地方政府專項(xiàng)債券管理制度演進(jìn)研究

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摘要：約束地方政府舉債過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義行為，是中央政府設(shè)計(jì)地方政府債券發(fā)行管理制度時(shí)需要首先考慮的問(wèn)題。金融危機(jī)催生了地方政府債券發(fā)行制度，其鮮明的行政控制模式特征制約了市場(chǎng)的深入發(fā)展。中央政府隨后的制度改革推動(dòng)了發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大和產(chǎn)品的增多。但如何在信息不對(duì)稱的條件下，一方面滿足地方政府融資需求，另一方面防止其過(guò)度舉債，仍是需要深入討論的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：機(jī)會(huì)主義；地方政府債券；管理制度

一、地方政府債券發(fā)行過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義行為

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森首先對(duì)于機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行闡釋：人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中總是盡最大能力保護(hù)和增加自己的利益，自私且不惜損人，只要有機(jī)會(huì)，就會(huì)損人利己。機(jī)會(huì)主義行為的存在導(dǎo)致交易成本提高，隨著交易的復(fù)雜，交易成本提高越大；機(jī)會(huì)主義行為賴以生存的空間在于外部性及信息不對(duì)稱。地方政府在理論上是地方政府債券的發(fā)行主體。在地方政府的轄區(qū)內(nèi)，作為微觀主體的轄區(qū)內(nèi)居民和企業(yè)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力，在人口和資產(chǎn)可以自由流動(dòng)的前提下，微觀主體的跨區(qū)域流動(dòng)成為約束地方政府經(jīng)濟(jì)行為的主要條件。為了吸引和留住高素質(zhì)人才與企業(yè)，地方政府在提供高水平公共服務(wù)、降低土地價(jià)格、更多優(yōu)惠政策等方面展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。而這些措施的推行，都需要充足的財(cái)政支持。在稅收受到限制的狀況下，發(fā)行債券成為地方政府獲取資金的主要途徑。出于提高微觀主體滿意度的目的，地方政府普遍存在有擴(kuò)大債務(wù)的傾向。第二代財(cái)政分權(quán)理論進(jìn)一步指出，由于信息不對(duì)稱問(wèn)題的客觀存在，使得中央政府與地方居民對(duì)地方官員的監(jiān)督十分困難。當(dāng)對(duì)于地方政府的監(jiān)督流于形式時(shí)，地方政府官員的行為將符合尼斯卡蘭模型，即官員預(yù)算最大化和官員效用最大化。地方官員出于效用最大化的目的，而極力擴(kuò)大公共支出以創(chuàng)造設(shè)租與尋租的機(jī)會(huì)，直接推動(dòng)地方公共支出的增加，也催生了大量地方債務(wù)的產(chǎn)生。地方政府官員在獲取政績(jī)和租金的雙重動(dòng)力驅(qū)使下，積極擴(kuò)大預(yù)算支出規(guī)模，通過(guò)舉債支持大量的公共工程建設(shè)。在缺乏必要監(jiān)督的條件下，發(fā)行地方政府債券以興建公共工程，會(huì)成為地方政府官員獲取政治租金和經(jīng)濟(jì)租金的一種手段，是一種適用于所有地方官員的機(jī)會(huì)主義行為。

二、地方政府債券發(fā)行管理制度的初創(chuàng)

1994年中國(guó)啟動(dòng)分稅制改革，中國(guó)財(cái)政體制改革實(shí)現(xiàn)從行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的根本轉(zhuǎn)變，但也造成事權(quán)重心下移、財(cái)權(quán)重心上移的客觀事實(shí)，地方政府承擔(dān)較多的公共管理事務(wù)，由此產(chǎn)生較大的財(cái)政壓力。這時(shí)，學(xué)界與政界均開(kāi)始思考地方政府債券相關(guān)問(wèn)題，加上國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)，發(fā)行地方政府債券最終被推上歷史舞臺(tái)。為在金融危機(jī)時(shí)期為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持，自2009年起中國(guó)政府公開(kāi)發(fā)行地方政府債券。初創(chuàng)的發(fā)行管理制度包括《關(guān)于做好發(fā)行2009年地方政府債券有關(guān)工作的通知》、《財(cái)政部發(fā)行2009年地方政府債券發(fā)行對(duì)付辦法》、《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》等。根據(jù)以上通知辦法的具體規(guī)定，可以將初創(chuàng)的發(fā)行管理制度體系概括以下三個(gè)方面：一是中央行政審批制度。在《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》第二條規(guī)定中指明各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市政府作為中國(guó)地方政府公債發(fā)行及償還主體。但該《辦法》也強(qiáng)調(diào)地方政府發(fā)行公債必須經(jīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并將地方政府債券具體的發(fā)行管理交由財(cái)政部進(jìn)行。依據(jù)以上制度，中央政府憑借行政審批的手段完全主導(dǎo)了地方政府債券的發(fā)行管理。二是中央財(cái)政信用擔(dān)保制度?！?009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》第十條規(guī)定地方政府債券到期后，由財(cái)政部統(tǒng)一安排還本付息?？紤]中國(guó)財(cái)政制度安排中，不存在關(guān)于地方政府破產(chǎn)的規(guī)則和條例，中央政府對(duì)于地方政府債務(wù)負(fù)有“最后償債人“的責(zé)任。因此，在地方政府債券償還問(wèn)題上，中央財(cái)政部為地方政府發(fā)行的公債提供了實(shí)際的信用擔(dān)保。三是依賴國(guó)債渠道的招標(biāo)制度。目前中國(guó)地方政府債券主要通過(guò)招標(biāo)發(fā)行和定向承銷進(jìn)行。根據(jù)每年頒布的《地方政府債券招投標(biāo)和考核規(guī)則》，中國(guó)地方政府債券的招標(biāo)規(guī)則與國(guó)債的招標(biāo)規(guī)則并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別?？梢哉J(rèn)為，中國(guó)地方政府債券的發(fā)行基本依賴于已有的國(guó)債發(fā)行渠道。通過(guò)以上三方面的基本描述，概括性的表示出初創(chuàng)期的中國(guó)地方政府債券發(fā)行管理制度體系。初創(chuàng)期中國(guó)地方政府債券發(fā)行管理制度體系屬于典型的行政控制模式。該體系有兩方面較為突出的市場(chǎng)表現(xiàn)：其一，行政控制模式保障地方政府獲得較為穩(wěn)定的資金供給。中央政府通過(guò)利用已有的財(cái)政部國(guó)債發(fā)行渠道，輔以中央財(cái)政的信用擔(dān)保，順利地代為地方政府發(fā)行2000億債券，為地方實(shí)施積極財(cái)政政策籌集到必要的財(cái)政資金。顯示在金融市場(chǎng)低迷期，行政控制的模式特有的穩(wěn)定融資能力。其二，行政控制模式制約了地方政府債券市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大和深入發(fā)展。財(cái)政部代為發(fā)行的地方政府債券依賴于原有的國(guó)債發(fā)行渠道，中央政府的信用擔(dān)保則導(dǎo)致地方政府債券的信息公開(kāi)制度和信用評(píng)級(jí)制度建設(shè)一直處于停滯階段，這使得大部分投資者遠(yuǎn)離地方政府債券二級(jí)市場(chǎng)。一個(gè)交易低迷、缺乏足夠的流動(dòng)性的中國(guó)地方政府債券二級(jí)市場(chǎng)，阻礙了一級(jí)市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大。

三、地方政府債券發(fā)行管理制度的發(fā)展

自2009年首次發(fā)行之后，中國(guó)地方政府債券發(fā)展緩慢，每年發(fā)行規(guī)模始終保持在千億人民幣級(jí)。但2014年新的《預(yù)算法》通過(guò)，掃除了限制地方政府發(fā)行債券的制度障礙。2014年9月，國(guó)發(fā)43號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確地方政府性債務(wù)整治將依據(jù)“修明渠，堵暗道”的基本原則。由此，地方政府債券制度發(fā)展進(jìn)入快車道。中央政府陸續(xù)出臺(tái)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》，從而確定一般債券和專項(xiàng)債券兩個(gè)債券品種并行發(fā)展的新格局。同時(shí)，在《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》中要求完善地方政府債券信用評(píng)級(jí)和信息披露機(jī)制?？梢哉J(rèn)為中國(guó)地方政府債券發(fā)行管理制度完成了以下重要發(fā)展：一是部分審批權(quán)力下放。2011年財(cái)政部試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，試點(diǎn)地區(qū)有上海市、浙江省、廣東省、深圳市；2014年財(cái)政部給予10個(gè)省市自發(fā)自還的發(fā)債權(quán)；2015年初實(shí)施的新預(yù)算法明確我國(guó)政府將地方政府債務(wù)納入到預(yù)算管理之中，同時(shí)賦予地方政府發(fā)行政府債券舉借債務(wù)的權(quán)利，地方政府債券全面進(jìn)入“自發(fā)自還”的新階段。二是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的多元化。2015年地方政府債券按資金用途和償還資金來(lái)源不同分為一般責(zé)任債券和專項(xiàng)債券。一般債券是為緩解資金緊張或解決臨時(shí)經(jīng)費(fèi)不足而發(fā)行的債券、以一般公共預(yù)算收入還本付息，其列入一般公共預(yù)算管理，發(fā)行期限有1年、3年、5年、7年和10年。專項(xiàng)債券指為籌集資金建設(shè)某項(xiàng)具體工程而發(fā)行的債券，以地方政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，其列入基金預(yù)算。發(fā)行期限包括1年、2年、3年、5年、7年和10年。以上改變表明地方政府的資金需求和投資者的投資需求得到了更好匹配。三是建立信息披露制度。2014年，財(cái)政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，首次明確地方政府債券采取信用評(píng)級(jí)，并公開(kāi)披露發(fā)債主體的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政情況、債務(wù)數(shù)據(jù)等。2018年12月底，財(cái)政部印發(fā)《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法》，明確地方政府債券信息公開(kāi)，并強(qiáng)化信息公開(kāi)監(jiān)督等。四是放寬承銷商限制。初創(chuàng)期中國(guó)地方政府債券完全依賴于荷蘭式招標(biāo)，承銷商范圍限定在國(guó)債承銷團(tuán)成員內(nèi)。該規(guī)定對(duì)提高地方政府債券發(fā)行效率及降低發(fā)行成本非常不利。隨著專項(xiàng)債券的出現(xiàn)，地方政府債券的發(fā)行方式也呈現(xiàn)多樣化，除公開(kāi)發(fā)行外，增加了定向承銷方式。承銷商資格也擴(kuò)大放松至合法的金融機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)發(fā)展的中國(guó)地方政府債券發(fā)行管理制度體系。為了響應(yīng)地方政府和投資者制度的需求，中央政府有條件逐步下放了部分債券的審批權(quán)，豐富了債券品種及結(jié)構(gòu)，建立了強(qiáng)制性信息披露制度。一系列市場(chǎng)化的制度建設(shè)推動(dòng)了地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)的深入發(fā)展。地方政府債券經(jīng)過(guò)十年的發(fā)展，已經(jīng)成為中國(guó)最大的債券品種。

四、關(guān)于地方政府債券發(fā)行管理制度變遷的展望

地方政府債券的發(fā)展絕不意味中央政府對(duì)地方政府機(jī)會(huì)主義行為及地方政府舉債監(jiān)管的放松。而是在新《預(yù)算法》頒布之后，中央政府逐步構(gòu)建起了一整套的地方債務(wù)管理制度體系。在地方政府去杠桿的過(guò)程中，地方政府債券以其較高的透明度逐步取代了其它地方政府融資平臺(tái)。但自2016年后，地方政府債券發(fā)行量的持續(xù)下降，也揭示了中國(guó)地方政府債券發(fā)行管理制度仍有較大的改進(jìn)空間與需要。在有效控制地方政府機(jī)會(huì)主義行為的前提下，中國(guó)地方政府債券發(fā)行管理制度可以進(jìn)行以下改良：一是擴(kuò)大發(fā)行主體范圍，賦予四級(jí)地方政府同樣的發(fā)行權(quán)力，滿足基層地方政府融資需求；二是明確信用擔(dān)保制度，建立專門的償債基金和使用辦法，使地方政府債券信用評(píng)級(jí)有據(jù)可依；三是豐富發(fā)行方式，逐步接軌國(guó)債，擴(kuò)大銀行柜臺(tái)交易范圍，從根本上擴(kuò)展地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)的廣度和深度。

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作者：張春燕 謝平 單位：寧波財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)富管理學(xué)院