城市大氣環(huán)境治理創(chuàng)新模式及方法

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摘要：目前，我國正在積極開展生態(tài)文明建設，霧霾防治工作取得了極大的成效。為了有效治理大氣污染，人們必須在城市大氣環(huán)境治理領域創(chuàng)新發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變管理理念，以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的相互協(xié)調(diào)。當前，要積極研究城市大氣環(huán)境治理的制度創(chuàng)新，加強政府考核機制建設，優(yōu)化環(huán)境績效評價制度。

關鍵詞：城市大氣；環(huán)境治理；創(chuàng)新發(fā)展

1我國城市大氣環(huán)境治理存在的問題

1.1經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾

長期以來，我國采用粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式，重視經(jīng)濟發(fā)展速度，但是忽視了經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。隨著經(jīng)濟的高速增長，各種化石能源消費品需求不斷增長，對生態(tài)環(huán)境造成極大影響。但是，加大環(huán)境保護力度，可能會短期內(nèi)影響經(jīng)濟發(fā)展速度，面對環(huán)境治理和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，很多地方政府陷入左右為難的境地[2]。部分地方政府在環(huán)境治理中抱著不出事的邏輯，只追求不發(fā)生重大環(huán)境安全事故，環(huán)境治理不積極。

1.2屬地管理出現(xiàn)矛盾

屬地管理遵照行政區(qū)域進行劃分，是目前主流的環(huán)境管理模式，體現(xiàn)出“關門主義”的防治思路。地方政府在環(huán)境治理中占據(jù)信息優(yōu)勢，能夠?qū)ΠY下藥，但是屬地管理存在制度缺陷。第一，大氣環(huán)境具有高度的流動性，因此某一區(qū)域產(chǎn)生的大氣污染物很容易擴散到周圍區(qū)域。如果僅污染發(fā)生地進行大氣治理，但是周邊區(qū)域沒有采取措施，大氣治理效果將會大打折扣。同時，大氣污染具有負外部性，大氣治理具有正外部性，部分地方政府不主動治理大氣污染，而是寄希望于擴散到周圍區(qū)域。第二，地方進行大氣污染控制時，無法控制其治理成本。對于污染區(qū)域來說，其污染控制邊際成本呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢。但是，地方政府普遍存在競爭關系，大氣污染治理又存在溢出性，因此各地在合作上缺乏普遍的激勵措施。同時，由于污染物排放量屬于硬指標，各地政府必須嚴格按照標準設定限制，因此區(qū)域之間缺乏合理的互動，也沒有跨區(qū)域的污染物交易平臺。各地缺乏有效的互動來降低污染防護成本。

1.3目標責任制度內(nèi)在的矛盾

我國大氣污染治理基本圍繞污染物總量開展，特別是污染物排放總量的控制。污染物治理并沒有和濃度掛鉤，一些揮發(fā)性有機物并沒有列入大氣污染治理范圍，導致雖然我國二氧化碳和二氧化硫等排放量總體下降，但是空氣質(zhì)量并沒有得到根本好轉(zhuǎn)。我國污染排放指標是以區(qū)域性為標準，首先以GDP為基礎制定區(qū)域性的排污指標，然后區(qū)域之間可以進行相應的調(diào)整。地方政府也制定了較多的污染企業(yè)關停措施，但是區(qū)域的環(huán)境分配并不理想，導致環(huán)境治理效果大打折扣。污染責任分解要兼顧公平和效率，一些地區(qū)邊際污染控制成本較低，但是其經(jīng)濟發(fā)展水平也較低。目前，我國環(huán)境保護主體主要為環(huán)境監(jiān)管機構，環(huán)境監(jiān)督主要依賴于生態(tài)環(huán)境部門。但是，環(huán)境保護部門監(jiān)管人員和預算經(jīng)費有限。部分地方政府以犧牲長遠利益來追求短期的經(jīng)濟發(fā)展，因此就會影響生態(tài)環(huán)境部門的污染防治，可能會使得環(huán)境保護和污染防治目標無法按照計劃落實。

1.4缺乏有效的激勵措施

大氣環(huán)境治理污染控制目標基本由上級政府部門制定，下級政府部門負責實施。下級部門并沒有參與污染物目標控制，導致污染物控制目標層層加碼?；鶎诱豢捌渲?，同時面臨目標無法完成的巨大行政處罰壓力。目前，受法律框架的限制，我國的政治激勵措施和財政激勵措施未有較大的發(fā)展。地方政府制定環(huán)境保護措施往往動力不足，怕承擔責任。來自上級的各項激勵措施往往比較模糊，無法真正落實到位。環(huán)境保護目標責任制實行一票否決制，這就給基層干部帶來較多的行政壓力，同時與環(huán)境保護基層負責治理的初衷相違背，增大了基層領導干部的負擔?？冃Э己朔矫妫髿猸h(huán)境治理缺乏有效的評價模式。各個規(guī)范性文件相關規(guī)定比較分散，沒有形成完善的標準，城市大氣環(huán)境治理績效評價體系缺乏一致性。城市大氣環(huán)境治理的統(tǒng)計措施和測量措施都出現(xiàn)了模糊的規(guī)定，特別是上級政府基本依據(jù)下級政府提供的信息進行大氣污染治理績效考核，可能存在信息失真。同時，公眾參與環(huán)境治理的積極性不高，導致環(huán)境治理的社會效果下降。

2城市大氣環(huán)境治理的創(chuàng)新模式研究

城市大氣環(huán)境治理需要新的理念，需要與時俱進，同時與現(xiàn)實情況相結(jié)合，才能夠做出正確的決策，使得城市大氣環(huán)境質(zhì)量不斷得到改善。

2.1環(huán)境績效評價制度的創(chuàng)新

政府需要落實環(huán)境績效評價制度，開展模式創(chuàng)新工作。環(huán)境績效是指基于有關環(huán)境方針、目標和指標，控制其環(huán)境因素所取得的可測量的環(huán)境管理體系成效。政府環(huán)境績效是指為了維護公共環(huán)境權益，分析污染環(huán)境下投入和產(chǎn)出的因果關系。環(huán)境績效評價制度原來為企業(yè)所獨有，后來拓展到行政領域，延伸到政府管理部門。政府環(huán)境績效評價體系主要包括環(huán)境績效評價的目的、主體、客體以及評價標準，它是一項較為完整的制度性創(chuàng)新工作[3]。政府環(huán)境績效評價主要有以下作用。它有助于提升政府環(huán)境管理水平。環(huán)境問題具有復雜性、綜合性和不可逆性，作為一項新型的環(huán)境管理工具，環(huán)境績效評價制度是政府開展環(huán)境工作的前提?？冃е笜耸黔h(huán)境績效評價的核心內(nèi)容，它能夠?qū)⒓姺睆碗s的評價標準轉(zhuǎn)化為簡化的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)具有關鍵性的評價作用。環(huán)境績效評估有助于提升政府管理效率。同時，區(qū)域性的環(huán)境績效評價與政府行政效率相掛鉤，與政府干部用人制度相掛鉤，以改變目前環(huán)境保護的被動局面，使得各級領導干部主動參與環(huán)境保護。

2.2政府環(huán)境績效評價的實踐創(chuàng)新

亞洲開發(fā)銀行目前積累了較為完善的城市環(huán)境績效評價經(jīng)驗，構建了相對合理的評價指標。我國政府的環(huán)境績效評價制度最早可以追溯到20世紀80年代，國家制定了城市綜合環(huán)境整治量化目標。改革開放四十多年來，政府環(huán)境績效評價理論和實踐不斷豐富和發(fā)展，我國初步建立了國家和地方兩個層面的環(huán)境績效評價體系。環(huán)境評價制度的公眾參與度較高，外向性較強，各級政府將環(huán)境績效評價制度納入政府施政規(guī)劃。隨著國際環(huán)境管理交流的頻繁和評價項目的增多，我國環(huán)境績效評價經(jīng)驗不斷充實，但是也存在諸多問題。一是法律法規(guī)還不健全，環(huán)境績效評價制度不統(tǒng)一、不完善。目前，環(huán)境績效評價標準較多，未能形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體系，有些評價標準自相矛盾，不具有科學評價的指導意義。二是沒有合理使用環(huán)境績效評價結(jié)果來完善績效評價制度，兩者沒有有機結(jié)合。部分評價結(jié)果沒有做到公開、透明，同時績效評價的溝通機制和申訴機制尚未完全建立，評價激勵制度沒有得到良好的貫徹。三是環(huán)境績效評價制度主體較為單一，目前基本采用自上而下的環(huán)境指標控制體系，因此沒有充分調(diào)動被評價對象的積極性，評價指標的制定缺乏科學性和公開性，公眾參與度較差。

2.3PDCA（Plan（計劃）→Do（執(zhí)行）→Check（檢查）→Action（處理））大氣環(huán)境治理實踐

2.3.1計劃階段

計劃階段需要找出問題形成的原因，找到戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略步驟之間的關系。其中，績效指標要實現(xiàn)具體化和可操作化。例如，可以參照《大氣污染防治行動計劃》確定的大氣污染防治十條措施中的評價標準，將績效指標細化為可吸入顆粒物濃度、細顆粒物濃度等，同時要測量優(yōu)良天氣的天數(shù)。績效評價指標要具有可測量性，可以依據(jù)環(huán)境質(zhì)量標準進行細致劃分。績效評價指標要與其他指標關聯(lián)，要明確截止期限，制定相應的各年度考核目標。

2.3.2執(zhí)行階段

執(zhí)行階段主要是指計劃中的行動付諸于實踐，然后查看其執(zhí)行效果。最為關鍵的步驟是制定可行的考核機制，利用績效評價的關鍵性指標來評價其完成的效果，從而形成有效的環(huán)境保護規(guī)范性激勵。大氣環(huán)境治理主要有兩個關鍵性指標，其中環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)居于首位，主要以過程化治理為導向，重點考核環(huán)境空氣質(zhì)量目標的改善和大氣污染防治的重點研究是否得到貫徹和落實。執(zhí)行階段，環(huán)境影響評價人員要具有較強的專業(yè)能力，合理選擇空氣質(zhì)量監(jiān)測點。

2.3.3檢查階段

檢查階段主要是指對大氣污染防治手段進行檢查，并對其執(zhí)行效果進行監(jiān)督。主要體現(xiàn)在對于地方政府落實效果的督查方面。督查主要采用每月督查、每天檢查等形式。這一評價考核機制中，主要由生態(tài)環(huán)境部門對各地上報的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)進行分析整合，同時根據(jù)研究制定計劃，將整合結(jié)果上報國務院。

2.3.4處理階段

處理階段包含兩部分內(nèi)容，一是采取懲罰或獎勵措施，改進績效評價方式，二是總結(jié)經(jīng)驗、教訓，完善評價目標和結(jié)果。

2.4政府環(huán)境績效評價的指標性建設

國際經(jīng)合組織建立了較為完善的環(huán)境績效評價指標體系，環(huán)境績效指數(shù)具有較強的可操作性，被各級政府廣泛使用，它也成為反映環(huán)境監(jiān)督成效的重要指標?？傮w指標涉及空氣質(zhì)量、水質(zhì)量以及土壤環(huán)境質(zhì)量等方面，主體指標達到25項。隨著我國逐步與國際環(huán)境績效評價指標體系相接軌，國內(nèi)研究也逐漸走向正軌。當前，經(jīng)濟發(fā)展必須和環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，使整體環(huán)境投入和產(chǎn)出保持不變，兼顧環(huán)境效益和經(jīng)濟效益，因此環(huán)境績效指數(shù)成為評價政府環(huán)境治理措施的有效手段。

3結(jié)論

生態(tài)文明建設事關中華民族的永續(xù)發(fā)展，人們要深入推進生態(tài)文明建設，堅決打好大氣污染防治攻堅戰(zhàn)，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。近年來，我國大氣污染防治工作已經(jīng)取得顯著成效，很多城市霧霾天氣明顯減少。為了進一步治理大氣污染，人們要不斷創(chuàng)新城市大氣環(huán)境治理模式，完善城市大氣環(huán)境治理考核機制，優(yōu)化環(huán)境績效評價制度。

參考文獻

1寧雪婷，李生彬，王銀生，等.國內(nèi)城市大氣污染網(wǎng)格化治理模式探討[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2016，（2）：150.

2王振波，梁龍武，林雄斌，等.京津冀城市群空氣污染的模式總結(jié)與治理效果評估[J].環(huán)境科學，2017，（10）：4005-4014.

3胡誠林.城市空氣污染治理中PPP模式的運用與優(yōu)化[J].黃岡職業(yè)技術學院學報，2017，19（4）：88-93.

作者：何金 單位：江夏區(qū)環(huán)境保護局