保障機制論文：工傷保險與其他保障機制關系研討
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本文作者：唐金成、黎珊珊 單位：廣西大學商學院
中國政法大學的鄭尚元教授(2004)從工傷保險法律制度的總體來編著專著，以法學專業(yè)的視角看待了工傷保險的相關法律問題。主要研究了工傷保險制度的法理學基礎、法制發(fā)展進程、法律層級、法律體系及發(fā)展方向，但缺乏對制度實際操作中出現(xiàn)新問題的觀察。西北大學的于欣華(2011)在工傷保險法論中，就其制度演變、國內(nèi)外工傷保險問題、主體范圍、工傷認定、費率機制、保險補償、預防康復等方面進行了論述。該著作將法規(guī)理論與實際現(xiàn)狀闡述相結(jié)合，就實務操作中的常見問題作了一定的解釋說明。在工傷保險研究領域中，工傷保險法律制度的理論研究極度不足，除少數(shù)學者對工傷保險進行過系統(tǒng)理論研究外，該領域的大多數(shù)研究都集中在以案例評析和工傷保險條例注釋為主的實務操作教程。由于工傷保險法律制度本身具體很強的可操作性，案例評析和條例注釋在一定程度上可以直接解答人們在現(xiàn)實運用中的各種疑惑，但從長遠來看，對于整個工傷保險制度體系的提升作用有限，還應該注重將法理理論和實踐指導同步發(fā)展。
國際接軌方面:國際勞工權益保護對中國企業(yè)的影響李文臣(2005)認為，勞工權益保護問題越來越受到國際社會的關注，先后出現(xiàn)了國際勞工標準、核心勞工標準、社會條款、企業(yè)社會責任守則以及SA8000社會責任標準等，它們對中國企業(yè)的影響也各不相同。從長遠來看，勞工權益保護是經(jīng)濟全球化發(fā)展的必然趨勢，有些勞工標準還可能成為貿(mào)易壁壘。賈妍(2012)認為，我國政府目前正積極推進國際勞工組織(ILO)1964年通過的《工傷事故和職業(yè)病津貼公約》(第121號公約)的簽署，標志著我國工傷保險制度正在逐漸與國際接軌。通過對享受待遇的條件、給付標準、終止享受條件等方面進行比較研究，分析了我國目前供養(yǎng)親屬政策與國際公約存在的差別，并提出建立相對統(tǒng)一的政策體系，綜合設定待遇額度，規(guī)范以供養(yǎng)親屬實際情況為準的終止條件來改進、完善相關政策。
建制理念方面:工傷預防、工傷補償與職業(yè)康復“三位一體”的工傷保險體系周華中(2004)認為，建立預防機制是工傷保險走向成熟的重要標志，工傷保險的基本功能有四個層次，第一層次是工傷補償，第二層次是工傷救治，第三層次是職業(yè)康復，第四層次是工傷預防。工傷補償是最低層次的，而工傷預防則是工傷保險成熟的標志。但是，程延園(2004)卻認為，當前我們要確立工傷賠償為主的建制理念，不能簡單照搬發(fā)達國家“預防為主”或者“預防、保險、康復”三結(jié)合的建制理念，確立工傷賠償為主的建制理念是符合國情的。中國人民大學的張小平(2008)對近年工傷保險基金收支情況的分析，提出“三位一體”的工傷保險體系下，工傷預防運行機制應有專題研究、政策保障、費用投入、組織管理、費率調(diào)整、社會化服務、宣傳培訓、監(jiān)察評估等八大部分?！笆濉逼陂g工傷保險的主要目標是，“基本形成覆蓋城鄉(xiāng)所有用人單位和勞動者的工傷預防、工傷補償、工傷康復相結(jié)合的制度體系?！雹邳S雯(2012)提議在工傷保險“三位一體”制度建設過程中，通過建立專門的工傷預防基金和工傷預防機構(gòu)，鼓勵用人單位投入來強化工傷預防，落實“先醫(yī)療康復，后評殘補償”的原則，完善康復標準和評估體系，扶持工傷康復職工再就業(yè)來強化工傷康復。涉及對工傷預防的可行性研究、工傷康復的方法和手段、工傷再認定的研究相對較少。
管理體制方面:擴大覆蓋面，保障范圍，提高統(tǒng)籌層次尹黎民(2004)認為，工傷保險覆蓋面的擴大必將對雇主責任險的經(jīng)營帶來沖擊。他從性質(zhì)、覆蓋范圍、工傷認定范圍、除外責任、繳費、賠付等方面對兩者進行了比較，認為工傷保險優(yōu)勢明顯，雇主責任險仍有發(fā)展空間。雇主責任險應在明確發(fā)展方向、改進產(chǎn)品設計上下功夫。西北大學的魏躋(2011)就我國工傷保險覆蓋范圍問題，在與美國、日本、德國和我國臺灣地區(qū)進行對比后，提出以雇傭關系作為我國工傷保險覆蓋范圍的法理依據(jù)，解決實習及打工學生、退休人員和勞務派遣工的工傷保障問題。楊雪芹(2010)提出堅持系統(tǒng)建設，完善工傷基礎信息管理，加強醫(yī)療、工傷費用的審核管理，加強工傷保險基金的申報征繳管理，工傷證信息管理，以及隊伍建設、形象提升。郭富堂(2010)探析工傷保險管理創(chuàng)新思維，提出工傷管理涉及的三個部門———勞動行政部門、社保經(jīng)辦機構(gòu)和勞動安全檢查部門應樹立工傷管理整體觀，建立工傷保險管理公共信息平臺，社保經(jīng)辦機構(gòu)通過定點醫(yī)院選取、規(guī)范服務協(xié)議、收費定價以及醫(yī)療費結(jié)算來加強對工傷定點醫(yī)院的管理，從單純的工傷保險支付向事故預防轉(zhuǎn)變。在工傷保險管理體制的研究中，有關覆蓋率達到多少合適，繳費各檔次之間的差異多大較合理，如何認定工傷，以及城鄉(xiāng)之間工傷保險的差異性和適用性研究較少。
技術手段方面:完善基金運用體制、工傷保險費率體系梁文七等(2005)從工傷預防的角度，提出適當提取工傷保險基金用于返還企業(yè)作為安全生產(chǎn)的投入、勞動安全衛(wèi)生檢測經(jīng)費、宣傳教育經(jīng)費、安全生產(chǎn)科研工作和相關標準的制定、表彰和獎勵經(jīng)費。周慧文，劉輝(2007)認為，確立全面科學的工傷保險基金管理思想要從四個方面進行研究:科學的工傷風險分類與風險分類表的建立，工傷保險基金管理原則與基礎制度，工傷保險基金運營，工傷保險基金支出管理的原則與技術。周慧文(2008)依據(jù)近十年的征收與支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)，研究了我國工傷保險基金結(jié)余、基金率、參保人數(shù)、收入與支出的平均發(fā)展速度、保障度等多項關鍵指標，并對我國工傷保險基金的可持續(xù)性進行了分析和預測。其結(jié)論是:我國工傷保險基金建立以來結(jié)余有所提高，基金中儲備金已初步建立，基金未來面臨的中長期支付壓力漸趨增大，基金管理制度有待進一步完善。喻萌菲(2009)針對我國工傷保險基金籌集模式中最重要的總體平衡模式，利用參保人數(shù)、傷殘人數(shù)、傷殘比例等基礎數(shù)據(jù)和工傷保險基金的籌集公式，利用MATLAB程序進行測算，結(jié)果表明在我國目前工傷保險基金積累基本為零的情況下，采取這種模式可以較快地積累風險保證金。劉倫發(fā)，李浩(2011)提出，通過提高費率，增強基金的支付能力，盡量擴大參保覆蓋面，避免出現(xiàn)墊付追償，依法行政，強化社會保障管理的執(zhí)行力，來有效規(guī)避工傷保險基金赤字風險。《社會保險法》首次確定了工傷保險基金先行支付的原則，2011年6月29日，人力資源和社會保障部頒布了《社會保險基金先行支付暫行辦法》，為社會保險基金先行支付的實施提供了重要依據(jù)。張宗華，陳海軍(2012)認為，工傷保險基金先行支付制度具有開創(chuàng)性意義，充分體現(xiàn)了《社會保險法》“以人為本”的理念，但應看到經(jīng)辦機構(gòu)追償難度大、違背權利義務對等原則、追償制度設計不盡完善等負面效應。目前，我國工傷保險主要采用“行業(yè)費率”③和“差別費率”④相結(jié)合的費率制度。喬慶梅(2012)認為，目前主要問題是整體費率水平不合理、差別費率檔次少且差別小、浮動費率難浮動且缺乏必要依據(jù)。提出實現(xiàn)以經(jīng)驗風險統(tǒng)計為基礎的費率浮動。于欣華，鄭清風(2012)將大陸與臺灣地區(qū)相關問題比較分析，認為大陸應恰當設置繳費主體，重置政府在工傷保險中的責任，優(yōu)化行業(yè)差別費率和浮動費率。吳嵐(2012)提出，確定工傷保險費率要因地制宜、因事制宜。對那些流動性大、確定工資基數(shù)困難的單位，在“以支定收、收支平衡”的總原則下，采取靈活有效方式進行征收。在一些行業(yè)差別不甚明顯的地區(qū)，沒有必要也不可能對費率劃分太細。
安全生產(chǎn)方面:集中在煤炭業(yè)、建筑業(yè)特定高危行業(yè)關于安全生產(chǎn)問題的研究，我國理論界一直停留在行業(yè)分類的階段，而且主要集中關注以煤炭業(yè)、建筑業(yè)為典型的特定高危行業(yè)，對于各行業(yè)安全生產(chǎn)事故發(fā)生的機理和深層原因很少作系統(tǒng)的總結(jié)，對于安全生產(chǎn)問題進行全面研究的論文也比較少。景俠、劉曉娜(2005)就實施礦難賠償預付制度，設立突發(fā)性災難救助基金，建立全行業(yè)性的標準化保障指標體系、E時代社會保障安全網(wǎng)絡平臺等進行了研究，提出建立“以人為本”的煤礦業(yè)社會保障制度。楊光，孫云霞(2006)提出借鑒德國和日本的先進經(jīng)驗，在全國統(tǒng)一、垂直管理的安全檢查工作體系基礎上，將煤炭行業(yè)工傷保險從現(xiàn)行的地市統(tǒng)籌工傷保險機制中獨立出來，在留有一定發(fā)展儲備金的前提下，按照以支定收，收支平衡的原則，實現(xiàn)風險共擔。各煤礦企業(yè)在安全評價機構(gòu)的評價確定安全級別后，實行差別和浮動費率。鄧念國，向德彩(2009)對溫州市建筑行業(yè)農(nóng)民工工傷保險的政策創(chuàng)新進行了分析，提出按項目參保更具可操作性，同建筑、地稅等部門配合更有協(xié)調(diào)性，工傷保險可單獨參保，避免“捆綁式”社保困境。申桂紅等(2011)針對烏魯木齊建筑行業(yè)中影響農(nóng)民工工傷補償?shù)囊蛩剡M行問卷調(diào)查，從在法律體系、行政制度提出建議。張富友，周永波(2011)對《建筑法》、《社會保險法》、《工傷保險條例》主要政策的新規(guī)定⑤進行了解析。李旭斌，王澤坤(2012)從法律制度的角度提出，針對農(nóng)民工這一弱勢群體實行勞動關系舉證責任倒置制度，為未參加工傷保險的工傷職工簡化索賠程序，實行工傷保險基金預支付制度，完善一至四級農(nóng)民工工傷保險待遇一次性支付制度。
特定現(xiàn)象方面:職業(yè)病、過勞死、實習學生、公務員、流動人口國內(nèi)對于職業(yè)病問題的討論較多，文獻量大，內(nèi)容涉及范圍廣，主要關注高發(fā)性職業(yè)病如塵肺病的研究和職業(yè)病維權困境。林永昕等(2010)對當前中國職業(yè)病防治問題的研究現(xiàn)狀進行了總結(jié)，認為對職業(yè)病防治問題要立足于加強職業(yè)病防治體系建設的大背景，建議關注職業(yè)病防治工作體制和職業(yè)衛(wèi)生服務能力建設的研究。另外，還有一些針對特定案例對工傷保險法律問題進行細節(jié)的探討，如陳維君，王權典(2008)對過勞死問題展開探討，研究是否需要把過勞死納入工傷的范圍。袁麗華(2009)就學生實習期間發(fā)生工傷事故時的權益保護問題進行了探討。華中科技大學的陳陽(2011)主要運用了法律社會學的基本觀點，以行政執(zhí)法人員為例，提出通過擴大《工傷保險條例》的適用范圍將公務員納入其中，對公務員工傷保險制度的實施細則和措施提出了構(gòu)建設想。唐丹(2011)基于北京、紹興和東莞三城市1516名就業(yè)流動人口的調(diào)查數(shù)據(jù)，對流動人口工傷保險參與情況及影響因素進行分析，發(fā)現(xiàn)，工作情況(工作角色、工作性質(zhì)及工作穩(wěn)定性)是影響流動人口參加工傷保險最重要的因素。另外，有關農(nóng)民工參保、“老工傷”統(tǒng)籌管理、市級統(tǒng)籌工傷三大歷史任務的性質(zhì)、影響因素等方面研究較少，討論主要集中在對實施現(xiàn)狀評論和完善措施方面。還有一些文獻針對部分未參加工傷保險的企業(yè)的工傷事故保險賠償問題，提出索賠程序和途徑等等。總體來講，這些研究單純而孤立地從法律層面研究工傷保險制度，忽視了工傷保險制度存在的根源一一即工傷事故發(fā)生的機理、安全管理理論和預防安全事故的措施缺乏全面的總結(jié)，這些都有待于進一步進行深入探討和研究。
對職業(yè)傷害的補償機制，從各國的實踐來看，有以下途徑:一是建立社會化的工傷保險制度;二是雇主責任保險;三是工傷保險與雇主責任保險共存。在我國，是以工傷社會保險為主，雇主責任保險輔助的職業(yè)傷害保障體系。有關兩種保險的討論主要集中在比較兩者的異同點，對替代性或互補性的探討，以及如何結(jié)合發(fā)展。目前已基本達成一致，認為工傷保險和雇主責任險可以協(xié)調(diào)發(fā)展，對構(gòu)筑由政府保障、雇主保障和個人保障組成的多層次的職業(yè)傷害保障體系將起到重要作用。王玉玫(2005)提出在處理勞工損害賠償問題上，雇主責任保險在經(jīng)營上應該找準市場定位，主動協(xié)調(diào)好其與工傷保險的關系，做好工傷保險的補充才可能有大的發(fā)展。展業(yè)重點應該放在工傷保險未覆蓋的人群;承保工傷保險不保的項目;對同時投保人群，將工傷保險待遇項目設為免責條款，設置優(yōu)惠費率。唐金成，孫靈剛(2012)認為，兩者協(xié)調(diào)發(fā)展中雇主責任保險的主要障礙是:對“補償原則”的誤解誘發(fā)了險種替代，強制性保險支出增加擠壓了商業(yè)險的發(fā)展空間，法律不完備和自我保護意識差等導致員工忽視對雇主責任的追究。
許多學者致力于研究工傷保險補償與民事侵權賠償之間的關系，黃鑫(2009)分析受傷雇員在獲得工傷保險補償后，是否還能夠依據(jù)侵權法起訴雇主或第三人要求賠償?shù)膯栴}，各國采取的共有替代模式、選擇模式、補充模式、兼得模式四種模式一一進行了分析，并結(jié)合我國現(xiàn)實法律環(huán)境，提出了自己的觀點。學者對于形成工傷保險補償與民事侵權賠償競合問題的制度史原因，以及世界各國所通行的模式劃分并無多大爭議，爭議的焦點在于，我國法律法規(guī)以及工傷保險實務究竟采用哪種模式。翟玉娟(2009)認為，由于法律法規(guī)沒有作出明確規(guī)定，導致實踐中我國各地在規(guī)范工傷保險補償與民事侵權賠償方面有一定差異。但是不難發(fā)現(xiàn)，文字表述差異的背后是共同的選擇:采用以民事賠償為主，以工傷保險補償為輔的補充模式。于欣華(2011)認為，討論工傷保險補償與民事侵權賠償競合問題時，不能將思考基點僅放置在工傷者個體及其雇主之上，應從社會角度理解工傷保險制度的意義。
近年來有關工傷保險問題的研究論文數(shù)量較多。本評述主要選取工傷保險30余本出版論著和《工傷保險條例》(2003)頒布之后的CNKI數(shù)據(jù)庫中相關論文來進行統(tǒng)計。2003年以前的論文有300余篇，關注重點大都集中在現(xiàn)狀分析以及制度改革、立法缺失方面。2003年以后累計有1600余篇論文對工傷保險問題進行論述和研究。從已有的研究成果上來看，有些研究成果或有理論性，或有實踐性，或有前瞻性，或有針對性;但也有一些研究成果比較空泛，價值不大。
首先，研究方法比較單一，大多數(shù)研究都采用文獻研究法，定量實證研究相對缺乏，也缺乏數(shù)據(jù)統(tǒng)計和可信度。在涉及工傷保險基金籌集模式、保險費率厘定和流動人口職業(yè)傷害保障這些方面，有為數(shù)不多的學者采用了問卷調(diào)查、模型構(gòu)建的方法展開論述，不過部分研究的抽樣和樣本量較缺乏規(guī)范性。
其次，從研究內(nèi)容上來看，除鄭尚元、于欣華等少數(shù)學者撰寫論著來對工傷保險進行過系統(tǒng)的法理研究外，該領域的大多數(shù)論著研究大都集中在以案例評析和工傷保險條例注釋為主的實務操作教程。
再次，有關國內(nèi)外發(fā)達國家或地區(qū)的經(jīng)驗借鑒，主要集中于德國、英國、美國、日本和阿根廷。但有關如何與國際勞工標準、社會條款、企業(yè)社會責任守則等國際接軌的論文幾乎沒有，在我國工傷領域?qū)τ趪H接軌的實際工作本身也很緩慢，主要是與國際勞工標準尚存在一定距離。
第四，有關國內(nèi)情況的研究普遍存在同一角度、同一內(nèi)容的重復研究。學術界對于中國目前工傷保險的現(xiàn)狀、缺陷以及努力方向認識比較一致，大量論文也是基于此角度完成的?；谖覈嬖诘闹匮a償、輕預防和康復的現(xiàn)象，雖然存在不同的聲音，但是基本達成一致認同應采用“預防、保險、康復”三結(jié)合以及“預防為主”的建制理念，今后學者可以著眼于具體如何構(gòu)建工傷預防運行機制，工傷康復的方法和手段、工傷再認定的研究。
第五，在有關管理機制方面，有關擴大工傷保險保障范圍的論文相對較多。但是，有關覆蓋面適當比例范疇選定或者在不同區(qū)域進行分級設置，提高統(tǒng)籌層次，城鄉(xiāng)之間工傷保險的差異性和適用性研究較少。我國從2011年開始施行工傷保險基金先行支付制度，如何應對該制度如經(jīng)辦機構(gòu)追償難度大等負面影響，以及有關基金籌集、運作、管理、發(fā)放各方面的具體操作性研究較少。有數(shù)篇文章對于工傷保險費率的國際比較進行了探討，但是如何細化工傷風險分類、細化工傷保險費率分級，構(gòu)建實現(xiàn)以經(jīng)驗風險統(tǒng)計為基礎的費率浮動機制的文章不多。
第六，有關安全生產(chǎn)行業(yè)的研究目前集中在煤炭業(yè)、建筑業(yè)，可以考慮適當關注非煤礦山、危險化學品行業(yè)、煙花爆竹行業(yè)、民用爆破行業(yè)等其他高危行業(yè)，以及其他危險性相對較小、但仍具有研究價值的特定行業(yè)。針對職業(yè)病這一特殊社會現(xiàn)象，有較多文章進行了論述，職業(yè)病防治工作體制建設與工傷保險緊密相關，探索有效的政府各部門共同參與的職業(yè)病防治監(jiān)管模式，工傷保險制度中如何完善職業(yè)病相關條款，是十分重要的問題。另外，針對過勞死等其他特殊現(xiàn)象的挖掘和總結(jié)研究很少。特殊人群中目前主要關注的有實習學生、公務員、流動人口問題，相關論文數(shù)量不多，研究也普遍不夠系統(tǒng)化。有關農(nóng)民工參保、“老工傷”統(tǒng)籌管理、市級統(tǒng)籌工傷三大歷史任務的性質(zhì)、影響因素等方面的研究較少，討論主要集中在對實施現(xiàn)狀評論和完善措施方面。
第七，有關工傷保險與雇主責任保險的討論主要集中在比較兩者的異同點，對替代性或互補性的探討，以及如何結(jié)合發(fā)展。目前已基本達成一致，認為工傷保險和雇主責任險可以相互補充、融合發(fā)展。