公共管理水運船型標準化分析

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1.前言

2010年8月25日，總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署推進長江等內(nèi)河水運發(fā)展工作。會議提出：力爭用10年左右時間，建成暢通、高效、平安、綠色的現(xiàn)代化內(nèi)河水運體系。其中特別強調(diào)：要加快船舶運力結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化船舶運輸組織，提高水運科技與管理水平，構(gòu)建航道、港口、船舶和支持保障系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展、運轉(zhuǎn)高效W的內(nèi)河水運體系；要嚴格執(zhí)行和逐步提高船舶排放標準，加快淘汰老舊船舶。珠江是我國僅次于長江的水運大動脈，貨運量約占全國內(nèi)河運輸?shù)?0%，集裝箱運量居全國內(nèi)河運輸?shù)谝晃?。筆者從我國推進內(nèi)河船型標準化現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合國際國內(nèi)一些做法，就如何推進珠江干線船型標準化工作中，如何發(fā)揮其“公共服務(wù)”的應(yīng)有作用，以實現(xiàn)公共利益最大化，作一些思考和探索。

2.影響珠江船型標準化的相關(guān)因素

2.1珠江船型標準化的內(nèi)涵

所謂標準船型，就是以標準形式公布的船型。內(nèi)河標準化船型，就是由政府組織開發(fā)或政府與民間聯(lián)合開發(fā)并經(jīng)有關(guān)交通主管部門認可公布的內(nèi)河船型，具有比非標準船型更經(jīng)濟合理、具有競爭力的優(yōu)勢。推進內(nèi)河船型標準化，是內(nèi)河航運結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容，其實也是一項“民生工程”，通俗地說就類似城市中的“舊城改造”。隨著《全國內(nèi)河船型標準化發(fā)展綱要》（2006年2月由交通部印發(fā)）的逐步實施，對推動內(nèi)河運輸船舶技術(shù)進步，提高內(nèi)河運輸船舶技術(shù)水平，優(yōu)化內(nèi)河運輸船舶結(jié)構(gòu)，提高航道和船閘等通航設(shè)施利用率，減少船舶污染，保障水上交通運輸安全，降低內(nèi)河船舶運輸成本，提高內(nèi)河航運競爭力，促進內(nèi)河水運可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。目前，推進珠江船型標準化工作主要內(nèi)容包括對現(xiàn)有船型的認定、標準船型的研發(fā)和推廣、現(xiàn)有非標準船型的管理等方面。

2.2與珠江船型標準化的相關(guān)要素

一般來說，影響內(nèi)河船型標準化的推進工作相關(guān)因素較多，既有自然因素（如：港口、航道、船閘、橋梁等限制性條件），有歷史因素（如船舶所有人——船東、船舶經(jīng)營人——船公司和船員的習(xí)慣作法），也有經(jīng)濟社會發(fā)展因素（如沿江經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、船舶技術(shù)發(fā)展狀況、航運企業(yè)的經(jīng)營狀況等），還有政府的職能因素。船型標準化涉及各個相關(guān)利益方，從國家或區(qū)域利益來說，作為中央政府和地方各級政府以及交通港航等主管部門（如：船檢、海事和運政等部門），要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和維護管理公共利益，讓公益性的航道、船閘等發(fā)揮其最大效益，同時，引導(dǎo)和推行節(jié)能、環(huán)保和安全性能好的船型，使水運事業(yè)可持續(xù)發(fā)展；作為與船舶相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和從業(yè)人員，如船舶設(shè)計單位、船廠、船東、船公司和船民等，在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的時代，他們生產(chǎn)的目標應(yīng)該追求的是盡可能高的利潤，必須考量投入和產(chǎn)出；作為珠江干線所處的流域，沿江經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，既有經(jīng)濟較發(fā)達的改革開發(fā)的前沿地區(qū)，也有西部欠發(fā)達地區(qū)，航運市場需求差別較大。推進船型標準化工作，事實上也是解決民生問題、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的公共服務(wù)均等化問題。因此，如何平衡私人利益和公共利益，局部利益和全局利益，是推進船型標準化工作的的重點和難點。

3.珠江船型標準化的必要性

3.1有助于提高珠江航道資源利用效率

珠江流域由西江、北江、東江和珠江三角洲四部分組成，總通航里程1.55萬公里，等級以上航道6300公里。珠江干線包括西江南寧、柳州、來賓以下，北江韶關(guān)以下，東江河源以下航運干線及珠江三角洲珠航道。珠江干線航道總體規(guī)劃是：至2010年建成珠江三角洲高等級航道網(wǎng)；提高西江航運干線、北江、東江通航標準。至2020年西江航運干線實現(xiàn)航道現(xiàn)代化；建成三個通向云貴的西南水運出海通道。目前，在珠江干線上，由于航道等級較低，船閘、橋梁較多，船舶普遍存在載重噸位小、船型復(fù)雜、船型標準化程度低、技術(shù)經(jīng)濟性能差等問題。珠江干線貨運船型標準化率偏低，導(dǎo)致船閘等資源利用率下降，如西江桂平和長洲船閘自2009年下半年以來，閘室常常出現(xiàn)1/4的空置面積，造成巨大的資源浪費。因此有必要推出標準船型，來適應(yīng)這些制約條件。

3.2有助于促進珠江干線船型有序發(fā)展

目前，珠江船型標準化現(xiàn)狀落后于時展的需要，與旺盛的珠江水運需求不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)在三個方面：一是船型雜亂，影響航道、船閘等基礎(chǔ)設(shè)施利用率。珠江內(nèi)河現(xiàn)有船舶船型雜亂，機型復(fù)雜，不利于提高航道、船閘等基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，從而影響內(nèi)河航道效益的發(fā)揮，成為珠江水運競爭力提高的瓶頸之一。二是部分船舶技術(shù)狀況落后，存在安全隱患。內(nèi)河船舶總體技術(shù)水平不高，部分地區(qū)還存在水泥質(zhì)船等落后船型，船齡大，操作性能差，航運安全存在隱患。船舶平均噸位較小，能耗高，營運效率低。三是落后船型對環(huán)境存在污染。隨著國家對水資源環(huán)境保護的重視，社會各界對船舶的環(huán)保要求也越來越高。而現(xiàn)存的某些落后船型，對油污水和生活污水沒有專門的回收或儲存裝置，肆意排放，嚴重污染水質(zhì)。推進船型標準化工作，能較好地從技術(shù)層面上保障珠江船型的有序發(fā)展。

3.3有助于加快珠江水運現(xiàn)代化進程

珠江水運現(xiàn)代化是一個美好愿景，其內(nèi)涵豐富，筆者認為，主要應(yīng)包括港口智能化、航道數(shù)字化、船型標準化和管理科學(xué)化等方面。珠江不僅是云南、貴州和廣西等?。▍^(qū)）與珠江三角洲溝通聯(lián)系的水運大動脈，也是溝通我國大陸與東盟、港澳的天然經(jīng)濟紐帶，對促進地區(qū)間物資交流，實現(xiàn)資源優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢互補，推動流域經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。珠江水系下游的珠江三角洲地區(qū)是我國重要的經(jīng)濟中心，是改革開放的先行地區(qū)，在我國經(jīng)濟發(fā)展和改革開放中具有突出的帶動作用和舉足輕重的戰(zhàn)略地位；《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出：到2020年，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，建設(shè)開放的現(xiàn)代綜合交通運輸體系。上游的云南、貴州、廣西等省區(qū)則是我國能源、有色金屬資源富集地區(qū)，也是西南地區(qū)水泥等建筑材料的主要生產(chǎn)基地，成為承載珠三角地區(qū)經(jīng)濟向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移的有利地區(qū)，為珠三角地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變奠定了堅實的基礎(chǔ)。當前，珠江水運量發(fā)展勢頭良好，推進船型標準化，則可加快珠江水運現(xiàn)代化進程。

4.珠江船型標準化的可行性

4.1珠江水運已納入國家戰(zhàn)略

近年來，內(nèi)河水運越來越得到國家的重視，已納入加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的國家戰(zhàn)略。總理在2010年8月25日國務(wù)院常務(wù)會議上提出：力爭用10年左右時間，建成暢通、高效、平安、綠色的現(xiàn)代化內(nèi)河水運體系。2009年12月，張德江副總理到長江考察調(diào)研并把內(nèi)河水運提升到國家戰(zhàn)略加以部署；2009年11月，交通運輸部李盛霖部長于考察調(diào)研珠江水運發(fā)展情況，指導(dǎo)珠江水運建設(shè)。廣東、廣西、貴州、云南等省（區(qū)）政府和群眾熱切期盼珠江水運的快速發(fā)展。因此，有國家的重視和沿江地方政府的支持，中央政府和地方政府加大了投入，珠江水運的發(fā)展便指日可待。而作為珠江水運發(fā)展重要的基礎(chǔ)性工作——推進船型標準化，也就有了組織保障和堅強后盾。

4.2新公共管理理論與實踐支持

新公共管理是上世界80年代開始在西方發(fā)達國家掀起的一場政府改革運動，它對西方整個公共管理特別是政府管理產(chǎn)生了重大影響。新公共管理以市場為取向，重塑政府與公眾的關(guān)系。政府是以人為本的服務(wù)提供者，要把經(jīng)濟資源從生產(chǎn)效率較低的地方轉(zhuǎn)移到效率較高的地方，以此產(chǎn)出高效的公共服務(wù)。確立政府有限責(zé)任，由“劃好槳”（即做好具體的服務(wù)性工作）轉(zhuǎn)為“掌好舵”（即做好決策），政府通過重新塑造市場，在政策和資金方面，施加各種可行和有力的影響。我國政府的職能定位是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”，新公共管理理論和實踐經(jīng)驗，對我國政府管理有一定的借鑒意義。在推進珠江船型標準化工作中，政府及其職能部門要“掌好舵”，可運用新公共管理的原理和方法，在新公共管理視角下審時度勢，把更多的財力和精力投入到組織基本的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給方面，有效實現(xiàn)最大的公共利益。

4.3國內(nèi)外船型標準化經(jīng)驗借鑒

國外主要是歐美國家（歐洲的萊茵河和美國的密西西比河）的船型標準化工作取得了很大的成效。他們經(jīng)過了幾十年的發(fā)展，使船型的系列化和標準化達到了較高的程度，各國政府主要采取引導(dǎo)、推薦的手段，通過市場力量來調(diào)節(jié)。一是制定法律法規(guī)，保證航運發(fā)展；二是建立相對獨立而又相互聯(lián)系、標準統(tǒng)一的高等級航道網(wǎng)；三是國家航運政策的支持和優(yōu)惠。國內(nèi)的京杭大運河和長江干線船型標準化工作有了一定的基礎(chǔ)。在推動落后船型提前退出市場方面，京杭運河和長江的主要經(jīng)驗是綜合運用了法律、經(jīng)濟和行政手段。法律手段是研究、修訂、出臺和實施相應(yīng)的規(guī)范，提供法律依據(jù)；行政手段是依靠地方行政管理部門的行政命令去實現(xiàn)，如對于違反行動計劃的船舶，不予簽證放行或不予安排過船閘等；經(jīng)濟手段提供非標準船舶拆解、改造的補貼等。這些經(jīng)驗和做法，可結(jié)合珠江干線的實際和特點，在推進船型標準化的過程中加以借鑒和吸收。

5.推進珠江船型標準化應(yīng)關(guān)注的幾個問題

推進珠江干線船型標準化工作，是一個龐大的公共服務(wù)的系統(tǒng)工程，需要硬件、軟件的支持以及各方面的共同努力，在實施規(guī)劃、管理機制和經(jīng)濟政策等主要方面采取有效措施，有效整合和利用公共資源，以便提供更好的公共服務(wù)。

5.1把握面臨的實際困難

目前，珠江船型標準化工作面臨的困難較多：一是對標準船型認識上的差異。水運市場對標準船型的接受程度與政府的推廣工作存在差異，船東對船型標準化認識不足，導(dǎo)致標準船型需求不強。二是標準船型開發(fā)機制不健全。標準船型的開發(fā)滯后于市場的需求，使船東用戶無法得到想要的標準船型，未形成超前開發(fā)。三是標準船型尚未系列化。標準船型覆蓋面不廣，未形成系列化，許多船型還屬空白地帶。四是政策、法規(guī)不完善。標準船型從開發(fā)到推廣，是一項系統(tǒng)工程，需要許多政策和法規(guī)來做指導(dǎo)，將全國內(nèi)河船型標準化作為一項長期行業(yè)政策的法規(guī)尚未頒布。五是配套措施不到位。推進船型標準化工作，必須要有相應(yīng)配套的措施和有效的手段，如行政措施、經(jīng)濟措施以及貸款造船優(yōu)惠政策等。多年來，由于缺乏有力的配套措施，船型標準化工作推進難度大。六是監(jiān)控力度不夠。雖然制訂和頒布了不少船型標準（如2004年頒布的珠江干線船型主尺度系列僅為推薦標準），但在實施過程中，缺乏有力的監(jiān)控手段，使得船型標準工作很難推廣。

5.2制定可行的實施方案

船型標準化是一項長期的工作，需要逐步推進，因此，必須制定切實可行的實施方案。編制實施方案的目的，是在總結(jié)和分析推進全國內(nèi)河船型標準化工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以珠江流域經(jīng)濟社會發(fā)展為基礎(chǔ)，以航道和船閘等通航設(shè)施為條件，以內(nèi)河航運和港口發(fā)展需求為依據(jù)，主要采用“關(guān)后門、開前門、調(diào)存量”的推進方式，以2020年我國內(nèi)河船型基本實現(xiàn)標準化為目標，確定珠江船型標準化的指導(dǎo)思想與原則，提出實現(xiàn)船型標準化的分階段目標，制定相關(guān)政策與措施。通過實施經(jīng)濟補貼政策淘汰落后船型和開展珠江干線示范船型工程，實現(xiàn)珠江干線船舶的大型化和標準化；進行節(jié)能減排、防污染、智能綜合船橋系統(tǒng)、航運安全等關(guān)鍵技術(shù)研究，提高標準船型的科技含量和船舶智能化水平。確保船型標準化率（標準船型的艘數(shù)與船舶總艘數(shù)之百分比）、船舶平均噸位（船舶總運力與船舶總艘數(shù)之比）、船齡（船舶自建造檢驗完成日到目前的年數(shù)）、航道與船閘等通航設(shè)施利用率（指實際通過量與設(shè)計通過能力之比）達到合理的標準。珠江干線上游地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，技術(shù)水平落后，推廣船型標準化有利于促進當?shù)卮凹夹g(shù)進步；珠江干線中下游及三角洲航道網(wǎng)航道條件良好，經(jīng)濟發(fā)達，政府可采取引導(dǎo)、推薦的方式促進船型技術(shù)進步。實施方案出臺前，要廣泛征求意見，充分聽取各相關(guān)利益方的意見和建議，得到他們的參與和支持。

5.3建立有效的聯(lián)動機制

推進船型標準化的聯(lián)動管理，形成工作合力。一是建立研發(fā)機制，要充分運用市場機制，動員社會各方面力量廣泛參與標準船型研究與開發(fā)，加強協(xié)作，聯(lián)合攻關(guān)。逐步形成政府引導(dǎo)和宏觀管理、社會中介組織、科研單位研發(fā)、運輸業(yè)戶經(jīng)辦運作、船民自主經(jīng)營的管理體制。二是建立健全工作制度。建立相關(guān)管理部門（地方政府和船檢、海事、運政等）定期會議制度和重點水運企業(yè)聯(lián)系制度；探索和建立運輸市場聯(lián)合稽查制度；完善和落實公示、投訴、舉報監(jiān)督制度；完善相關(guān)管理部門之間信息定期通報、制度。三是廣泛宣傳。各有關(guān)省區(qū)應(yīng)要結(jié)合本地實際，利用各種媒體和其它有效形式，切實做好內(nèi)河船型標準化的宣傳工作，要讓廣大人民群眾特別是船民熟悉了解船型標準化的意義、分階段行動計劃和具體措施，使珠江船型標準化工作得到廣大船民的配合與支持。

5.4制定合理的經(jīng)濟政策

發(fā)展珠江水運，提高珠江干線船舶的技術(shù)水平和競爭力，加快落后船型的淘汰和老舊船舶的更新，推廣應(yīng)用技術(shù)性能好、安全環(huán)保的標準船型，是實現(xiàn)珠江水運現(xiàn)代化的有效手段，當然，這需要大量的資金扶持。要通過建立科學(xué)合理的補貼機制，明確補貼資金渠道、補貼標準和補貼對象，保證補貼基金專用賬戶，?？顚Ｓ谩嵭胁顒e規(guī)費、優(yōu)先過閘等措施，通過行政手段和經(jīng)濟措施鼓勵和推廣標準船型，加快淘汰非標準船型。研究符合珠江干線實際情況的新造船貸款融資政策，積極發(fā)揮地方政府的協(xié)調(diào)作用，為航運業(yè)主貸款建造標準船型提供便利條件。中央政府和地方政府對推進內(nèi)河船型標準化工作和標準船型的研究開發(fā)給予資金支持；地方政府對落后船型的淘汰和退出市場工作給予資金支持。全國政協(xié)委員、交通運輸部安全總監(jiān)劉功臣曾建議:中央財政進一步加大資金投入，從成品油消費稅稅收增量資金中籌集部分資金，建立全國內(nèi)河船舶運力結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金，重點在“十二五”、“十三五”期間，由國家每年安排內(nèi)河船型標準化專項經(jīng)費，對內(nèi)河現(xiàn)有非標準船提前退出市場給予經(jīng)濟補貼，對標準船型相關(guān)科研給予經(jīng)費支持。筆者認為，這是一種可行的選擇，期待形成一項長效的政策措施。

6.結(jié)束語

我國是水運大國，內(nèi)河水運發(fā)展?jié)摿薮?。當前，我國在?nèi)河船型標準化上與世界一些發(fā)達國家相比還存在較大差距。有資料表明：我國內(nèi)河船型標準化比發(fā)達國家落后20年。珠江作為內(nèi)河主要水運大動脈，推進船型標準化才剛剛起步，任重道遠。政府及其相關(guān)職能部門如何運用公共權(quán)力，有效配置公共資源，推進珠江船型標準化，發(fā)展珠江水運，促進沿江經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)公共利益最大化，這對于樹立一個“服務(wù)型政府”形象極為重要。