公共管理專業(yè)設(shè)置及支撐機(jī)制思考

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一、公共管理學(xué)科設(shè)置現(xiàn)狀

公共管理的學(xué)科體系建設(shè)在我國經(jīng)歷的時間不長,各學(xué)派和各高校在理論上和實(shí)踐中存在一定的差別。目前,學(xué)術(shù)界對于公共管理學(xué)科體系的設(shè)置有一定的分歧,原因之一是,按照我國目前研究生專業(yè)目錄(1997年),公共管理一級學(xué)科下設(shè):行政管理、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會保障、土地資源管理等5個二級學(xué)科。在本科專業(yè)目錄中則是行政管理、勞動與社會保障、土地管理、公共事務(wù)管理等4個二級學(xué)科。公共管理一級學(xué)科的研究生教育設(shè)置10個二級學(xué)科,即行政管理、非營利組織、公共政策、公共財政等。在10個二級學(xué)科的基礎(chǔ)上還可以設(shè)置三級學(xué)科的研究方向。[3]這兩個專業(yè)目錄有相同部分,也有不同部分,其差異并沒有得到很好的解釋。

在教學(xué)實(shí)踐中,教師們也感到上述專業(yè)目錄沒有能全面、準(zhǔn)確地覆蓋公共管理領(lǐng)域。有學(xué)者在宏觀視野中闡述了公共管理應(yīng)涵蓋的學(xué)科范圍,公共管理領(lǐng)域可以對行政管理、非營利組織、公共政策、公共人力資源管理、國民經(jīng)濟(jì)管理、社會發(fā)展管理等,依此來設(shè)置二級學(xué)科。[4]有的學(xué)者站在更高的視野探討公共管理學(xué)科體系的設(shè)置,公共績效應(yīng)該成為公共管理的目標(biāo)導(dǎo)向,成為公共管理學(xué)科體系的構(gòu)架基石。與傳統(tǒng)的行政管理相比,公共管理更加凸顯管理性色彩,在運(yùn)作機(jī)制方面,有兩個明顯特征:其一是重視管理方法與技術(shù),其二是突出應(yīng)用性和回應(yīng)性。學(xué)科設(shè)置應(yīng)遵循此方向去設(shè)置。[5]作為一級學(xué)科的公共管理學(xué),其研究對象和范疇可以劃分為三個層次:政府自身的運(yùn)作和管理;政府對社會不同領(lǐng)域的管理(部門公共政策和管制);非政府公共部門的內(nèi)部運(yùn)作和管理(如學(xué)校和醫(yī)院的內(nèi)部管理)?！补芾矶墝W(xué)科之間缺乏有機(jī)的內(nèi)在聯(lián)系,主要表現(xiàn)在教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會保障、公共衛(wèi)生管理、土地資源四個學(xué)科上。這些學(xué)科劃分的基礎(chǔ)是橫向的領(lǐng)域分工,相互之間在研究對象上的區(qū)別是比較明顯的,且原來就分屬不同的一級學(xué)科。[6]

有學(xué)者則認(rèn)為,不應(yīng)僅從管理學(xué)視角去探討公共管理學(xué)科體系的設(shè)置,更應(yīng)從源頭去探討,因為管理學(xué)是從經(jīng)濟(jì)學(xué)分離出去的,所以,應(yīng)該雙管齊下,從管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)兩維視角去探討公共管理學(xué)科體系的設(shè)置。[7]爭論的存在說明中國公共管理學(xué)科的設(shè)置和理論支撐需要厘清,這有利于公共管理學(xué)科的發(fā)展與政府工作績效的提升。中國行政學(xué)及公共管理學(xué)在其發(fā)展進(jìn)程中也存在一些突出的問題:一是對于當(dāng)代國外的公共部門管理特別是政府管理研究領(lǐng)域的新發(fā)展、新趨勢和新成就跟蹤不夠,對國外這一領(lǐng)域的新理論、新方法和新技術(shù)的引進(jìn)、消化和吸收亟待加強(qiáng);國內(nèi)現(xiàn)有的行政學(xué)的學(xué)科理論體系(特別是教學(xué)體系)較為陳舊、單一和狹窄,大部分教科書的理論體系及內(nèi)容基本上停留在西方20世紀(jì)70年代以前的水平上,未能充分體現(xiàn)和吸收當(dāng)代國外公共管理領(lǐng)域所取得的新成就。二是行政學(xué)的研究缺乏開闊的視野,學(xué)術(shù)基礎(chǔ)不牢,既未能反映政府管理領(lǐng)域的新變化,將其他國家機(jī)關(guān)(立法、司法機(jī)關(guān))和非政府公共部門的公共管理活動納入自己的研究范圍,又未能順應(yīng)當(dāng)代科學(xué)技術(shù)尤其是社會科學(xué)發(fā)展的交叉、綜合和整體化趨勢,充分吸收相近學(xué)科尤其是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)和政策分析等學(xué)科的新理論和方法成果。它不能突破以往的眼界,在主題上創(chuàng)新,在范圍上拓寬和在基礎(chǔ)上打牢。三是行政學(xué)的理論研究落后于現(xiàn)實(shí)的政府管理實(shí)踐,尤其是缺乏對市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理的重大實(shí)踐問題以及當(dāng)代國外公共管理的實(shí)踐加以深入的研究,行政學(xué)的應(yīng)用性、現(xiàn)實(shí)性和生命力不強(qiáng)。[8]受單一行政學(xué)的影響,我國公共管理學(xué)未能跟蹤西方學(xué)術(shù)前沿,也沒有如實(shí)反映國內(nèi)政府運(yùn)作現(xiàn)狀,更沒有與社會科學(xué)的全面發(fā)展相適應(yīng),因此,應(yīng)借助新公共管理思想,探討我國公共管理學(xué)的學(xué)科設(shè)置及其相互間的支撐機(jī)制。

二、新公共管理理念與實(shí)踐要求

20世紀(jì)80年代中后期在美國出現(xiàn)了一種(新)公共管理運(yùn)動。這種運(yùn)動的目標(biāo)是以政府和其他公共部門管理問題的解決為核心,融合各種學(xué)科相關(guān)的知識和方法,創(chuàng)立一個公共管理(尤其是政府管理)的新知識框架,以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。公共管理學(xué)者來自于行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、組織與管理理論(管理學(xué))等各個學(xué)科。公共管理學(xué)不僅是一種新的政府管理理論,而且也是一種新的政府管理模式。[2]86西方公共行政學(xué)的淵源來自于政治學(xué)、法學(xué)和財政學(xué)等學(xué)科,其思想基礎(chǔ)則是由伍德羅•威爾遜和馬克斯•韋伯等人所奠定的。[9]公共管理學(xué)的研究目的就是將管理從混亂和狹隘經(jīng)驗主義的現(xiàn)狀中解救出來,使之建立在堅實(shí)的科學(xué)理論基礎(chǔ)知識之上。[10]在新公共管理思想的影響之下,學(xué)術(shù)界對公共管理學(xué)科的認(rèn)知經(jīng)歷了從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。新公共管理運(yùn)動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。[8]73新公共管理認(rèn)為,那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法,如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有,它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系,重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位,即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”。政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的響應(yīng)力。其次,與傳統(tǒng)公共行政只計投入、不計產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。最后,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等。[12]新公共管理理念轉(zhuǎn)向的改變,要求公共管理學(xué)科設(shè)置需要發(fā)生相應(yīng)的變化,公共管理學(xué)唯“行政學(xué)化”需要加以改變。政府不再是官僚機(jī)構(gòu),政府變成了顧客導(dǎo)向的政府;有企業(yè)家精神的政府;預(yù)防在先、治療為輔的有預(yù)見與前瞻思維的政府;從官僚層級制到參與及團(tuán)隊合作的分權(quán)的政府;通過市場杠桿進(jìn)行改革的市場導(dǎo)向的政府。[13]按照“新公共管理”理論所謂“產(chǎn)業(yè)型政府”的解釋,政府部門實(shí)質(zhì)上是一個特殊的產(chǎn)業(yè)部門。政府部門產(chǎn)生、存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的唯一理由,就在于它要生產(chǎn)或提供通過市場解決不了或解決得不能令人滿意的公共物品或服務(wù)。[14]新公共管理理念的興起,智識群體已經(jīng)意識到了公共管理學(xué)科設(shè)置需要加以改變,需要突破傳統(tǒng)公共行政學(xué)的局限,借助經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科拓寬學(xué)科視域,更好地服務(wù)于政府和公共管理部門。

三、新公共管理思想影響下的公共管理學(xué)科設(shè)置模式和支撐機(jī)制

公共管理學(xué)科雖然存在內(nèi)在的邏輯和規(guī)律,但由于中國公共管理歷史很短,各院校辦學(xué)的背景差別也很大,在尊重學(xué)科規(guī)范的前提下,也應(yīng)當(dāng)鼓勵各種不同模式的選擇和競爭。[15]將公共管理列為一級學(xué)科,是建立在公共管理知識具有相對獨(dú)立性基礎(chǔ)上的。雖然對知識進(jìn)行學(xué)科劃分是按照科學(xué)規(guī)律進(jìn)行的,但這并不能抹煞帶有一定主觀色彩。公共管理及其二級學(xué)科的確立,是對公共管理類知識進(jìn)行劃分的結(jié)果,同樣帶有主觀色彩。[16]目前,國內(nèi)不同類型的高校公共管理學(xué)科的設(shè)置存在一定的差別,難有統(tǒng)一的模式,結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)狀,公共管理學(xué)科設(shè)置模式主要有四種。第一種模式以政治學(xué)(行政學(xué))為主要學(xué)科,設(shè)置相應(yīng)的學(xué)科和專業(yè)。在這個模式中,行政學(xué)成為公共管理學(xué)科的主要分支學(xué)科,其目標(biāo)指向直接為政府培養(yǎng)行政管理人才,政治傾向明顯。第二種模式以經(jīng)濟(jì)學(xué)為主要學(xué)科,設(shè)置相應(yīng)的學(xué)科和專業(yè)。在這種模式中,設(shè)置教育經(jīng)濟(jì)管理、政府經(jīng)濟(jì)管理等專業(yè),將政府視作企業(yè)進(jìn)行運(yùn)作,其目標(biāo)指向為政府等公共管理部門培養(yǎng)精于成本收益管理人才,績效傾向明顯。第三種模式以管理學(xué)為主要學(xué)科,設(shè)置相應(yīng)的學(xué)科和專業(yè)。在這種模式中,設(shè)置行政管理、公共管理、教育管理、土地資源管理等相應(yīng)專業(yè),其目標(biāo)指向為政府等公共管理部門培養(yǎng)應(yīng)用型的管理人才,政策傾向明顯。20世紀(jì),社會學(xué)只是社會科學(xué)中的剩余學(xué)科,未能對公共管理學(xué)科產(chǎn)生明顯影響。

第四種模式結(jié)合了政治學(xué)(行政學(xué))、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué),是以新公共管理思想為指引來設(shè)置學(xué)科和專業(yè)。在這種模式中可以設(shè)置行政管理、土地資源管理、信息資源管理、政治學(xué)和行政學(xué)、勞動與社會保障、教育經(jīng)濟(jì)管理、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理,其目標(biāo)指向不僅將政府視為企業(yè),或?qū)⒄暈楣倭艡C(jī)器,抑或?qū)⒄暈楸粍庸芾頇C(jī)構(gòu)。在這種模式中,政府和其他公共管理部門,不僅具有政治傾向,同時具有績效傾向,還具有政策傾向和社會傾向。目前,國內(nèi)知名的綜合類高校正試行要么在碩士學(xué)科專業(yè)設(shè)置中體現(xiàn),要么在博士專業(yè)方向中體現(xiàn)。當(dāng)然,這些學(xué)科專業(yè)間的磨合還有很長一段路要走,學(xué)科間支撐機(jī)制的真正形成和良性運(yùn)轉(zhuǎn)需要從理論到實(shí)踐,從理論,返回實(shí)踐的不斷驗正和修改才能得以完成。借助四大學(xué)科即政治學(xué)(行政學(xué))、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會學(xué)形成共同支撐公共管理學(xué)科體系設(shè)置,并形成支撐機(jī)制,這種支撐機(jī)制包括學(xué)科間融合機(jī)制和修正機(jī)制。在新公共管理思想影響之下,公共管理部門尤其是政府的主要目標(biāo)是成為管理績效和公正公平兼顧的部門。市場法則(經(jīng)濟(jì)學(xué))、對公管理(政治學(xué))、對私管理(管理學(xué))和結(jié)構(gòu)歸屬(社會學(xué))形成了公共管理學(xué)科相互間融合機(jī)制,并且各學(xué)科由此相應(yīng)衍生出來的公平正義、權(quán)力干擾、管理過程和合理分層四種特質(zhì),進(jìn)而形成了公共管理學(xué)科間的修正機(jī)制。

政治學(xué)和管理學(xué)分別有效區(qū)別了公共部門與私人部門,而將這兩個學(xué)科結(jié)合可以更好地將兩個學(xué)科的公私管理技術(shù)融于一體,同時管理學(xué)針對私的管理經(jīng)驗?zāi)苡行浹a(bǔ)政治學(xué)對公的管理不足。政治學(xué)的對公管理經(jīng)驗可以進(jìn)一步拓展管理學(xué)的管理視野。與此同時,經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場法則能促進(jìn)兩大學(xué)科的管理技術(shù)朝同一方向邁進(jìn)即效率,對私管理特別強(qiáng)調(diào)服務(wù)于市場的管理效率,但并非所有公共管理領(lǐng)域均以效率優(yōu)先。社會學(xué)強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)歸屬可以很好地將公共部門服務(wù)有效分配于社會群體,有效處理了公共管理部門內(nèi)部以及公共管理部門與外界溝通中的結(jié)構(gòu)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)將理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)帶入公共管理學(xué)之中,將公共服務(wù)中的消費(fèi)者與提供者類比為一般市場中的消費(fèi)者,但這里需要注意,公共服務(wù)的消費(fèi)者不僅是消費(fèi)者,而且還是享有社會權(quán)利的國民。社會學(xué)強(qiáng)調(diào)合理分層的關(guān)系,如果將消費(fèi)者分層不當(dāng),則會造成管理績效低下甚至趨負(fù)現(xiàn)象,同時權(quán)力干擾也會帶來效率的低下,市場中的公平正義原則可以有效予以修正,合理分層則可以修正公平正義的無度。管理過程強(qiáng)調(diào)精細(xì)化與操作化,可以有效修正合理分層的方法與技術(shù),而權(quán)力干擾可以使管理過程服從于宏觀與整體戰(zhàn)略。這樣便形成了完成修正機(jī)制的循環(huán),有利于公共管理學(xué)科的完備及與實(shí)踐的銜接。毋庸置疑,公共管理作為一門在中國仍然十分年輕的學(xué)科,還需要注意的問題是,中國公共管理領(lǐng)域的研究應(yīng)當(dāng)密切結(jié)合中國改革與發(fā)展的實(shí)際,解決改革與發(fā)展中的重大現(xiàn)實(shí)問題;在實(shí)際研究中應(yīng)當(dāng)更多地采用規(guī)范的研究方法,并堅持客觀性和中立性,力爭超越簡單的觀察評述,揭示問題的本質(zhì),從而為中國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠的理論指導(dǎo)。