功能財政思想及政策啟示淺析

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從亞當(dāng)·斯密古典經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)自由市場作用否認(rèn)政府及財政功能開始，到20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條凱恩斯強(qiáng)調(diào)財政政策以來，西方主流財政理論從平衡財政思想向功能財政思想轉(zhuǎn)變。隨著功能財政思想以及其政策實(shí)踐的演變，財政政策無論是調(diào)節(jié)領(lǐng)域還是調(diào)節(jié)功能，早已從狹義的公共服務(wù)和簡單的逆周期調(diào)節(jié)，發(fā)展為廣義的結(jié)構(gòu)調(diào)整和跨周期平衡，并日益成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，必將在我國經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

一、功能財政思想及其政策演變

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派財政理論：西方現(xiàn)代財政理論源于亞當(dāng)·斯密的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)。斯密支持自由市場，反對政府干涉自由市場，主張“看不見的手”在經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮作用。相應(yīng)的，斯密提出限制國家職能，認(rèn)為政府財政支出應(yīng)厲行節(jié)儉、量入為出，不列赤字。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派主張公共財政只占輔助地位,否定其對資源配置的作用。19世紀(jì)初，伴隨大量工人失業(yè)，社會矛盾日益激化，很多學(xué)者開始批判傳統(tǒng)自由市場理論。庇古徹底改變了斯密以來的市場自由放任主張，修正了片面強(qiáng)調(diào)機(jī)會均等的經(jīng)濟(jì)公平觀，更加注重收入分配結(jié)果的公平。他發(fā)展了馬歇爾的外部經(jīng)濟(jì)理論，從理論上證明了國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性，主張國家通過稅收、財政補(bǔ)貼或立法等手段，糾正市場配置資源的失敗。凱恩斯主義財政理論：20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條，宣告古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派單純以市場自身調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的失敗。1936年，凱恩斯指出了政府穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、克服市場經(jīng)濟(jì)局限性的作用，認(rèn)為財政不僅包括傳統(tǒng)的稅收、支出、公債，還應(yīng)包括國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，尤其是政府政策對總體經(jīng)濟(jì)活動（如失業(yè)率、通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)增長等）水平的影響。他解釋了政府“舉債支出”可以增加投資或者消費(fèi)傾向的必要性。凱恩斯改變了過去古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派關(guān)于政府“量入為出”的財政原則，主張在經(jīng)濟(jì)衰退時，應(yīng)通過擴(kuò)大政府支出增加投資和擴(kuò)大總需求，以拉動經(jīng)濟(jì)盡快復(fù)蘇。他結(jié)合資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，極大提高了財政政策的地位,擴(kuò)展了財政職能研究范圍。此后在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的“周期預(yù)算平衡論”，又稱為“長期預(yù)算平衡論”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了財政預(yù)算是周期平衡而非年度平衡，主張財政發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期作用，政府在衰退期實(shí)行擴(kuò)張性政策，減少稅收，增加支出，有意識地形成預(yù)算赤字以擴(kuò)大投資和消費(fèi)。阿巴·勒那的“功能財政論”：勒那的“功能財政論”以及后來的“后凱恩斯”經(jīng)濟(jì)學(xué)家則在凱恩斯財政理論基礎(chǔ)上更進(jìn)一步。其中心思想是財政平衡應(yīng)關(guān)注“結(jié)果”“效果”或“功能”，即任何財政政策實(shí)施都應(yīng)依宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際效果決策，而不是簡單“建立在傳統(tǒng)的穩(wěn)健或不穩(wěn)健的教條之上?！卑凑展δ茇斦挠^點(diǎn)，政策實(shí)施過程中財政收支是否“平衡”，不應(yīng)成為政策約束條件，政策的“效果”而非政策本身的“量”，才是財政的立制之本。功能財政包括兩條法則：第一法則是指社會有效總需求恰好等于合意價格水平下實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的總供給水平。第二法則是對政府債券功能的重新解讀，認(rèn)為“政府借債僅僅是讓公眾少持有貨幣而多持有債券?！痹趦蓚€法則基礎(chǔ)上，克魯格曼概括了功能財政指導(dǎo)財政政策實(shí)施的三大原則：第一原則是指實(shí)際總支出調(diào)節(jié)的目標(biāo)是同時消除非自愿失業(yè)和通貨膨脹。當(dāng)需求不足時實(shí)施財政支出等政策增加總需求，當(dāng)需求過剩時實(shí)施征稅等政策降低總需求。第二原則是指通過發(fā)行債券或者清償政府債務(wù)等方式，調(diào)整貨幣量或債券余額，在同時實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和無通貨膨脹目標(biāo)下，使信貸利率保持合理水平。第三原則是指主權(quán)貨幣發(fā)行、流通、儲存以及回收等措施的目標(biāo)，是為了促進(jìn)功能財政兩個法則的實(shí)現(xiàn)。19世紀(jì)60年代，明斯基提出就業(yè)對于消除貧困、改善收入分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要意義，其主要貢獻(xiàn)是將勒那的政府?dāng)U大支出購買商品和服務(wù)等政策措施，修正為政府直接提供就業(yè)崗位以支付工資的“最后雇主計劃”，即政府通過提供公共就業(yè)崗位，向低收入及貧困人群支付工資，從而促進(jìn)收入公平穩(wěn)定消費(fèi)?，F(xiàn)代貨幣理論：其對功能財政理論的最大貢獻(xiàn)，是明確指出了擁有中央銀行及貨幣發(fā)行權(quán)的主權(quán)政府，不存在破產(chǎn)及違約風(fēng)險，政府債務(wù)不存在上限約束，進(jìn)而為功能財政充分發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)以及實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)提供了理論基礎(chǔ)。首先，主張“稅收驅(qū)動貨幣”機(jī)制，認(rèn)為擁有貨幣發(fā)行權(quán)的主權(quán)政府通過征稅創(chuàng)造了對其所發(fā)行貨幣的廣泛需求。其次，擁有中央銀行的主權(quán)政府，可以通過中央銀行的“最后貸款人”角色擴(kuò)大其所發(fā)行貨幣的需求。再次，政府可以通過中央銀行將高息債券置換為低息或無息的商業(yè)銀行準(zhǔn)備金存款，中央銀行作為政府債權(quán)人，只需在資產(chǎn)負(fù)債表兩端標(biāo)記數(shù)值即可。此外，無需受到部分存款準(zhǔn)備金率約束的中央銀行可以通過現(xiàn)代金融體系無限派生信用貨幣，并通過貨幣政策工具置換任何規(guī)模的政府債務(wù)，以此將存款準(zhǔn)備金錨定在合意水平。在此基礎(chǔ)上，主張通過政府直接提供就業(yè)崗位的方式，使充分就業(yè)在任何時期均可實(shí)現(xiàn)。

二、功能財政思想的特征

總體看，發(fā)端于20世紀(jì)30年代的功能財政思想，盡管其形式和具體實(shí)踐在不同時期有所差別，但都更強(qiáng)調(diào)財政政策的本質(zhì)功能在于服務(wù)和服從整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)，而非財政自身的狹義平衡，具體有以下三個特征：一是財政功能的核心是財政對整個經(jīng)濟(jì)的逆周期調(diào)節(jié)作用，而非狹義的提供公共服務(wù)。二是財政平衡是跨周期主動平衡而非順周期被動平衡。三是貨幣供應(yīng)量、利率等貨幣政策決定于財政政策而不是相反，財政（包括稅收）驅(qū)動型貨幣投放能夠最大限度發(fā)揮政府克服市場失靈、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行至潛在增長水平的作用。以上三方面相互作用，互為支撐。其中的核心觀點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)財政政策在整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)中的中樞地位。換言之，財政政策首先是宏觀經(jīng)濟(jì)政策，財政功能首先是逆周期調(diào)節(jié)。進(jìn)而言之，政府在市場經(jīng)濟(jì)中的作用，通過提供公共服務(wù)克服外部性只是其中的一個方面，更重要的是克服市場失靈導(dǎo)致的整個宏觀經(jīng)濟(jì)失衡。相應(yīng)的，財政平衡首先是宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，財政失衡首先是宏觀經(jīng)濟(jì)失衡，脫離宏觀經(jīng)濟(jì)整體平衡談?wù)撠斦胶猓葻o意義，也不可持續(xù)。

三、功能財政思想對有效發(fā)揮我國財政政策功能的啟示

（一）財政預(yù)算平衡更應(yīng)著眼于整個宏觀經(jīng)濟(jì)的逆周期調(diào)節(jié)。財政政策作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的核心政策之一，同樣要在預(yù)算編制中更加注重跨周期設(shè)計，在預(yù)算實(shí)施中更加注重逆周期調(diào)節(jié)。尤其是要強(qiáng)化中期財政規(guī)劃在預(yù)算管理中的作用，以中期財政規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)年度預(yù)算編制，以年度預(yù)算實(shí)施實(shí)現(xiàn)中期財政規(guī)劃，一方面為國家重大戰(zhàn)略任務(wù)提供財力保障，另一方面為逆周期調(diào)節(jié)創(chuàng)造更大空間，做到跨期預(yù)算和年度預(yù)算的動態(tài)有機(jī)銜接。

（二）預(yù)算收支更加注重擴(kuò)大就業(yè)等宏觀經(jīng)濟(jì)核心目標(biāo)。充分就業(yè)是宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行最重要的核心目標(biāo)。盡管功能財政理論提出的由政府充當(dāng)“最后雇主”計劃在實(shí)施上面臨諸多挑戰(zhàn)，但其中所蘊(yùn)含的合理理念仍值得借鑒。為此在預(yù)算編制與實(shí)施中，一方面要保持必要的投資性支出力度以擴(kuò)大總需求增加就業(yè)，另一方面要通過增加普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)以及職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)支出，為擴(kuò)大就業(yè)提供更好的基本公共服務(wù)和人力資本質(zhì)量。同時在低保和失業(yè)救濟(jì)發(fā)放中，也可考慮與提供就業(yè)、鼓勵就業(yè)相結(jié)合。

（三）與貨幣政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策有效協(xié)同，共同促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)治理改善。功能財政理論強(qiáng)調(diào)的保障財政穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)功能充分發(fā)揮的重要前提，是貨幣政策的有效配合。從我國情況看，過去一個時期無論是總量政策調(diào)節(jié)還是結(jié)構(gòu)優(yōu)化，財政、貨幣政策的相互配合、相互交叉也更為明顯。一方面，積極的財政政策減稅讓利、債務(wù)支出需要貨幣政策提供合理充裕的流動性環(huán)境。另一方面，貨幣政策在小微、三農(nóng)、保障性住房以及高質(zhì)量發(fā)展補(bǔ)短板等融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，需要財政政策在風(fēng)險分擔(dān)、融資貼息等方面提供支持。在看到近年來財政貨幣政策協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng)的同時，也要看到值得進(jìn)一步研究優(yōu)化的問題。比如，成熟經(jīng)濟(jì)體財政貨幣政策協(xié)調(diào)的重要方面在于政府債券特別是國債在央行基礎(chǔ)貨幣吞吐以及利率決定中的基礎(chǔ)性地位。與之相比，我國貨幣政策操作無論是日常流動性總量管理以及基準(zhǔn)利率確定，還是基礎(chǔ)貨幣投放的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，國債等政府債券的作用發(fā)揮還不夠充分。再比如，近年來結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)領(lǐng)域貨幣政策大量使用，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)的同時其效率風(fēng)險也逐步突出，長期看對銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量的影響也不容忽視。如何在結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)領(lǐng)域與財政政策更有效地配合，一方面發(fā)揮貨幣金融在結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)中的市場激勵優(yōu)勢，另一方面合理承擔(dān)風(fēng)險損失，也有待進(jìn)一步探討

作者:孫平 單位:財政部干部教育中心