制定建筑企業(yè)信用激勵(lì)政策法律依據(jù)探析
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《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)定建筑企業(yè)應(yīng)取得資質(zhì)許可，并應(yīng)在取得資質(zhì)等級(jí)范圍內(nèi)從事相應(yīng)建筑活動(dòng)，本質(zhì)上屬于立法確定的資格準(zhǔn)入型事前監(jiān)管措施，相較于事后監(jiān)管具有介入階段早、宏觀調(diào)控功能突出、預(yù)防危害公共安全等公共利益行為發(fā)生等優(yōu)勢(shì)，法定性是其首要特征。而近年來，各地陸續(xù)出臺(tái)對(duì)信用良好建筑企業(yè)允許超資質(zhì)等級(jí)承攬工程等政策，“超資質(zhì)等級(jí)承攬工程”成為行業(yè)普遍現(xiàn)象并備受關(guān)注。本文擬從信用激勵(lì)角度加以評(píng)析。
一、信用激勵(lì)及其治理價(jià)值
某專家指出，與法律相比，信譽(yù)機(jī)制是一種成本更低的維持交易秩序的機(jī)制。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，信用機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的基礎(chǔ)性條件。激勵(lì)作為信用機(jī)制的重要制度內(nèi)容，既是促進(jìn)市場(chǎng)主體主動(dòng)守信踐諾的措施，也是完善現(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)管體系、提升治理能力的必然選擇。自黨的十八大提出“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”后，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信”的改革要求以來，國(guó)務(wù)院先后《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件來推進(jìn)我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信的進(jìn)程和規(guī)范化程度。國(guó)家層面對(duì)守信激勵(lì)的推動(dòng)反映了這一制度對(duì)提高政府治理能力和效能的重要價(jià)值，其價(jià)值主要表現(xiàn)為：首先，信用激勵(lì)有利于改善市場(chǎng)信用環(huán)境、降低交易成本和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，逐步形成誠(chéng)信的市場(chǎng)氛圍和對(duì)市場(chǎng)主體采取“誠(chéng)信推定”和“失信懲戒”的系統(tǒng)性治理邏輯。其次，通過守信激勵(lì)和失信懲戒制度的實(shí)施所帶來的“守信者一路暢通、失信者寸步難行”普遍效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體優(yōu)勝劣汰從而發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的功能，也有利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政監(jiān)管與公共服務(wù)的精準(zhǔn)度，進(jìn)而提升治理效能。再次，信用激勵(lì)手段的運(yùn)用是發(fā)揮以信用為基礎(chǔ)的新型市場(chǎng)監(jiān)管體制的要求，也是為其他行政監(jiān)管措施的開展提供信用數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，有助于形成層次分明、功能互補(bǔ)的現(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)管體系。
二、允許“信用良好”建筑企業(yè)超資質(zhì)經(jīng)營(yíng)屬于信用激勵(lì)措施
在社會(huì)信用體系建設(shè)的中央改革要求和國(guó)務(wù)院推進(jìn)守信聯(lián)合激勵(lì)與失信聯(lián)合懲戒制度建設(shè)指導(dǎo)意見的推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)信用尤其是守信激勵(lì)制度的供給取得了較大發(fā)展。雖然目前統(tǒng)一的國(guó)家信用立法尚未制定，但以《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《上海市社會(huì)信用條例》（2017年）、《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)信用條例》（2019年）、《河南省社會(huì)信用條例》（2020年）及《福州市社會(huì)信用管理辦法》（福建省福州市人民政府令第76號(hào)）等為代表的基礎(chǔ)性或綜合性社會(huì)信用的頒布實(shí)施，極大地推動(dòng)了信用激勵(lì)制度的發(fā)展，也逐漸形成了加快信用激勵(lì)制度建設(shè)的氛圍。在此背景下，自2017年以來，河南、廣東、山東等地紛紛出臺(tái)促進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展、優(yōu)化建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理的政策。其中普遍提出有條件允許建筑企業(yè)承攬現(xiàn)有資質(zhì)類別高一級(jí)的相應(yīng)業(yè)務(wù)，而這里的“條件”大都規(guī)定為“信用良好”，即從本質(zhì)上來講，這種“超資質(zhì)等級(jí)承攬工程”的規(guī)定屬于信用激勵(lì)措施在行政許可領(lǐng)域的具體運(yùn)用，這與當(dāng)前我國(guó)信用激勵(lì)措施在行政許可領(lǐng)域運(yùn)用的主要體現(xiàn)為便利服務(wù)性措施不同，但都體現(xiàn)了促進(jìn)信用激勵(lì)的改革精神，有利于進(jìn)一步推動(dòng)信用聯(lián)合激勵(lì)制度的落地和制度建設(shè)氛圍的形成。
三、制定信用激勵(lì)政策應(yīng)具有明確立法依據(jù)和職權(quán)根據(jù)
隨著社會(huì)信用從傳統(tǒng)的社會(huì)道德上升為國(guó)家制度建設(shè)層面，社會(huì)信用的監(jiān)督和管理等也日益打上公權(quán)力的深刻烙印，對(duì)市場(chǎng)主體信用信息的管理使用等逐漸經(jīng)由立法而成為行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)的重要組成部分，這在《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第三十三條和《河南省社會(huì)信用條例》第六條等有關(guān)部門職責(zé)的規(guī)定中可見一斑。作為行政權(quán)力譜系的新成員，社會(huì)信用管理權(quán)是一項(xiàng)概況性公權(quán)力，通常包括社會(huì)信用信息的記錄、采集、歸集、共享、公開、查詢和運(yùn)用等內(nèi)容，而信用懲戒和激勵(lì)均屬于社會(huì)信用管理權(quán)中運(yùn)用權(quán)能的組成部分，本質(zhì)上都具有行政權(quán)性質(zhì)。作為一項(xiàng)信用行政權(quán)，信用激勵(lì)權(quán)的行使必須遵循依法行政的基本原則，這既包括信用激勵(lì)政策（主要表現(xiàn)為信用激勵(lì)規(guī)范性文件）的制定以及具體信用激勵(lì)行政行為的作出等。其中，信用激勵(lì)最為首要的就是要遵循職權(quán)法定原則，即對(duì)包含建筑業(yè)在內(nèi)的市場(chǎng)主體進(jìn)行信用激勵(lì)的規(guī)則制定和特定激勵(lì)行為的實(shí)施都應(yīng)當(dāng)具有明確的立法授權(quán)，而缺乏具體法律法規(guī)依據(jù)的信用激勵(lì)政策和行為均面臨合法性的危機(jī)，這也是《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》明確提出“堅(jiān)持依法行政”原則和《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》著重強(qiáng)調(diào)“依法依規(guī)運(yùn)用信用激勵(lì)和約束手段”的根本原因所在。因此，在《建筑法》《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》明文設(shè)定的建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)制度修改之前，各地有關(guān)“信用良好”的建筑企業(yè)可以“超資質(zhì)等級(jí)承攬工程”的政策內(nèi)容明顯缺乏法律依據(jù)，違背了“合法激勵(lì)”的原則。即使按照國(guó)務(wù)院有關(guān)守信聯(lián)合激勵(lì)指導(dǎo)文件的精神，也僅僅是可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)信用良好的相對(duì)人在行政許可中實(shí)施“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務(wù)措施，并非違背法定許可條件實(shí)施行政許可，故在缺乏明確法律授權(quán)的情況下，即使信用好的建筑企業(yè)也不能超越法律規(guī)定超資質(zhì)承攬工程，否則就存在行政違法的風(fēng)險(xiǎn)。
作者:宋國(guó)濤 單位:中共河南省委黨校