全過程預(yù)算績效管理體系建設(shè)淺析
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摘要：全過程預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建是各級政府部門預(yù)算管理改革的重點(diǎn)，本文通過分析全過程預(yù)算績效管理的發(fā)展歷程，以及目前我國各級政府部門在預(yù)算績效管理方面存在的問題，有針對性地提出了一些建議，最后列舉了政府部門開展政務(wù)項(xiàng)目全過程績效管理的基本方案，以期為改善政府部門的績效管理盡綿薄之力。
關(guān)鍵詞：全過程；預(yù)算績效管理；體系建設(shè)
傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式過于偏重對成本預(yù)算的控制。2018年7月，中央、國務(wù)院了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出了建設(shè)全過程預(yù)算績效管理體系的要求并給出指導(dǎo)意見，所謂的全過程，包含的內(nèi)容有績效評估機(jī)制的建立、對目標(biāo)管理進(jìn)行強(qiáng)化、對績效監(jiān)控以及評價(jià)等，隨著我國政府對績效管理改革的推進(jìn)，全過程預(yù)算績效管理體系在我國不斷得到完善。
一、全過程預(yù)算績效管理的發(fā)展過程
績效預(yù)算在20世紀(jì)70年代的西方國家開始推廣，目的是讓政府部門采用市場競爭的模式來提高辦事效率和行政質(zhì)量，致力打造“實(shí)效型”的政府預(yù)算績效體系。全過程預(yù)算績效管理體系作為其中一個(gè)方面，起初是企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)時(shí)期內(nèi)的戰(zhàn)略目標(biāo)，建立起的綜合預(yù)算、控制和協(xié)調(diào)的一套績效考核系統(tǒng)。通過控制目標(biāo)，整合資金和信息，適當(dāng)授權(quán)給各部門，實(shí)現(xiàn)對分工和績效的有效控制[1]。全過程預(yù)算績效管理在政府部門和事業(yè)單位中的運(yùn)用，比企業(yè)的預(yù)算績效管理要求更高。一方面，政府部門和事業(yè)單位作為公共事業(yè)管理的主體，雖然其運(yùn)行不帶有利益性，但是政府部門和事業(yè)單位各種收入來源和財(cái)政支出分配涉及的群體范圍更廣，牽一發(fā)而動全身，如何把政府財(cái)政收入這份“蛋糕”劃分給各個(gè)部門，各級部門拿到“蛋糕”又分給了哪些群體，做了哪些實(shí)事，都應(yīng)該有一個(gè)公開的明細(xì)，通過政務(wù)透明化、“誰主管誰負(fù)責(zé)”的問責(zé)制度等政府政務(wù)改革可以看出，全過程預(yù)算管理體系在我國政府財(cái)政支出中穩(wěn)步推行，這將有助于政府預(yù)算管理更加科學(xué)、規(guī)范、透明。
二、我國政府部門在預(yù)算績效管理方面存在的問題
（一）尚未形成全過程預(yù)算績效評價(jià)觀念
現(xiàn)階段各省區(qū)政府的預(yù)算績效管理還沒有形成全過程預(yù)算績效相關(guān)的觀念，主要以節(jié)點(diǎn)的方式進(jìn)行管理，對于項(xiàng)目性政務(wù)的預(yù)算，采取事前績效評估、事中績效監(jiān)督、事后績效評價(jià)三步走的措施[2]。如城建類和民生類等比較大的項(xiàng)目進(jìn)行事前績效評估，對擬定項(xiàng)目的必要性、合理性和經(jīng)濟(jì)性等通過舉辦聽證會的方式進(jìn)行論證，然后根據(jù)聽證會的研究結(jié)果，決定項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的批復(fù)與否、是否需要調(diào)整項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等；對于基建類的項(xiàng)目，則采取事中績效監(jiān)控的措施，根據(jù)監(jiān)控結(jié)果來調(diào)整績效目標(biāo)。
（二）有關(guān)績效信息公開的法律法規(guī)尚不完善
目前我國還沒有很健全的法律法規(guī)來對政府政務(wù)信息公開進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)規(guī)定，相關(guān)的法規(guī)對“績效信息公開”尚未形成一個(gè)行之有效的操作標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行的預(yù)算績效管理是根據(jù)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》里的指導(dǎo)意見實(shí)施的，沒有一個(gè)細(xì)則化的實(shí)行條例；另外，在政府部門內(nèi)部也存在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，各個(gè)政府部門在預(yù)算績效管理方面沒有明確的行為規(guī)范，導(dǎo)致采購、簽訂合同等程序出現(xiàn)漏洞，造成了資金經(jīng)費(fèi)的流失[3]。
（三）事前評估與事中監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用存在薄弱環(huán)節(jié)
事前評估和事中監(jiān)控的結(jié)果，可以讓政府部門增強(qiáng)責(zé)任意識，鎖定階段性目標(biāo)，明確項(xiàng)目的發(fā)展方向，從而優(yōu)化預(yù)算績效的工作流程，確保政府部門依法行政，使項(xiàng)目資金的投入效益最大化，為人民群眾帶來更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。然而從現(xiàn)狀來看，各級政府部門在資金預(yù)算方面，事前評估和事中監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用存在薄弱環(huán)節(jié)：一方面，事前評估與事中監(jiān)控的應(yīng)用仍屬于試驗(yàn)性舉措，只有少數(shù)的大城市具備相關(guān)的績效管理模式，并且制定了相關(guān)措施對績效管理中的事前評估和事中監(jiān)控規(guī)范做出明確規(guī)定；另一方面，雖然有些政府部門做了相關(guān)的績效管理工作，然而事前評估和事中監(jiān)控的結(jié)果沒有對外公布，人民群眾對項(xiàng)目的詳細(xì)信息不知情，預(yù)算績效管理體系形同虛設(shè)。
三、各級政府部門在完善預(yù)算績效管理方面的提議
（一）鎖定科學(xué)目標(biāo)，加強(qiáng)事前評估
各級政府部門在實(shí)施一項(xiàng)政務(wù)項(xiàng)目時(shí)，設(shè)立全過程預(yù)算管理的第一步是鎖定績效目標(biāo)，其目的是幫助政務(wù)項(xiàng)目確定好發(fā)展方向，在項(xiàng)目前期排除非預(yù)算的目標(biāo)，保留合理的預(yù)算，促進(jìn)項(xiàng)目高效發(fā)展；而事前績效評估的開展，有助于提高項(xiàng)目預(yù)算績效管理的成功率，因此，事前評估是政府部門開展政務(wù)項(xiàng)目的事前環(huán)節(jié)，是實(shí)施績效管理的必要步驟，如果事前績效評估工作沒有做好，那么后續(xù)績效評價(jià)的工作也難以順利進(jìn)行。
（二）實(shí)施事中監(jiān)控，完善績效報(bào)告制度
事中監(jiān)控指的是在全過程績效監(jiān)控過程中，當(dāng)一項(xiàng)政務(wù)項(xiàng)目順利完成事前評估后，便進(jìn)入事中對績效目標(biāo)的監(jiān)控階段，這個(gè)階段在全過程預(yù)算管理中占有很重要的位置，事中監(jiān)控的得當(dāng)與否決定了全過程預(yù)算管理的成敗。因此，在事中監(jiān)控中，要實(shí)時(shí)掌握目標(biāo)的動態(tài)情況，當(dāng)出現(xiàn)偏差時(shí)，要及時(shí)糾正目標(biāo)的方向，對政務(wù)項(xiàng)目的全過程預(yù)算管理進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，確?？冃繕?biāo)按預(yù)算計(jì)劃完成[4]。目前，政府在公共事業(yè)項(xiàng)目的政務(wù)公開方面，涉及的事后績效評價(jià)報(bào)告通常只包括項(xiàng)目的進(jìn)展情況、經(jīng)費(fèi)的使用明細(xì)等內(nèi)容，涉及項(xiàng)目薄弱環(huán)節(jié)、資金投入量與預(yù)期的效果是否相符合等比較深層次的內(nèi)容并沒有體現(xiàn)出來，因此，要盡快完善評價(jià)報(bào)告制度，將其貫穿到整個(gè)政務(wù)項(xiàng)目的過程中，讓項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)都能在評價(jià)報(bào)告里深層次地體現(xiàn)出來，從而加強(qiáng)評價(jià)報(bào)告結(jié)果對項(xiàng)目的統(tǒng)領(lǐng)作用，提高后續(xù)項(xiàng)目的質(zhì)量。
（三）完善績效機(jī)制，規(guī)范預(yù)算考核
一方面，要提高政府對績效管理的重視，設(shè)立政務(wù)項(xiàng)目全過程績效管理考核體系，各級政府部門制定相應(yīng)的考核管理制度，將考核結(jié)果歸入政府部門工作考核范圍，讓考核制度貫穿事前評估、事中監(jiān)控以及事后評價(jià)結(jié)果的全過程績效管理，確保績效管理工作落實(shí)到位；另一方面，要規(guī)范執(zhí)行預(yù)算考核辦法，對于在績效管理中取得成就大、帶來社會效益廣的政府部門進(jìn)行公開表揚(yáng)，并作為范例在全國進(jìn)行推廣。
四、政府部門開展政務(wù)項(xiàng)目全過程績效管理的基本方案
（一）營造各級政府部門政務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)機(jī)制的良好環(huán)境
基層政府在預(yù)算績效管理方面，務(wù)必要求各個(gè)部門根據(jù)職責(zé)來劃定相應(yīng)的權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮主體的帶頭作用，要樹立大局觀念，切忌將公共利益?zhèn)€人化。一方面要求財(cái)政部門按照績效優(yōu)先的原則，根據(jù)政策的擬定、頂層的設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌方面的規(guī)劃等方面的評價(jià)結(jié)果，依法履行財(cái)政資金的分配職能，實(shí)現(xiàn)“少花錢多辦事”；另一方面要求政務(wù)項(xiàng)目的主辦部門依法按照審批流程完成項(xiàng)目的申報(bào)工作、項(xiàng)目的預(yù)算方案和真實(shí)的績效評價(jià)[5]。總之，良好的績效評價(jià)機(jī)制環(huán)境的建設(shè)需要各個(gè)部門共同努力，一切項(xiàng)目都應(yīng)站在謀求公共事業(yè)社會效益最大化的立場上去開展。
（二）設(shè)定政務(wù)項(xiàng)目的績效評價(jià)指標(biāo)
設(shè)定科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)，才能確保全過程績效體系在政府部門有效地運(yùn)用到各項(xiàng)政務(wù)項(xiàng)目中去。指標(biāo)的科學(xué)性主要體現(xiàn)在廣泛性和專業(yè)性兩個(gè)方面，廣泛性體現(xiàn)在政府部門開展的政務(wù)項(xiàng)目都具有“公共性”，所有項(xiàng)目的開展都是為了實(shí)現(xiàn)社會利益；專業(yè)性表現(xiàn)在每個(gè)政府部門都有自己的職能，只能在自己的職能范圍內(nèi)設(shè)定特定的指標(biāo)，然后將共性與個(gè)性相結(jié)合，擴(kuò)大指標(biāo)的覆蓋面，增強(qiáng)指標(biāo)的科學(xué)性。
（三）政府部門政務(wù)項(xiàng)目全過程績效監(jiān)控的應(yīng)用
建立完善的監(jiān)督機(jī)制。通過采集項(xiàng)目運(yùn)行的動態(tài)信息，整理分析項(xiàng)目的潛在偏差，并且采取有效的糾正措施，保持項(xiàng)目績效評價(jià)工作的順利進(jìn)行。建立信息系統(tǒng)平臺。在現(xiàn)有的管理平臺的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)具有完善流程的全過程績效管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)包括申報(bào)、審核、監(jiān)控評價(jià)指標(biāo)等內(nèi)容，從而形成一個(gè)貫穿全過程的績效管理系統(tǒng)。例如，江蘇省鎮(zhèn)江市早在2019年就開發(fā)建設(shè)了“鎮(zhèn)江市預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)”，該系統(tǒng)具備績效目標(biāo)設(shè)定、績效運(yùn)行監(jiān)督控制、績效評價(jià)等功能，其用戶涵蓋了所有市級預(yù)算部門，充分利用信息技術(shù)方式對預(yù)算績效進(jìn)行了全過程管理，在江蘇省處于領(lǐng)先水平。
（四）落實(shí)政府部門項(xiàng)目全過程績效報(bào)告制度
落實(shí)績效報(bào)告制度，有助于提升項(xiàng)目監(jiān)控的效率，可以從以下幾點(diǎn)入手：一是政府機(jī)關(guān)的項(xiàng)目管理部門要定期匯報(bào)項(xiàng)目預(yù)算績效的進(jìn)度，確保上級部門可以全程追蹤了解項(xiàng)目的完成情況，并對項(xiàng)目存在的問題及時(shí)解決，做到“未雨綢繆”。二是定期更新績效報(bào)告，防止報(bào)告的編制工作敷衍了事，加強(qiáng)績效報(bào)告與政務(wù)項(xiàng)目的聯(lián)系，增強(qiáng)績效報(bào)告的指導(dǎo)作用。
（五）績效評價(jià)在政府部門項(xiàng)目中的應(yīng)用
在政府部門的政務(wù)項(xiàng)目完成后，還要進(jìn)行最后的績效評價(jià)，其中涵蓋了對事前的績效評估以及最終產(chǎn)出的結(jié)果評價(jià)，對其中的執(zhí)行效率和成本效益等方面進(jìn)行考核，以評價(jià)項(xiàng)目支出的合理性。績效評價(jià)不是績效管理體系的最后步驟，其結(jié)果的運(yùn)用才是最終目的，因此可以通過設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和問責(zé)機(jī)制來強(qiáng)化政務(wù)項(xiàng)目的績效管理。
五、結(jié)束語
全過程預(yù)算績效管理在我國政府部門的資金分配當(dāng)中發(fā)揮著重要的作用，各級部門應(yīng)該積極采取措施推進(jìn)績效管理改革，完善全過程預(yù)算績效管理體系，提高財(cái)政資金的使用效益，促進(jìn)公共事業(yè)更快更好地發(fā)展。
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作者:王春麗 單位:鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院