高校財政項目預算績效審計現狀
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摘要:近年來，我國頒布了一系列的法律和規(guī)章制度來推行預算績效管理，將預算績效管理體系上升到國家戰(zhàn)略層面。同時要求審計機關要依法對財政資金配置效率、財政資金使用效益、政策實施效果等預算績效管理情況進行審計監(jiān)督和評價。通過分析高校預算績效管理與審計的內在聯系，揭示開展預算績效審計的必要性，分析探討現階段存在的主要問題，最終提出具有現實可行性的發(fā)展建議。
關鍵詞:中央高校;預算績效管理;預算績效審計
黨的十八大以后，黨中央、國務院決策部署，要求高等院校要不斷提升辦學水平、提高辦學質量，促進高等院校，特別是中央高校實現內涵式發(fā)展，將我國建設成為高等教育強國。最終實現高等教育服務全面建成小康社會、服務現代國家治理、服務國家發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標。為此，國務院批準逐步提高中央高校預算撥款額度，同時積極引導和支持中央高?？茖W公正地配置資金資源，增強發(fā)展活力，全面提升人才培養(yǎng)和科學研究、社會服務和文化傳承創(chuàng)新的整體水平。2019年，教育部各直屬高校公布的經費預算顯示，已有8所高校預算總額突破百億。審計一直被視為規(guī)范、監(jiān)督預算管理的最有效手段之一。中央高校預算規(guī)模的不斷擴大，對預算資金的使用和管理提出了更新、更高的要求。預算管理評價重心逐漸從合理性、合規(guī)性轉向科學性、效益性和效果性，并著力構建高校經濟運行的全過程預算績效管理體系。在此新形勢下，調整審計監(jiān)督方向，開展預算績效審計是未來審計監(jiān)督的必然趨勢和重要途徑，對全面提升預算績效管理水平、持續(xù)增強預算績效管理約束力、合理保證預算績效管理質量、最終實現預算績效管理目標，發(fā)揮著重要的作用。
(一)概念內涵1．財政項目體系。也稱財政項目支出體系，將中央高校經濟運行中的各類財政支出項目區(qū)分情況，優(yōu)化設置，以績效管理為導向，以調整單列、歸口合并為主要手段，促進了財政項目預算資金管理方式的變更，增強了統(tǒng)籌使用預算資金的能力，有利于形成財政項目預算資金全過程績效管理體系。目前，中央高校財政項目支出體系包括“改善基本辦學條件項目、教育教學改革項目、基本科研業(yè)務費項目、建設世界一流大學(學科)和特色發(fā)展引導項目、捐贈配比項目、管理改革等績效撥款項目”等六項。2．預算績效管理。預算績效管理要求將績效意識貫穿預算管理全過程，特別是強調事前績效管理，從源頭上提高財政資源配置的科學性和精準性，通過建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，提高財政項目預算資金的配置效率和使用效益，從而實現預算和績效管理的一體化，提高財政項目預算管理水平。最終建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，為高校經濟業(yè)務發(fā)展提供有力保障。3．財政項目預算績效審計。預算績效審計以高校財政項目預算績效管理的經濟性、效率性和效果性作為預算績效審計的核心。經濟性即是在考慮相同項目質量和外部影響因素基本相同的前提下，使用預算資源的量是否存在明顯異常，是絕對值的概念;效率性即是在普遍的社會環(huán)境中，投入的預算資源能夠得到項目的最大產出，是相對值的概念;效果性即是財政項目預期結果與實際結果的對比情況，反映出項目目標的實現程度。最終實現預算使用決策的科學化。
(二)財政項目開展預算績效審計的必要性1．符合國家有關部門對高校財政項目預算績效管理的新要求。近年來，我國頒布了一系列的法律和規(guī)章制度來推行預算績效管理。2014年修訂后的《預算法》，把“講求績效”明確寫進了預算管理的基本原則;2015年財政部出臺了如何設立績效目標、完善評價方式、建立指標體系等一系列文件，與《預算法》形成一套制度體系;教育部明確規(guī)定，在保證高校財政項目資金使用合規(guī)的前提下，著力加強對項目資金使用科學化、精細化、效益化的管控和評價;會議精神要求加快預算制度建設，建立一個透明規(guī)范、科學合理且具有約束機制的管理體系，嚴格進行預算績效管控，將預算績效管理體系上升到國家戰(zhàn)略層面。績效審計將績效理念融入審計工作過程中，對預算編制、執(zhí)行和評價的全過程開展有效審計，有助于全面、系統(tǒng)地發(fā)現預算績效管理中存在的問題，有助于實現花錢必問效、無效必問責的績效管理目標。2．順應高校審計發(fā)展的新方向。高校財政項目預算資金使用管理的新要求，給預算資金使用管理的評價體系帶來了新變化。審計作為監(jiān)督、評價預算執(zhí)行的重要手段，長期以來審計的重點一直在于預算執(zhí)行的合規(guī)審計。但隨著對高校財政項目在預算資金使用的經濟性、效率性和效果性的關注度不斷提升，要求高校內部審計在學校經濟運行中發(fā)揮出更為積極的主動作用。因此，在高校內部，逐漸擴大績效審計在審計工作中的比重，不斷完善高?？冃徲嬻w系，是審計工作未來充分履行監(jiān)督評價職能，實現審計工作預防、建設性功能的關鍵。3．提升高校經濟業(yè)務治理水平的新手段。財政項目預算資金是高校的重要資金來源，科學、合理地配置資源和分配使用預算資金是增強高校發(fā)展活力，實現辦學特色和水平的關鍵。在高校經濟業(yè)務管理中，開展以經濟性、效率性和效果性為評價標準的績效審計，能夠及時反映出經濟業(yè)務績效管理過程中存在的問題，便于管理者進行分析和考核，統(tǒng)籌考慮高校各類業(yè)務活動，優(yōu)化項目結構，增強統(tǒng)籌、高效使用項目預算資金的能力，從而提升高校經濟業(yè)務整體治理水平，進而實現高校全面提升人才培養(yǎng)和科學研究水平，服務社會治理和國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心目標。
二、財政項目預算績效審計現存的問題
(一)預算績效審計依托的預算管理系統(tǒng)尚未完全成熟審計是一門衍生學科，審計理論與實務的革新需要以基礎學科的發(fā)展為載體。如現今運用最為廣泛的財務收支審計，其依托于已發(fā)展完善的財務會計核算體系;近年逐漸興起的資產專項審計，同樣伴隨著資產管理與核算系統(tǒng)的建立。因此，要開展預算績效審計，必須建立起全過程的預算績效管理體系。但是，大部分中央高校的預算績效管理體系仍存在很多漏洞，阻礙了績效審計的執(zhí)行，降低了績效審計的質量。
(二)預算績效審計的理念仍未建立目前，大多數中央高校的預算管理仍屬于被動管理模式。如預算編報缺乏計劃性和科學性，預算執(zhí)行過程中更多地關注合規(guī)性和執(zhí)行率，容易造成年終節(jié)點預算執(zhí)行的風險。預算績效審計模式也主要采用事后的合規(guī)審計，缺乏針對預算的事前計劃科學性、事中執(zhí)行效率性、事后完成效果性的預算績效理念的審計。因此，高校內審部門無法對審計發(fā)現的問題開展全面深入分析，進而無法提出切實可行的整改意見，嚴重降低了審計質量，阻礙了高校審計工作的發(fā)展。
(三)預算績效審計的應用缺乏理論指導我國尤其是高?？冃徲嬂碚撗芯咳蕴幱诔跫夒A段。從立法建制層面看，西方國家對績效審計理論的研究較早，如今已制定了較為完善的法律法規(guī)，形成了系統(tǒng)的準則體系和審計手冊，為績效審計實務的開展提供制度保障和理論支撐。我國目前尚未形成高層次且單獨的績效審計法律法規(guī)，只是在《審計法》和針對中央高校的內部審計工作的意見中對績效審計進行了原則性的描述，沒有形成明晰的指標分類和考核標準，更沒有具有可操作性的績效審計實務指南，從而嚴重制約了預算績效審計的發(fā)展和應用。從審計實務層面看，盡管各級審計機關和高校管理者已充分認識到預算績效審計的重要性，并不斷加大實施力度，但由于缺少符合我國國情體制和高校發(fā)展特點的績效審計理論和指南，使得預算績效審計多流于表面化，并未對高校預算管理和監(jiān)督起到實質性作用。
(四)預算績效審計人員的綜合性能力有待提升高校財政項目預算資金的使用涉及校內各方面業(yè)務，審計人員不僅要具備財務方面的專業(yè)知識，還要具備資產存貨、基建、后勤服務等各個行業(yè)的專業(yè)知識，尤其涉及高校特有的人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承創(chuàng)新等學術教學活動的績效衡量，都給審計人員的知識儲備和綜合運用判斷的能力提出了新的挑戰(zhàn)。預算績效審計倚重審計人員主觀判斷，為保證績效審計質量，應不斷提升審計人員的專業(yè)勝任能力和綜合性素質能力。
三、財政項目預算績效審計發(fā)展建議
(一)不斷完善績效審計的體制建設績效審計理論研究在國外由來已久，我國自2003年起逐步確立預算績效管理和審計的理念。2015年新預算法首次以法律形式確立了預算績效管理架構，但預算績效審計的體制建設仍相對滯后。未來，為保證績效審計工作的扎實開展，應在審計法律法規(guī)層面明確績效審計的權利和地位，推進績效審計的法制建設，在國家審計的大框架下，實現有法可依、依法審計的審計監(jiān)督框架機制。
(二)逐步建立動態(tài)的評價指標體系預算績效審計的評價指標并不是一成不變的，傳統(tǒng)的預算審計主要關注預算執(zhí)行的合法性、合規(guī)性，而績效審計在此基礎上，進一步關注預算資金使用的經濟性、效率性、效益性和公平性。這意味著，績效審計一是要求對業(yè)務本質要有更深入的了解，包括財政項目立項、規(guī)劃、審批、執(zhí)行、調整、結果和評價等各個階段。二是不僅要對高校各單項業(yè)務進行預算績效審計，更要考慮各業(yè)務間的內在聯系和協同效應，形成對高校整體運行情況的綜合性預算績效評價。因此，標準化和定量化的評價指標不能充分反映預算績效審計的評價效果，需要逐步建立一套政策標準與高校特色相結合、定量與定性相結合、最具代表性和最具可比性相結合的動態(tài)的評價指標體系，是實現預算績效審計充分、透徹、清晰、公正的基礎。
(三)充分利用全過程跟蹤審計工作方法預算績效管理要求建立全過程預算績效管理鏈條，構建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。全過程跟蹤審計工作方法突出審計關口前移，將事后審計與事前審計、事中審計緊密配合，強調事前審計的預防性作用。因此，充分利用全過程跟蹤審計工作方法能夠客觀、真實地反映預算績效管理發(fā)展的現狀和存在的問題，全面提升預算績效管理水平，持續(xù)增強預算績效管理約束力，合理保證預算績效管理質量，最終實現預算績效管理目標。
(四)著重保障高校內部審計的獨立性和內審人員的專業(yè)勝任能力2020年教育部公布新修訂的《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》中指出，設立獨立的機構履行內部審計職責，是高校開展績效審計等各種審計活動的組織制度保障。一是逐步完善內部審計領導機制，學校主要領導直接領導內審機構開展工作，建立健全黨委管審議審機制。二是建立合理的內審組織架構，視情況成立審計委員會或審計工作領導小組，落實總審計師制度。能夠最有效地保障高校內部審計機構和審計工作的獨立性。三是內審人員不僅僅要具備財經方面的專業(yè)知識，更要深入了解與財政預算有關的高校各項業(yè)務的運行情況，主動學習審計理論知識，積極參與審計業(yè)務培訓，摸索總結先進的審計工作方法。扎實推進高校財政項目預算績效審計工作，提高預算績效審計工作質量。
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作者：劉益鳴 單位：中國刑事警察學院
