財(cái)政政策與財(cái)政改革探究

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2021年8月17日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議研究扎實(shí)促進(jìn)共同富裕問題，強(qiáng)調(diào)在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕。這是黨的十八大以來，黨中央把逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上，旨在滿足人民對美好生活向往的升級舉措。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面建成小康社會(huì)，正在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)過程中，我們黨將共同富裕視作為人民謀幸福的著力點(diǎn)，以此不斷夯實(shí)黨長期執(zhí)政基礎(chǔ)。作為再分配領(lǐng)域的體制機(jī)制設(shè)計(jì)，財(cái)政政策與財(cái)政改革在邁向共同富裕的道路上將扮演不可替代的重要角色。充分發(fā)揮積極財(cái)政政策提質(zhì)增效的作用，全面構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，將是財(cái)政從中短期和中長期層面對共同富裕的主要支撐。

一、財(cái)政治理以人為本

財(cái)政政策與財(cái)政改革將體現(xiàn)以人民為中心的基本要義。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，共同富裕是全體人民的富裕，是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活都富裕。這要求財(cái)政政策作為宏觀調(diào)控第一層面的政策部署，財(cái)政改革作為國家治理第一層面的體制機(jī)制，將更大程度推動(dòng)發(fā)展和民生的改善。1998年以后，我國長期實(shí)施的積極財(cái)政政策成效卓著。中國不僅擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施，而且穩(wěn)定了增長、促進(jìn)了就業(yè)。2019年末，人均GDP突破10000美元。與此同時(shí)，財(cái)政改革并未在1994年分稅制財(cái)稅體制改革后停步。面向個(gè)人，我們實(shí)施了分類與綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅稅制，引入個(gè)人專項(xiàng)附加扣除。撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、醫(yī)療、教育、租房、房貸都納入到稅前扣除范圍。實(shí)施營業(yè)稅改增值稅顯著降低了企業(yè)成本，減輕了商品和服務(wù)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，找到了一條通過稅制調(diào)整、擴(kuò)大內(nèi)需的改革之路。財(cái)政政策與財(cái)政改革致力于讓人民的勤勞和創(chuàng)新有盼頭。會(huì)議提出，要鼓勵(lì)勤勞創(chuàng)新致富，為人民提高受教育程度、增強(qiáng)發(fā)展能力創(chuàng)造更加普惠公平的條件，暢通向上流動(dòng)通道，給更多人創(chuàng)造致富機(jī)會(huì)，形成人人參與的發(fā)展環(huán)境。財(cái)政政策從傳統(tǒng)的擴(kuò)大總需求開始轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o與需求兩端發(fā)力。2012年以來，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將擴(kuò)大就業(yè)作為重要政策目標(biāo)。財(cái)政政策在為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供稅收減免和資金支持時(shí)不遺余力。以小微企業(yè)所得稅為例，從2012年開始不斷調(diào)增應(yīng)稅所得額門檻，稅率從最開始按50%征收（小于等于6萬元），2019年后出現(xiàn)稅率按25%征收（不超過100萬元的部分）。如果被認(rèn)定為國家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。同期，個(gè)體工商戶小規(guī)模納稅人起征點(diǎn)從2013年的2萬元上升到2021年的15萬元。在我們團(tuán)隊(duì)調(diào)研的某地級市，2013年個(gè)體工商戶小規(guī)模納稅人達(dá)到起征點(diǎn)的有565戶，2021年達(dá)到起征點(diǎn)的僅1戶。個(gè)體工商戶收入規(guī)模不斷增加情況下，稅費(fèi)成本明顯減少。單從稅收政策調(diào)整和稅制改革的角度看，財(cái)政在面向個(gè)人和小微企業(yè)上的讓利、鼓勵(lì)勤勞創(chuàng)新致富上已經(jīng)走在前面。為拓寬百姓向上流通渠道、使更多人分享宏觀發(fā)展成果，相應(yīng)政策和制度框架正逐步探索形成。財(cái)政政策與財(cái)政改革致力于在民生保障上有更大作為。會(huì)議指出，要盡力而為量力而行，建立科學(xué)的公共政策體系，形成人人享有的合理分配格局，同時(shí)統(tǒng)籌需要和可能，把保障和改善民生建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力可持續(xù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生保障建設(shè)。中國創(chuàng)造性地將財(cái)政政策實(shí)施與保障民生福利聯(lián)系起來。傳統(tǒng)上，財(cái)政政策是平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和實(shí)施經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策安排。比如1998年的積極財(cái)政政策，我們擁有了更多的高速公路，2008年的積極財(cái)政政策，我們擁有了高速鐵路。實(shí)際上，在一個(gè)發(fā)展中大國，財(cái)政政策不可能單一為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行服務(wù)。解決經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的民生問題就是一項(xiàng)重要任務(wù)。2020年疫情之后，積極財(cái)政政策大幅度的向民生支出傾斜?！傲€(wěn)”⸺穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期；“六?！?#11834;保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)，政策體系是宏觀治理體系的具像化，也是積極財(cái)政政策面向具體調(diào)控目標(biāo)，尤其是保障民生福利的公開操作。中央財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，2020年和2021年分別下?lián)艹^2萬億元的財(cái)政資金直接送達(dá)市縣兩級政府。未來財(cái)政改革，特別是最為困難的財(cái)政體制改革，將可能隨直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化，變得清晰?；鶎诱鳛槊裆Ｕ辖ㄔO(shè)的主體也會(huì)進(jìn)一步夯實(shí)。財(cái)政可持續(xù)是大家關(guān)心的內(nèi)容。最近幾年是對地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，未來可能向社保和民生支出過渡。財(cái)政可持續(xù)下的民生保障不是中國獨(dú)有的挑戰(zhàn)，而是世界范圍難題。如何構(gòu)建民眾滿意、財(cái)政可承受的保障體系？需要科學(xué)測算支撐，以及有效率的體制機(jī)制。如大家比較關(guān)心的加快推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌改革，一方面是人社部門的重要工作，另一方面牽涉到各地財(cái)政協(xié)調(diào)。

二、如何促進(jìn)共同富裕

財(cái)政政策與財(cái)政改革致力于在收入分配領(lǐng)域起到樞紐作用。會(huì)議指出，在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，正確處理效率和公平的關(guān)系，構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度并提高精準(zhǔn)性，擴(kuò)大中等收入群體比重，增加低收入群體收入，合理調(diào)節(jié)高收入，取締非法收入，形成中間大、兩頭小的橄欖型分配結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)人的全面發(fā)展，使全體人民朝著共同富裕目標(biāo)扎實(shí)邁進(jìn)。扶貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)，改善了中國收入分配格局。中國人群間的收入分配差距近20年來首次進(jìn)入縮小區(qū)間。簡言之，除了我們熟知的絕對貧困人口脫貧，收入分配差距減小成為一個(gè)更重要的長期效果。這當(dāng)中，擴(kuò)大中等收入群體比重或成為接下來財(cái)政改革的發(fā)力點(diǎn)。首先，財(cái)政有了向中低收入群體輸送社會(huì)福利的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索面向中等收入群體的制度設(shè)計(jì)成為自然。其次，人口結(jié)構(gòu)變化特別是老齡化、少子化亟需政策扭轉(zhuǎn)。中等收入群體在承擔(dān)贍養(yǎng)和撫養(yǎng)中的責(zé)任重大，壓力也大。個(gè)人所得稅專項(xiàng)附件扣除中，2022年開始將生育孩子的稅前扣除從3歲起降至出生之日起，以減輕家庭生育負(fù)擔(dān)。最后，調(diào)節(jié)高收入、取締非法收入，能夠在保持稅收收入占GDP規(guī)模總體不變情況下，更加徹底和持續(xù)地實(shí)施減稅降費(fèi)政策，為中等及中等收入以下人群減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。財(cái)政政策與財(cái)政改革致力于推動(dòng)構(gòu)建平衡、協(xié)調(diào)與包容發(fā)展模式。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要提高發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、包容性，加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的平衡性，強(qiáng)化行業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，支持中小企業(yè)發(fā)展。這是共同富裕的重要外部基礎(chǔ)。中國幅員遼闊，受到區(qū)位和歷史等因素影響，區(qū)域間發(fā)展不平衡的問題始終難以根除。通過構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度，如北京幫助新疆、上海幫助西藏等措施，加強(qiáng)了發(fā)達(dá)地區(qū)與相對落后地區(qū)的聯(lián)系，又通過實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制。近年來，財(cái)政政策在支持區(qū)域平衡發(fā)展上的針對性逐步增強(qiáng)。區(qū)域發(fā)展目標(biāo)與政策協(xié)調(diào)的趨勢及作用開始顯現(xiàn)。此外，為了解決行政區(qū)域間公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給，跨區(qū)域的財(cái)政改革，事權(quán)劃分調(diào)整也在探索推進(jìn)。產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的主要支撐。中國是全世界唯一擁有全部工業(yè)門類國家，但也應(yīng)看到我們的產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量還有待提升，穩(wěn)定性還需要加強(qiáng)。為此，財(cái)政政策在幫助產(chǎn)業(yè)發(fā)展上做了不少工作。通過轉(zhuǎn)移支付和獎(jiǎng)勵(lì)制度幫助產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還通過政府采購政策調(diào)整，幫助國內(nèi)企業(yè)成長壯大。黨的五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）提出，要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。支持中小企業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策與財(cái)政改革是過去數(shù)年的工作重點(diǎn)。據(jù)新華社的報(bào)道，2014年以來，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次專題研究扶持小微企業(yè)發(fā)展有關(guān)工作。國務(wù)院促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位積極采取行動(dòng)，認(rèn)真抓好落實(shí)，各項(xiàng)工作正在有序推進(jìn)。財(cái)政政策支持下開展了“小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范”工作，以城市創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地為載體促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展。深化惠企稅費(fèi)政策，提高小微企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅起征標(biāo)準(zhǔn)，降低失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)費(fèi)率，減免42項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和5項(xiàng)政府性基金，使小微企業(yè)負(fù)擔(dān)明顯減輕。財(cái)政政策與財(cái)政改革在促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕方面仍將發(fā)揮較大作用。會(huì)議指出，要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境?？梢钥吹?，鄉(xiāng)村振興正在邁出堅(jiān)實(shí)步伐，在很長時(shí)間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民的共同富裕，總體上會(huì)以鄉(xiāng)村振興為抓手。財(cái)政政策在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善農(nóng)村人居環(huán)境上仍然有比較繁重的任務(wù)。以農(nóng)村廁所革命為例，強(qiáng)調(diào)，“十四五”時(shí)期要繼續(xù)把農(nóng)村廁所革命作為鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要工作。政府倡導(dǎo)、民眾參與、注重實(shí)效的廁所革命是鄉(xiāng)村振興這一頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署下的具體落地。財(cái)政政策在面向小規(guī)模、個(gè)性化的公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，還有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)有待汲取。同時(shí)，縣及縣以下基層財(cái)力狀況與財(cái)政改革的進(jìn)程高度相關(guān)。要落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，把具體政策落實(shí)到位，關(guān)鍵還是要看基層財(cái)力狀況的負(fù)載能力。當(dāng)然，一種另外的選項(xiàng)是上級財(cái)政安排具體工作，配套項(xiàng)目支出。這需要權(quán)衡項(xiàng)目是否具有較強(qiáng)的區(qū)域外部性和資金的運(yùn)行效率。總的來看，邁向共同富裕之路的財(cái)政政策與財(cái)政改革是關(guān)乎全局的戰(zhàn)略部署。共同富裕不是一天一時(shí)之事，按照黨中央的決策部署，尚需久久為功，堅(jiān)持不懈。財(cái)政政策的力度和節(jié)奏被視為關(guān)鍵，而財(cái)政改革的分寸與時(shí)機(jī)更為重要。面向共同富裕的財(cái)政政策，一定是更加積極有效，而財(cái)政改革則需要綜合權(quán)衡、步步為營。財(cái)政要做的事越來越多，所肩負(fù)的責(zé)任與目標(biāo)也越來越重。唯有依靠國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，方才能夠妥善應(yīng)對挑戰(zhàn)、支撐全面深化改革，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的終極目標(biāo)。

作者:何代欣 單位:中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室