土地集約化經營問題及治理措施
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摘要：“三農”問題是關系國計民生的根本問題，也是關系國家安全的根本問題。土地集約化是我國實施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的重要途徑。但是在土地集約化發(fā)展進程中，出現(xiàn)了土地規(guī)劃缺乏科學性、土地利用粗放、土地市場秩序混亂、集約化發(fā)展缺乏有效的制度保障等問題，需要從科學規(guī)劃、嚴格流轉審批、健全市場監(jiān)管等方面對土地集約化利用進行有效治理。
關鍵詞：集體經濟；農村土地；集約化經營
引言
土地集約化是我國實施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的重要途徑，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，要深化農村土地制度改革，嚴格控制未利用地開墾，完善農村土地利用管理政策體系。在農村土地集約化發(fā)展進程中，出現(xiàn)了土地規(guī)劃缺乏科學性、土地利用粗放、土地市場秩序混亂、集約化發(fā)展缺乏有效的制度保障等問題，無論是從我國廣大農民利益的角度出發(fā)，還是從發(fā)展可持續(xù)經濟的層面來講，農村土地的集約化經營需要進行有效治理，以保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進。
1土地集約利用相關概念
土地集約利用的思想最早見于古典經濟學家李嘉圖關于地租理論中對于農業(yè)用地的研究。后來，隨著全球城市化進程的不斷加快，很多學者都在關注城市土地集約利用的問題，尤其是城市土地的承載力，產業(yè)集聚的經濟效應和社會環(huán)境效應等。經濟的集聚效應是通過規(guī)模化經營，技術外溢及不完全競爭等要素和經濟活動的空間時間上的集中，來推動經濟持續(xù)化增長的。后來，隨著農業(yè)用地的面積逐漸減少，農業(yè)土地集約化利用得到廣泛的重視和關注，相關學者們開始研究農業(yè)生產領域里是否存在集聚效應，他們采用農業(yè)土地集約利用的評價方法，通過農業(yè)技術手段的進步和農業(yè)生產效率的提升檢驗土地集約化效果。上世紀九十年代，很多農業(yè)方面的學者針對農業(yè)土地集約化利用問題進行了持續(xù)研討，一是想通過研究對農業(yè)用地進行劃分等級，對農業(yè)用地的集約化程度進行評估，對土地利用潛力進行預期。另一方面，通過研究定量和定性的方式，從土地投入的水平、土地利用的程度、土地生產效率、土地的可持續(xù)發(fā)展等各個方面，構建起綜合評價指標體系。同時采用層次分析的方法、綜合評價的方法，細化考評細則，對土地集約化利用程度給出科學的評價。
2我國農村土地集約化經營現(xiàn)發(fā)展歷程及現(xiàn)狀
20世紀80年代，形成了我國農村土地集約化經營的雛形，并逐步得到發(fā)展。當時，農村土地的承包耕作是農民自發(fā)形成的，因此對農村土地集約化經營的研究方向也出現(xiàn)了不同的路徑。家庭聯(lián)產承包責任制在1978年在農村開始施行后，農村的土地流轉出現(xiàn)了生機。一部分農民外出打工，家里土地沒人耕種，部分土地閑置。另外一部分農民在家務農，希望擴大農業(yè)生產需要更多的土地進行耕種。因為雙方的不同需求，使得土地流轉在民間逐步擴展。土地集約化經營相關制度在1993之后逐步建立和完善，但是最初研究得還不夠深入。隨著我國改革開放的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步推進，使得農村土地集約化經營上升到農村經濟發(fā)展和推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高度，在經營制度、模式、措施等各個方面都得到了進一步的完善和發(fā)展。目前，我國各地土地流轉模式不盡相同，但是流轉程序基本一致，一種是傳統(tǒng)的農戶之間自行約定進行土地流轉，另一種中介服務組織受農戶或者企業(yè)委托對土地進行集約化流轉。
3我國土地集約化發(fā)展存在的問題
3.1部分農村土地規(guī)劃缺乏科學性和總體性
隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和城鎮(zhèn)化進程的加快，部分地區(qū)中心城區(qū)用地量的需求急劇增加，這就給耕地的保護帶來了一定的難度。而有些縣城和村鎮(zhèn)的基本建設預留土地在一定程度上存在相對集約的現(xiàn)狀，導致有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有城鎮(zhèn)發(fā)展的建設預留地，項目建設無用地供應。此外，隨著城鎮(zhèn)化的進程，大批農民涌進城市，部分在城市定居，實現(xiàn)了從農民到市民的轉變，但是這部分新市民在農村依然保留著土地和宅基地等，導致農村人口城鎮(zhèn)化的速度快于農村用地整治、騰地還農的速度。
3.2部分農村土地利用模式比較粗放
目前，我國很多農村地區(qū)的土地利用模式粗放，而且單一。有些地區(qū)單一采取傳統(tǒng)的土地集約化經營模式，由農戶之間自行約定土地流轉經營。有些地區(qū)單一采取土地流轉中介組織采取委托的方式進行土地流轉。此外隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程，一些農村或城市近郊的土地資源則大量集中在房地產開發(fā)商受眾。一些地方政府為了政績工程，降低土地流轉和使用的門檻，導致了一些優(yōu)質農業(yè)土地資源流入低效的開發(fā)商手中，少數(shù)土地又因開發(fā)商后期資金短缺而停產，致使土地閑置。有些農村土地還遭遇非法被亂用的現(xiàn)象，在未經政府批準的情況下，一些企業(yè)等非法占用周邊的土地，違背土地利用規(guī)劃和政策而將其挪作他用。
3.3部分農村土地市場比較混亂
部分地方政府在某種程度上為了政績，大搞經濟建設與開發(fā)，對土地供給市場進行過多干預，致使土地供給差價較大，導致土地供需不協(xié)調。當?shù)貫榱丝焖侔l(fā)展經濟，盲目招商引資，偶爾出現(xiàn)不當競爭，擾亂了土地市場的秩序。有些開發(fā)商彼此之間缺乏符合市場秩序要求的良性競爭，導致土地價格較低。房地產開發(fā)商也沒有土地集約化經營所帶來了壓力和激勵，市場杠桿作用在土地集約化發(fā)展中沒能有效發(fā)揮作用。有些開發(fā)商被政府綁架，被利益綁架，為土地市場的有序運營買下了隱患。
3.4土地集約化經營缺乏制度保障
隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步推進，農村土地集約化利用逐漸得到重視。政府相關部門由于受到自身及社會等多方因素，推進土地集約化經營的成效不夠顯著，相應的制度保障跟進步伐卻略顯滯緩。城鎮(zhèn)化建設過度占用耕地、鄉(xiāng)村土地大量閑置、土地市場的良性運行較差、鄉(xiāng)村土地違規(guī)建設、鄉(xiāng)村土地生態(tài)破壞等問題不斷出現(xiàn)，這在一定程度上是因為缺乏相應的法律、制度約束和保障。建立健全土地集約化警用法律、行政保障體系勢在必行。
4鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地集約化經營治理措施探析
4.1要建立健全土地管理制度
首先要健全土地管理制度。要建立地方性土地管理法規(guī)，為科學進行土地資源規(guī)劃提供依據(jù)和法律支撐，也能夠進一步促進土地規(guī)劃的落實。其次要健全農村土地規(guī)劃、土地征收、土地流轉、土地審批、資金管理等各方面的土地管理制度并細化流程，避免出現(xiàn)制度漏洞而較低土地使用效率。重點是資金管理制度，要用好、管理好土地管理各個環(huán)節(jié)的專項資金及配套資金，為土地可有有效流轉提供資金保障。最后要加強土地監(jiān)管，加大違規(guī)批地用地打擊和監(jiān)督力度，嚴格懲治肆意違法修改土地利用規(guī)劃的不法行為。
4.2要嚴格土地審批流程
一方面要嚴格落實土地審批流程，加大對土地審批的督察力度，建設專門的土地資源管理執(zhí)法隊伍，開展定期和不定期的督察，對發(fā)現(xiàn)的土地審批流程問題及時進行制止并嚴厲懲罰。對區(qū)域范圍內的農村土地進行系統(tǒng)調查，熟悉區(qū)域內土地情況并對現(xiàn)狀進行分析，對規(guī)劃和綜合利用土地提供參考和依據(jù)。加強對土地使用權變更、土地資源規(guī)劃落實情況、鄉(xiāng)村土地供應情況、土地審批流轉等進行排查，為土地規(guī)劃審批提供綜合性參考。另一方面要充分發(fā)揮大眾力量，設立舉報箱、舉報電話等向大眾公布，并將此項工作開展情況作為工作人員績效考核的重要參考。同時對群眾舉報的土地問題要設專人開展調查，對與情況屬實的要嚴格查辦，絕不姑息縱容違反土地管理相關法律、規(guī)定的行為。
4.3要完善科學的土地規(guī)劃
首先在農村土地規(guī)劃設計中要通盤考慮，站在全區(qū)域一盤棋的角度，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計。利用現(xiàn)代化信息技術手段，對土地資源進行信息化管理，運用遙感衛(wèi)星監(jiān)測、社會監(jiān)督等多種途徑，對區(qū)域土地規(guī)劃的落實情況進行動態(tài)監(jiān)管，提高土地資源規(guī)劃管理的科技水平，避免人為暗箱操作。其次要進一步完善土地資源的配套設施，通過采取設立土地資源開發(fā)專項計劃、拓寬資金來源渠道等方式，科學開發(fā)、保護、整理和復墾等。最后要完善土地資源的流轉制度，嚴格落實國家相關的政策和配套措施，提高土地資源的利用率。
4.4要健全市場監(jiān)管體系
一方面給要嚴格規(guī)劃土地市場的秩序。充分尊重市場，利用土地價格的波動調節(jié)土地資源的供求關系，協(xié)調土地資源的收儲，讓一定合理比例的土地在市場上正常流通，穩(wěn)定市場秩序，保障本地經濟的可持續(xù)發(fā)展。另一方面要健全土地執(zhí)法體系。健全土地執(zhí)法體系，建立責任追究制度，嚴格落實，同時增加土地執(zhí)法的透明度，避免各種不法和違規(guī)行為。要實現(xiàn)土地資源的合理和充分利用，以此達到土地使用效益的最大化和科學化。
5結語
綜上所述，土地集約化是我國實施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的重要途徑，也是解決我國“三農”問題的關鍵舉措。我國在土地集約化發(fā)展進程中，雖然出現(xiàn)了土地規(guī)劃缺乏科學性、土地利用粗放、土地市場秩序混亂、集約化發(fā)展缺乏有效的制度保障等問題，但是通過建立健全土地管理制度，科學規(guī)劃、嚴格流轉審批、健全市場監(jiān)管等方式，可以實現(xiàn)對土地集約化利用的有效治理。并且我國各地農村也在積極探索適合本地土地集約化經營的有效措施，爭取實現(xiàn)土地利用的最大化，保障農業(yè)生產，為解決“三農”問題做出積極的努力。
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作者：王秀月 單位：通榆縣鴻興鎮(zhèn)農村經濟管理服務中心
