辦案管理軟件、案件審批手機(jī)APP終端、移動(dòng)執(zhí)法終端、移動(dòng)辦公室”四位一體的辦案智能系統(tǒng)，壓縮辦案時(shí)間，提升了執(zhí)法效能。

作者：謝芳 單位：江蘇理工學(xué)院