地方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

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一、財(cái)政聯(lián)邦主義

我國(guó)的國(guó)體是單一制，中央政府與地方政府、上級(jí)與下級(jí)政府是直接的委托—關(guān)系，經(jīng)濟(jì)上則是實(shí)行分權(quán)制度，具體表現(xiàn)為分稅制，中央與地方分灶吃飯，財(cái)政包干。與純正的單一制或聯(lián)邦制國(guó)家不同，我們國(guó)家是財(cái)政聯(lián)邦主義。中央政府執(zhí)行穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)收入的財(cái)政再分配的經(jīng)濟(jì)職能并提供全國(guó)性的公共產(chǎn)品，地方政府執(zhí)行資源配置職能并提供地方性的公共產(chǎn)品。地方政府之間是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金、爭(zhēng)資源、爭(zhēng)能源、比經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、比財(cái)政收入等。地方政府與轄區(qū)內(nèi)的微觀主體之間是交換性的社會(huì)契約關(guān)系，地方政府通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高社會(huì)福利來(lái)獲取選票、獲得支持和權(quán)威。中央政府、地方政府、微觀主體的效用函數(shù)是不一樣的，中央政府效用函數(shù)的主要變量有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)穩(wěn)定、充分就業(yè)、國(guó)際收支平衡等；地方政府效用函數(shù)的主要變量有上級(jí)政府滿意、轄區(qū)內(nèi)的微觀主體、財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等；微觀主體的效用函數(shù)主要變量有公共產(chǎn)品和服務(wù)、稅賦水平、生產(chǎn)生活環(huán)境等。財(cái)政聯(lián)邦主義有優(yōu)點(diǎn)，中央與地方政府、上級(jí)與下級(jí)政府進(jìn)行明確的分權(quán)，地方與地方展開競(jìng)爭(zhēng)，可以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，有利于各級(jí)政府的制度創(chuàng)新，有利于公共物品的有效供給。但是在軟化的制度環(huán)境約束下，地方政府之間的過度競(jìng)爭(zhēng)，中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府不同效用函數(shù)之間的沖突也會(huì)使資源配置扭曲，地方政府陷入囚徒困境，投資行為異化等問題。

二、軟化的制度環(huán)境

1、信息不對(duì)稱

中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府的直接的委托—關(guān)系是一個(gè)多任務(wù)、多目標(biāo)合同，中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府效用函數(shù)不同，由于信息不對(duì)稱、信息傳遞鏈條長(zhǎng)，作為理性經(jīng)濟(jì)人，從成本和效率考慮，委托人（中央政府、上級(jí)政府）一般會(huì)抽象一些顯性指標(biāo)考察下級(jí)政府，每年各級(jí)政府在人代會(huì)所做的報(bào)告主要的指標(biāo)是五個(gè)：123（總量，增速、人均）、財(cái)政收入、農(nóng)民人均純收入、城鎮(zhèn)失業(yè)率、人口出生率，近來(lái)增加了事故亡人率、萬(wàn)元能耗指標(biāo)等，這些指標(biāo)也作為地方官員評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。人（下級(jí)政府）在人大監(jiān)督缺位的情況下，經(jīng)過成本收益計(jì)算，往往會(huì)把主要精力放在上級(jí)易于觀察的政績(jī)工程上，如大廣場(chǎng)、大馬路、大草坪等。由于對(duì)地方政府而言，企業(yè)是納稅主體，企業(yè)的效用要遠(yuǎn)大于居民的效用，真正的人民群眾成為“弱勢(shì)群體”。

2、人大監(jiān)督“缺位”

在現(xiàn)有的政治體制下，下級(jí)政府行政首腦由上級(jí)決定，群眾對(duì)政府、下級(jí)對(duì)上級(jí)、同級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府往往不能進(jìn)行有效和及時(shí)的監(jiān)督。

3、預(yù)算軟約束

如同匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾內(nèi)所論證的那樣，社會(huì)主義國(guó)家普遍存在“預(yù)算軟約束”。“預(yù)算軟約束”問題在我國(guó)地方政府身上表現(xiàn)尤其明顯。很多專家認(rèn)為，中國(guó)新一輪的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是由地方政府主導(dǎo)并投資推動(dòng)的。投資沖動(dòng)和財(cái)政壓力使地方政府千方百計(jì)地籌集資金，盡管《預(yù)算法》明確禁止地方政府自行舉債或提供貸款擔(dān)保，各級(jí)地方政府仍然積累了大量債務(wù)。

4、模糊產(chǎn)權(quán)

我國(guó)現(xiàn)行體制下，存在大量公共產(chǎn)權(quán)和“公地資源”，公有和國(guó)有、政府所有是不同的概念，公有產(chǎn)權(quán)界定模糊。土地法規(guī)定，土地國(guó)有，農(nóng)村土地集體所有，但政府可以征用公共用地。地方政府濫用公益土地征地權(quán)，壟斷土地供應(yīng)和經(jīng)營(yíng)，運(yùn)用行政權(quán)利保護(hù)違法征地。在“經(jīng)營(yíng)城市”的理念下，開發(fā)區(qū)熱高燒不退，地方政府違法違規(guī)征地，農(nóng)民失地、失業(yè)、失語(yǔ)。

三、地方政府投資行為的異化

1、招。為了擴(kuò)大當(dāng)?shù)赝顿Y規(guī)模、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，在招商引資的過程中，地方政府開出各種優(yōu)惠政策，“零地價(jià)”、稅收減免，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，舍棄自然或人文資源的保護(hù)。由于交易成本增加、資源配置扭曲，其結(jié)果導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足，政府招商引資活動(dòng)演變成零和搏弈。

2、賣。地方政府低價(jià)從農(nóng)民手中征用土地，高價(jià)賣給開發(fā)商，出現(xiàn)大量違法征地、違法拆遷情況，造成大規(guī)模的失地農(nóng)民和拆遷戶上訪。

四、地方政府機(jī)會(huì)主義投資行為的危害分析

1、破壞宏觀調(diào)控。改革開放以來(lái)，地方政府機(jī)會(huì)主義行為重復(fù)和循環(huán)出現(xiàn)，使我國(guó)的宏觀調(diào)控反復(fù)在“一抓就死，一放就亂”的怪圈中徘徊。

2、政府治理成本提高。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，我國(guó)政府的治理成本不斷提高，一方面表現(xiàn)為官民比居高不下、老百姓不堪重負(fù)；另一方面表現(xiàn)為政令不通。這些年，中央政府推動(dòng)了自上而下的政府機(jī)構(gòu)改革，整頓吏治，裁撤冗員。同時(shí)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上，改變了中央與地方政府的委托—關(guān)系，工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、土地、紀(jì)檢、統(tǒng)計(jì)紛紛由省級(jí)政府“垂直管理”；對(duì)一些重大案件、惡性事故，國(guó)務(wù)院頻頻派出調(diào)查組直接查辦。

3、干擾了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。改革開放以來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了四次經(jīng)濟(jì)周期，在每次周期的波峰前后都出現(xiàn)投資過度增長(zhǎng)和高通脹。與西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)周期的條件波動(dòng)性不同，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)周期與政治周期即地方政府換屆的周期是基本吻合的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力始終以投資推動(dòng)為主，體現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)數(shù)字中的高資本形成率。在投資結(jié)構(gòu)中，政府投資特別的投資是主體。劉寶全通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的波動(dòng)性和通貨膨脹對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有“溢出效應(yīng)”。

4、影響了社會(huì)穩(wěn)定。政府的機(jī)會(huì)主義行為造成經(jīng)濟(jì)大起大落，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式簡(jiǎn)單粗放，陷入通脹或通縮的怪圈，失地農(nóng)民和拆遷戶不斷上訪，國(guó)有銀行形成巨額的不良資產(chǎn)，地方政府大量隱性舉債，重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)忽視社會(huì)發(fā)展，土地等資源不斷遭到破壞以及環(huán)境壓力越來(lái)越大，帶來(lái)一系列問題，影響了社會(huì)穩(wěn)定，影響了“科學(xué)發(fā)展觀”和“正確的政績(jī)觀”的貫徹落實(shí)，延滯了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的步伐。

五、政策建議

1、深化政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅和政府體制改革，重塑上下級(jí)政府間的直接委托一關(guān)系。改革分稅制，回歸統(tǒng)一稅制。發(fā)展社會(huì)主義民主，推行政務(wù)公開，提高政治透明度，逐步推動(dòng)村、鄉(xiāng)、縣干部直接選舉，變上下級(jí)政府間的直接委托一關(guān)系為轄區(qū)內(nèi)的微觀主體及其人———地方人大和政府間的直接委托—關(guān)系，置地方政府于上級(jí)政府、同級(jí)人大和人民群眾的監(jiān)督之下。

2“、硬化”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度約束環(huán)境約束。由各級(jí)人大替代中央政府擔(dān)任地方政府的委托人角色，能夠弱化“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)———政績(jī)顯示”式的激勵(lì)合同，放大轄區(qū)納稅人和公共產(chǎn)品收益人的聲音，促進(jìn)地方政府關(guān)注社會(huì)和諧和科學(xué)發(fā)展，克服信息不對(duì)稱造成的“棘輪效應(yīng)”。明晰公共產(chǎn)權(quán)。硬化預(yù)算約束。

3、規(guī)范地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。建立規(guī)范、有序的地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)模式，避免同歸于盡式的競(jìng)爭(zhēng)。