經(jīng)濟學(xué)下戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化

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摘要:我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策存在碎片化、選擇性政策與功能性政策不協(xié)調(diào)、執(zhí)行效果并不理想等問題。根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)，需要從構(gòu)建有效市場和有為政府、根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況相機抉擇、嵌入國家發(fā)展戰(zhàn)略等方面入手進行優(yōu)化。

關(guān)鍵詞:經(jīng)濟學(xué)；新時代；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；政策優(yōu)化

進入新時代，我國經(jīng)濟需要貫徹新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已取得一定成就，但也面臨發(fā)展質(zhì)量不高、缺乏創(chuàng)新驅(qū)動、消除不當激勵實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力。因此，如何進一步優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策，提高政策支持的有效性和針對性，成為加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在新時代轉(zhuǎn)型升級的迫切問題。

一、我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策存在的問題

據(jù)統(tǒng)計，從2011年1月1日至2014年6月30日，僅中央層面頒布的有關(guān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策就多達416項。各地方政府也相繼出臺了眾多具有區(qū)域特點的產(chǎn)業(yè)政策。有力促進了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但也存在諸多問題。

1.從表現(xiàn)形式上看，產(chǎn)業(yè)政策碎片化現(xiàn)象比較嚴重

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，監(jiān)管部門的政策往往滯后于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，再加上我國特殊的管理體制，造成了產(chǎn)業(yè)政策的碎片化。一是政策主體多元化導(dǎo)致政策之間有矛盾。我國條塊分割的行政管理模式，容易出現(xiàn)“政出多門、九龍治水”的現(xiàn)象。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展涉及到眾多部門，有些部門從自身利益出發(fā)制定政策，導(dǎo)致中央政府各部門、中央政府與地方政府之間政策相互矛盾，問題突出。二是表現(xiàn)形式多樣化增加了產(chǎn)業(yè)政策的復(fù)雜性。我國產(chǎn)業(yè)政策并不唯一，表現(xiàn)形式多種多樣。除政策文件外，還有法令、條例、措施、規(guī)劃、計劃、指導(dǎo)意見、綱要、指南、目錄、管理辦法、通知等形式，名目繁多，包羅萬象。匯總起來看，主要有中央政府的正式政策、中央部委的正式政策、地方政府和部門的正式政策、部門決議、會議決議、領(lǐng)導(dǎo)書面批示與口頭指示、專項檢驗和專項整頓七大類，形成了龐大復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)政策體系。三是政策變化頻繁缺少穩(wěn)定性。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成長迅速，而且每個產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、市場發(fā)展變化速度也不一樣，產(chǎn)業(yè)政策要跟得上產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要不斷調(diào)整變化，產(chǎn)生的后果就是新政策往往沒有考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體情況，脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，又造成新舊政策銜接不暢，引發(fā)貫徹執(zhí)行難題。

2.從內(nèi)容上看，過于強調(diào)選擇性政策而忽視功能性政策

為在較短的時間內(nèi)促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國采取了以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主的政策體系，沒有注重對市場功能的培育，不利于產(chǎn)業(yè)的長遠健康發(fā)展。一是產(chǎn)業(yè)政策覆蓋面太廣。由于缺少戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)認定的科學(xué)指標，導(dǎo)致政策執(zhí)行越來越寬，形成重復(fù)建設(shè)、資源浪費。例如，各地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)認定不嚴謹，重復(fù)建設(shè)十分突出。二是政策干預(yù)市場過多。既包含了從產(chǎn)業(yè)初創(chuàng)時期的研發(fā)支出支持，到中期的產(chǎn)品開發(fā)、市場培育扶持，甚至對部分已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的行業(yè)都有相關(guān)的政策優(yōu)惠，政策體系覆蓋了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整個過程，剝奪了市場主體的空間，導(dǎo)致資源配置效率低下。例如，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的勞動力與資本要素均有明顯的價格扭曲情況產(chǎn)生，并顯著負面影響了企業(yè)的技術(shù)改進與效率。三是政策選擇性太強。從已經(jīng)實施的產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容上看，現(xiàn)有的政策傾向?qū)τ谡J定為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)路線加以支持，但戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展不確定性高、研發(fā)風險大，很難預(yù)測到什么樣的技術(shù)、產(chǎn)品會被市場選擇，最終結(jié)果就是政策無法起到有效作用。例如，在政策刺激下，我國光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“投資潮涌”現(xiàn)象，分割了有限的產(chǎn)品市場和創(chuàng)新資源，以致出現(xiàn)低端產(chǎn)能與虛假產(chǎn)能雙過剩風險。

3.從執(zhí)行結(jié)果看，產(chǎn)業(yè)政策預(yù)期效果并不理想

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為未來的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，需要有適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策加以推動，這是世界各國的普遍做法。但我國中央政府和各地方政府出臺的相關(guān)政策，執(zhí)行的效果并不完全理想。一是政策并未起到明顯的技術(shù)創(chuàng)新激勵。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，鼓勵創(chuàng)新是政府進行財政補貼的重要原因。但諸多研究表明，政府補貼并沒有起到應(yīng)有的激勵創(chuàng)新作用。例如，政府直接補助與產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能效率之間存在顯著負相關(guān)關(guān)系，間接補助的正向影響也并不顯著，政府補貼甚至顯著抑制企業(yè)全要素生產(chǎn)率增長。二是政策執(zhí)行扭曲違背初衷。對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供財政支持，本意是對企業(yè)進行扶持引導(dǎo)，但由于方式不當、措施不力，結(jié)果誘發(fā)了新的問題。例如，由于新能源汽車的補貼政策過強，一輛車補貼的金額甚至可以達到20~30萬，出現(xiàn)了多家汽車企業(yè)“騙補”的問題，企業(yè)不是通過補貼促進技術(shù)進步，而是“尋租謀補”或“琢磨騙補”，導(dǎo)致政府補貼成了“唐僧肉”，而非“藥引子”。三是政策脫離實際難“落地”。一些政策與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的實踐相脫節(jié)，造成政策的可操作性不強。例如，根據(jù)政策，只有近一年高新技術(shù)產(chǎn)品（服務(wù)）收入占總收入比例不低于60%，才能被認定為高新技術(shù)企業(yè)，就沒有考慮到新業(yè)態(tài)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新發(fā)展模式，政策可操作性不強。

二、新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)基本原理與產(chǎn)業(yè)政策主張

“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)”由林毅夫教授提出，它采用新古典的分析方法來研究在發(fā)展過程中，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及其演化過程和影響的決定因素。在理論層面上，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的核心原理是結(jié)構(gòu)變遷的價格理論，包括以稟賦的供給與需求為主要內(nèi)容的靜態(tài)和動態(tài)一般均衡理論，形成了以稟賦結(jié)構(gòu)升級和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)升級作為發(fā)展過程，以企業(yè)自生能力為微觀基礎(chǔ)，以相對價格為分析手段，以發(fā)揮比較優(yōu)勢利用后發(fā)優(yōu)勢作為發(fā)展方法，以有效市場和有為政府作為政策導(dǎo)向的一套關(guān)于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及其變遷的新古典分析框架。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟的基本原理與分析框架。經(jīng)濟體的資源稟賦結(jié)構(gòu)內(nèi)生決定了經(jīng)濟體的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從靜態(tài)看，對于給定的時間點，一個經(jīng)濟體的資源稟賦是一定的，這種特定的稟賦結(jié)構(gòu)決定了該經(jīng)濟體的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源稟賦相對比較優(yōu)勢不一致，產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)就沒有自生能力。從動態(tài)看，資源稟賦結(jié)構(gòu)會發(fā)生變化，原有的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可能不再具有比較優(yōu)勢，需要進行轉(zhuǎn)型升級適應(yīng)新的稟賦結(jié)構(gòu)。有效市場是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提。市場經(jīng)濟運行機制的核心是價格競爭機制，市場自發(fā)形成的價格引導(dǎo)著企業(yè)的資源配置。追求生產(chǎn)成本最小化的企業(yè)，是基于生產(chǎn)要素之間的相對價格來選擇進入哪種產(chǎn)業(yè)、采用何種技術(shù)。因此，企業(yè)根據(jù)要素稟賦結(jié)構(gòu)決定的比較優(yōu)勢選擇產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的前提是價格體系能反映經(jīng)濟體要素的相對豐裕程度，也就是要存在一個“有效的市場”?！坝行У氖袌觥钡闹匾栽谟?，引導(dǎo)企業(yè)按照要素稟賦的比較優(yōu)勢來選擇技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品在國內(nèi)國際市場的同類產(chǎn)品中，成本才會最低，才會最有競爭力，企業(yè)才能獲得最大的利潤，整個經(jīng)濟才可以創(chuàng)造最大資本積累，使得比較優(yōu)勢從勞動或自然資源密集逐漸向資本密集提升，為現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、技術(shù)升級到資本更為密集、附加價值更高的新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。政府應(yīng)該發(fā)揮因勢利導(dǎo)作用。政府的作用是解決企業(yè)之間的外部性、公共產(chǎn)品等協(xié)調(diào)問題。具體而言，一是選擇具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。所謂潛在比較優(yōu)勢，是指企業(yè)選擇的技術(shù)符合了區(qū)域的要素稟賦比較優(yōu)勢，但由于缺少相應(yīng)的軟硬基礎(chǔ)設(shè)施，交易成本過高，而政府一旦采取措施取消或降低了這些交易成本，企業(yè)就可以在市場中生存下去。二是總有一些企業(yè)處在創(chuàng)新前沿，面臨巨大的不確定性，而一旦創(chuàng)新完成在不容易通過壟斷獲得壟斷利潤的情況下，無法收回創(chuàng)新投入，為對這種“第一個吃螃蟹”的企業(yè)提供創(chuàng)新激勵，需要政府提供相應(yīng)的政策支持。三是一個現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)若是因為稟賦結(jié)構(gòu)變化而失掉了比較優(yōu)勢，政府應(yīng)該幫助這個產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)移或退出。根據(jù)潛在比較優(yōu)勢，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)把中等發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)分成追趕型、領(lǐng)先型、退出型、彎道超車型、國防安全五大類。分析不同產(chǎn)業(yè)，利用兩軌六步法分別應(yīng)用不同的產(chǎn)業(yè)政策。第一軌，甄別什么是具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。第二軌，根據(jù)這個產(chǎn)業(yè)中企業(yè)降低交易費用的需要，因勢利導(dǎo)，改善軟硬基礎(chǔ)設(shè)施，使其成為具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。其具體過程如下：對于追趕型產(chǎn)業(yè)，可以在資金融通和外匯獲取上支持所在地的合適企業(yè)到海外并購?fù)惍a(chǎn)業(yè)中擁有先進技術(shù)的企業(yè)，或者支持企業(yè)到海外設(shè)立研發(fā)中心，直接利用國外的高端人才來推動技術(shù)創(chuàng)新。領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品和技術(shù)已經(jīng)處于國際領(lǐng)先或已接近國際最高水平，必須自主研發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)，需要政府出資支持領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)的新技術(shù)和新產(chǎn)品開發(fā)所需的基礎(chǔ)科研。退出型產(chǎn)業(yè)，不符合我國比較優(yōu)勢，可以向第三世界國家轉(zhuǎn)移過剩的產(chǎn)能。戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)，它不能完全依靠市場，需要有政府的保護才能發(fā)展起來，但要避免要素價格的人為扭曲，由政府財政直接撥款來支持其新產(chǎn)品新技術(shù)開發(fā)，并以政府采購和推廣到其他國家的方式來支持其產(chǎn)品的生產(chǎn)。

三、新時代戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化舉措

進入新時代，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)肩負重要使命。要想實現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策必須進一步優(yōu)化完善。

1.正確處理政府和市場關(guān)系，構(gòu)建有效市場和有為政府

優(yōu)化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的核心是處理好政府和市場的關(guān)系。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既要靠市場，也要靠政府。根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的主張，產(chǎn)業(yè)政策工具的目標是打造“有效市場”和“有為政府”，二者共同作用推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體來說，一是構(gòu)建有效市場，讓市場在資源配置中起決定性作用。在社會主義市場經(jīng)濟制度不斷完善的背景下，取消可能影響反映資源真實相對價格的一切政策，最大限度促進信息、技術(shù)、人才、資本、設(shè)施、服務(wù)等要素在全國甚至國際范圍內(nèi)自由流動、滲透兼容，避免對重要生產(chǎn)要素價格的人為干預(yù)和扭曲，創(chuàng)造公平競爭市場環(huán)境。二是將政府作用限制在“有為”區(qū)間。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟認為有為政府的有為就是除去“不作為”與“亂為”之后剩下的補集。對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，因為行業(yè)特殊性政府既不能“無為而治”，也不能“越俎代庖”，因政策不當而“亂為”。政府的作用限定為解決戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中公共產(chǎn)品和外部性問題，產(chǎn)業(yè)政策不要產(chǎn)生對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策的直接干預(yù)，對行業(yè)中第一個而非所有技術(shù)研發(fā)者進行鼓勵支持，其余問題交給市場解決，讓企業(yè)家有最好的激勵機制。三是協(xié)調(diào)好有效市場和有為政府的關(guān)系。有為政府與有效市場兩者是不同的目標，兩者都重要，有效的市場只能解決效率問題而不解決公平問題，有為政府可以促進公平卻缺少有效率的激勵機制，二者其實是相輔相成、不可分割的統(tǒng)一體的關(guān)系。一句話，市場有效以政府有為為前提，政府有為以市場有效為依歸。

2.根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況相機抉擇，協(xié)調(diào)好選擇性政策和功能性政策

優(yōu)化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵是對選擇性政策和功能性政策進行有效組合。根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)鼓勵企業(yè)選擇與區(qū)域資源稟賦相符合的技術(shù)組織生產(chǎn)，這其中選擇性政策和功能性政策發(fā)揮著不同的功能和作用。具體來說，第一在空間范圍上，全國范圍內(nèi)的政策應(yīng)以功能性政策為主，產(chǎn)業(yè)政策的支持重點從特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境營造和提供公共服務(wù)；區(qū)域性政策要選擇性和功能性相結(jié)合，選擇性政策要緊密結(jié)合區(qū)域資源要素稟賦實際情況，提供具體分行業(yè)的指導(dǎo)性政策，重點支持關(guān)鍵少數(shù)“吃螃蟹”的企業(yè)，功能性政策則注重改善營商環(huán)境，充分調(diào)動市場主體發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。第二在時間維度上，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期注重選擇性政策，重點支持基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)，促進自主創(chuàng)新技術(shù)的開發(fā)和擴散；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中期選擇性政策和功能性政策并用，以促進技術(shù)商業(yè)化、科技成果轉(zhuǎn)化為重點；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展有了一定規(guī)模以后，應(yīng)以功能性政策為主，由特惠式產(chǎn)業(yè)扶持向普惠式維護競爭、激勵自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，鼓勵轉(zhuǎn)型升級。三是在技術(shù)層面上，選擇性政策應(yīng)以支持涉及國家安全發(fā)展重大關(guān)鍵技術(shù)高端前沿技術(shù)為主，而功能性政策則更適合產(chǎn)業(yè)中的一般技術(shù)和大部分企業(yè)。

3.根據(jù)新時展要求，注重產(chǎn)業(yè)政策與國家戰(zhàn)略相匹配

優(yōu)化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的重要著力點是加強與國家戰(zhàn)略的契合度。作為對經(jīng)濟社會發(fā)展全局具有重要影響的支柱性產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策也要因時而變，不斷融入到新的國家發(fā)展戰(zhàn)略中。一是產(chǎn)業(yè)政策目標要與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略相吻合。進入新時代，我國經(jīng)濟需要從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動和出口導(dǎo)向轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，這就要求戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策也要從注重激勵要素投入、擴大規(guī)模轉(zhuǎn)向以鼓勵增加技術(shù)、知識、人力資本投入為重心。二是產(chǎn)業(yè)政策助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。解決新時代我國社會主要矛盾要求提升供給體系的質(zhì)量與效率，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是解決問題的根本途徑。目前，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展開始向新常態(tài)轉(zhuǎn)變，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革如火如荼。面對我國當前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問題，需要梳理、清理以及評估有關(guān)扶持政策，對其實施成效，尤其是政策影響下的結(jié)構(gòu)性變化進行綜合評估，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策由供給型產(chǎn)業(yè)政策為主向供需結(jié)合型轉(zhuǎn)變。三是產(chǎn)業(yè)政策要貫徹軍民融合。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有重要國防意義，國防科技工業(yè)中也有許多戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在軍民融合成為國家戰(zhàn)略背景下，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策要從以往“以民為主”向“軍民結(jié)合”轉(zhuǎn)變，力求實現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的軍民融合深度發(fā)展。四是產(chǎn)業(yè)政策要融入“一帶一路”國家倡議。“一帶一路”倡議對國內(nèi)經(jīng)濟、世界經(jīng)濟及世界政治有重要影響，為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了新機遇和新平臺，要從全球價值鏈的角度出發(fā)，借助產(chǎn)業(yè)政策幫助企業(yè)與沿線國家深層次合作，推動我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化布局、聯(lián)動升級。

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作者:紀建強 曠毓君 單位:1.國防科技大學(xué)文理學(xué)院 2.國防科技大學(xué)文理學(xué)院