高?？蒲泄芾盹L險防控探究
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［摘要］本文闡述了“放管服”的理論依據(jù)、政策進程及邏輯內(nèi)涵，分析了高校科研經(jīng)費管理風險防控的研究現(xiàn)狀、面臨的困難、存在的主要風險及風險產(chǎn)生的原因，同時從項目、資金、績效三個方面探究了高?？蒲泄芾怼胺殴芊钡挠蚝徒?，并基于“放管服”視角，提出科研管理職能部門“上、中、下三維立體風險防控模式”，建立風險防控責任目錄。
［關(guān)鍵詞］高校;放管服;科研部門;風險防控
一、基于理論和政策
(一)“放管服”的理論依據(jù)
其一，組織結(jié)構(gòu)理論。組織結(jié)構(gòu)理論的代表人物是法約爾，他認為管理有五個基本職能，分別是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。其中，組織職能是一項非常重要的職能，“法約爾跳板”設(shè)計是解決上下級之間跨越統(tǒng)一指揮直接聯(lián)系的組織形式。高校的組織結(jié)構(gòu)的總原則就是實現(xiàn)高校自身職能，設(shè)計相關(guān)的機構(gòu)，對責任進行劃分，促進信息暢通，降低管理成本，提升管理效率和提高管理質(zhì)量。其二，預算控制理論。實質(zhì)上是全面預算管理理論，起源于英國，發(fā)展于美國，成熟后推廣于全世界。強調(diào)預算管理的統(tǒng)一性及協(xié)調(diào)性，科研經(jīng)費預算主要包括預算編制、預算執(zhí)行、預算調(diào)整以及預算績效評價反饋等環(huán)節(jié)。高校的科研項目負責人、科研管理部門以及財務管理部門都是科研經(jīng)費管理的主角，都必須參與到科研經(jīng)費全面預算管理過程中。其三，內(nèi)部控制理論。內(nèi)部控制理論由美國會計師協(xié)會上世紀30年代提出，按照不相容職務相分離的原則，通過內(nèi)部職責分工來進行相互牽制，相互制衡，防止舞弊發(fā)生。財政部也頒發(fā)了內(nèi)部控制規(guī)范，主要從控制環(huán)節(jié)、會計制度及控制程序三個方面做頂層設(shè)計。控制活動就是有針對性采取控制措施，完善控制程序，實現(xiàn)全流程的管理。
(二)“放管服”的政策進程
其一，政府層面“放管服”改革進程回顧。上世紀80年代，改革開放之初，為增強企業(yè)活力，賦予企業(yè)更大自主權(quán)，國家推進政企分開改革，這是“放管服”改革的初步嘗試。1998年，按照權(quán)責一致的原則，政府部門實行精兵簡政，繼續(xù)強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。2001至2013年，國務院成立行政審批改革工作領(lǐng)導小組，負責統(tǒng)一設(shè)定行政審批事項標準，實現(xiàn)行政審批事項標準化、規(guī)范化、程序化、無紙化操作。2015至2019年，“放管服”改革正式作為新時代政府改革的頂層設(shè)計和重要思路。其二，科研經(jīng)費“放管服”改革進程回顧。上世紀80－90年代，科研經(jīng)費管理實行“包干使用、?？顚Ｓ?、超支不補、結(jié)余留用”寬松管理方式，管理重點是對科研成果的評價驗收上。從1998年開始，科研經(jīng)費實行嚴格的預算管理制度，強調(diào)必須嚴格編制預算，必須嚴格審批預算，必須嚴格預算執(zhí)行。預算管理制度規(guī)范了科研經(jīng)費管理，但在一定程度上制約和束縛了開展科研活動的積極性。標志性的規(guī)章制度是《國家重點基礎(chǔ)研究專項經(jīng)費管理辦法》。2016年，黨中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資全管理等改策的若干意見》，從國家層面著手推進科研“放管服”改革，改革科技管理運行機制，改變科研經(jīng)費管理方式。2018年7月，《國務院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研效若干措施的通知》提出:建立完善以信任為基礎(chǔ)的科研管理機制。2018年12月，《國務院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》明確:完善推動落實科研人員人、財、物管理自主權(quán)政策，充分激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造力。
(三)“放管服”的邏輯內(nèi)涵
從時間上看，“放管服”改革是階段性與連續(xù)性的統(tǒng)一體。從本質(zhì)上看，“放管服”改革是一個有機整體，簡政放權(quán)是核心，管理是手段，服務是目的，轉(zhuǎn)變職能是根本。從內(nèi)容上看，“放管服”改革體現(xiàn)的是一種理念、方式和模式的轉(zhuǎn)變。其一，傳統(tǒng)行政理念向現(xiàn)代管理理念轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政理念之下，政府“以批代管”，主要表現(xiàn)為強權(quán)力，弱服務;強審批，弱監(jiān)管;服務意識相對較弱?，F(xiàn)代管理理念之下，強調(diào)政府責任意識和服務意識，將審批職能和監(jiān)管職能相分離，探索高效、快捷的便民服務方式。其二，粗放式管理向集約化管理方式轉(zhuǎn)變。粗放式管理理念之下，自由裁量權(quán)大，權(quán)力尋租空間大，管理過程缺乏量化標準，人治特征明顯，管理技術(shù)手段較為落后。精細化管理理念之下，強調(diào)服務對象精準、服務規(guī)程標準、考核要求嚴格、強化問責和反饋，借助大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺完成。其三，分散模式向協(xié)同模式的轉(zhuǎn)變。分散模式管理之下，審批權(quán)分散、審批環(huán)節(jié)多，同一事項重復審批。監(jiān)管部門之間職責交叉、權(quán)責不清造成了監(jiān)管力量弱化，監(jiān)管效果不好。協(xié)同管理模式之下，積極探索協(xié)同管理模式，統(tǒng)籌分散的職能和服務供給，提高管理和服務效率。
二、基于角色和認識
(一)高?？蒲薪?jīng)費的概念、內(nèi)涵
科研經(jīng)費泛指各種用于發(fā)展科學技術(shù)事業(yè)，用于解決特定的科學和技術(shù)問題的費用支出。按照經(jīng)費來源不同，科研經(jīng)費分為縱向科研經(jīng)費和橫向科研經(jīng)費?？v向經(jīng)費通過財政部門預算核定，按國家科研經(jīng)費管理有關(guān)辦法以及學校相關(guān)規(guī)定使用。橫向經(jīng)費主要通過雙方的合同約定來進行管理，合同中應該載明經(jīng)費額度、使用范圍、支出標準以及需要達到的目標要求。無論是縱向經(jīng)費，還是橫向經(jīng)費均來源于各級財政撥款和大量的社會投資，都是學?？蒲薪?jīng)費的重要組成部分?？蒲薪?jīng)費均致力于科學研究，服務經(jīng)濟社會發(fā)展，不是科研人員的個人財產(chǎn)。
(二)高?？蒲薪?jīng)費管理的內(nèi)容
其一，高?？蒲薪?jīng)費管什么，是一個核心問題。具體來說，通過實施資源配置，對科研經(jīng)費進行合理調(diào)動，采取相應的管理措施及方法，確保高?？蒲泄ぷ黜樌瓿?，達到研究預期目的。其二，管到什么水平，是一個目標問題。最大的目標就是在政策范圍內(nèi)，盡量下放研究自主權(quán)，確保科研經(jīng)費發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益和社會效益。其三，怎么管，是一個原則問題。合法性原則，強調(diào)不能突破國家相關(guān)的法律法規(guī)要求，尤其是廉政風險防控，底線和紅線都不能觸碰。真實性原則，強調(diào)科研人員開展科學研究必須是客觀真實存在的，并且能夠得以實現(xiàn)。可控性原則，強調(diào)科學研究允許失敗，但風險必須可控。階段性原則，強調(diào)不同的研究階段需要不同的流程和不同的制度設(shè)計進行規(guī)范。無私奉獻原則，強調(diào)科研管理職能部門要具備“功成不必在我”但“功成必定有我”、大公無私、舍我其誰的奉獻精神，不斷提高服務質(zhì)量和服務效能，盡最大可能在政策范圍內(nèi)，做好服務和支持工作。
三、基于現(xiàn)狀和困難
(一)高?？蒲薪?jīng)費管理風險防控研究現(xiàn)狀
其一，從認知角度和組織體制機制方面。比如:孫玉霞認為，高?？蒲泄芾聿块T要主動與財務管理部門溝通協(xié)調(diào)，主動與項目負責人交流;崔君紅認為，科研腐敗案例頻發(fā)，主要是管理體制存在缺陷、項目負責人法紀意識淡薄、科研經(jīng)費監(jiān)督制約和懲戒手段薄弱;崔清澤認為，科研經(jīng)費管理需要建立健全內(nèi)控制度及組織架構(gòu)，建立風險評估機制，制定風險應對策略。其二，從成本績效角度。比如:吳曉麗認為，要建立健全高?？蒲薪?jīng)費管理責任制，加強高?？蒲薪?jīng)費支出管理，增強對科研經(jīng)費的績效監(jiān)督和評估;郝立紡認為，科研經(jīng)費應加強成本管理，在科研項目成本管理中建立責任制度，并根據(jù)科研活動目標建立對應的費用考核標準和考核機制。其三，從過程管控及主要風險點角度。比如:韓珺認為，從科研項目的申報、立項、執(zhí)行以及驗收結(jié)題四個環(huán)節(jié)細化風險防控流程，從加強教育、完善法律、健全制度以及規(guī)范監(jiān)督四個角度提出科研經(jīng)費風險防控的具體對策;劉永林認為，科研經(jīng)費管理風險主要分布點是，虛設(shè)和侵吞科研設(shè)備經(jīng)費、偽造原始憑證騙取科研經(jīng)費、將科研經(jīng)費用于私人消費項目等，應從完善管理制度、加強腐敗教育等方面進行風險防控。
(二)高?？蒲薪?jīng)費管理風險防控面臨的困難
中美貿(mào)易戰(zhàn)發(fā)生以來，全國上下形成了一個共識，就是科技實力是一個國家強大的基石，是一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的主要驅(qū)動力，大力發(fā)展教育科研事業(yè)是推動社會進步，實現(xiàn)國家強盛，解決“卡脖子”關(guān)鍵技術(shù)問題的國家戰(zhàn)略。高校是科研人才的集中地、科學研究的高水平基地以及科研經(jīng)費管理的主戰(zhàn)場，從事著最重要的基礎(chǔ)研究。目前，我國博士、碩士人才85%以上都集中在高校，高?？蒲薪?jīng)費投入比重是衡量一個國家綜合國力的重要指標之一。近年來，高?？蒲懈瘮‖F(xiàn)象頻頻發(fā)生，高校不再是一片凈土，高?？蒲薪?jīng)費管理風險防控工作成為社會關(guān)注的焦點、熱點和難點。為了調(diào)動廣大高?？蒲腥藛T的主動性和積極性，國家對高?？蒲泄芾硗菩小胺殴芊备母?，出臺了一系列政策和指導意見，各省也相繼出臺了配套政策，強調(diào)高?？蒲薪?jīng)費管理的緊迫性和重要性，要求高校必須重視科研經(jīng)費管理，完善管理制度和管理措施，進一步加強對科研經(jīng)費的監(jiān)督和檢查。“一放就亂，一管就死”，放到什么程度，如何放，管到什么程度，如何管，放和管之間度和域的確定和把握，是高校科研經(jīng)費管理風險防控面臨的現(xiàn)實困難和實際難題。
四、基于風險和原因
(一)高?？蒲薪?jīng)費管理主要風險
其一，項目管理與經(jīng)費管理脫節(jié)，兩張皮現(xiàn)象導致產(chǎn)生較大的財務風險。比如:科研管理部門關(guān)注的重點是制定管理制度，對科研項目的管理及費用控制。財務部門關(guān)注的重點是經(jīng)費報銷是否合法合規(guī)，是否真正取得研究成果不是重點。存在管預算的不管支出、管決算的不管預算，管項目的不管經(jīng)費、管經(jīng)費的不管項目等相互脫節(jié)的情況，最終導致科研經(jīng)費預算缺乏科學性和合理性、經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)不合理、全?？蒲薪?jīng)費使用效率低下等財務風險。其二，科研經(jīng)費監(jiān)管存在“真空”，主動鉆制度漏洞，職能部門存在監(jiān)管風險。在經(jīng)費審批流程上，根據(jù)金額大小明確了經(jīng)費審批責任人的權(quán)限，很多科研人員就會將金額分單拆散報銷，規(guī)避上一層級的審批?？蒲腥藛T主動虛構(gòu)科研經(jīng)濟活動，報銷與科學研究無關(guān)的個人和家庭消費。利用虛假發(fā)票違規(guī)套取科研經(jīng)費等。其三，科研資產(chǎn)管理不規(guī)范，存在國有資產(chǎn)流失風險。高?？蒲薪?jīng)費來源主要是財政撥款收入，科研經(jīng)費支出形成的固定資產(chǎn)，沒有及時作為固定資產(chǎn)入賬，部分可移動的固定資產(chǎn)變成科研人員的流動資產(chǎn)隨身攜帶，甚至親戚朋友共享?？蒲袡C構(gòu)和科研人員的科技研究成果沒有形成系統(tǒng)的無形資產(chǎn)管理。
(二)高?？蒲薪?jīng)費管理存在風險的原因探究
其一，科研經(jīng)費管理體制是制度性因素。我國科研經(jīng)費的主要來源是財政部門預算，以行政分配方式為主，由中央財政、省級財政、地方財政層層下?lián)?，從財政到學校，從學校到具體項目負責人，時間周期很長，造成科研經(jīng)費支出與實際研制周期不相匹配，急于花錢，突擊花錢，存在腐敗風險。其二，管控機制上，“運動員”和“裁判員”雙重身份重疊。高校既是科研經(jīng)費的使用主體，同時也是科研經(jīng)費的監(jiān)督主體，雙重身份雙重責任重疊，運行過程采用預算編制與會計核算的方式進行管理。其三，科研人員本體主義嚴重。部分科研人員認為，科研經(jīng)費屬于自己的，不遵守不執(zhí)行科研管理部門和財務管理部門的規(guī)章制度。部分科研人員申報科研項目主要滿足職稱評定需要、追求科研獎勵等，過度追求科研項目數(shù)量和經(jīng)費數(shù)量問題。
五、基于“放”的策略和“管”的措施
(一)高?？蒲泄芾怼胺殴芊庇蚝徒绲拇_定
其一，科研項目管理方面。明確科研項目申報要求，推行“材料一次報送”制度，統(tǒng)一申報格式，精簡申報材料，實行一次告知、一次報送、一表多用;項目研究期間，負責人可以根據(jù)研究實際情況，在研究方向不變、研究質(zhì)量不降、成果指標不減的前提下，自行調(diào)整研究方案和技術(shù)路線;項目研究期間，職能部門要統(tǒng)籌安排，以聯(lián)合檢查的方式集中時間檢查，避免多頭檢查、重復檢查;項目結(jié)題驗收時，財務驗收和技術(shù)驗收一并進行，實施一次性綜合績效評價;充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，實現(xiàn)科研管理流程化、規(guī)范化以及協(xié)同化。其二，科研資金管理效率方面。擴大科研項目經(jīng)費預算科目調(diào)劑權(quán)以及經(jīng)費支出自主權(quán)。比如，直接費用調(diào)劑權(quán)全部下放給項目負責人(設(shè)備費除外);對科研急需的設(shè)備和耗材，采用特事特辦、隨到隨辦的采購機制，縮短采購周期;進一步下放預算執(zhí)行調(diào)劑權(quán)限?！霸O(shè)備費”和“其他費用”兩個科目的調(diào)劑幅度在20%以內(nèi)的，以及其他科目的調(diào)劑權(quán)限交由項目負責人自主決定，報學校財務、科技部門備案;對于橫向經(jīng)費，由學校財務統(tǒng)一管理，負責人按照合同約定管理使用;推動項目負責人完善科研類差旅費、會議費、勞務費、辦公費的管理，優(yōu)化財務報銷流程，簡化科研財務報銷程序。其三，科研績效管理方面。推動項目管理從重數(shù)量向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，重結(jié)果向重成果轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)變，加強項目績效管理;從資金配套、科研績效兌現(xiàn)等方面，加大對科技成果轉(zhuǎn)化的支持力度，強化正向激勵。
(二)高校科研管理“放管服”風險防控措施
其一，強化過程管控，加強內(nèi)部控制?？蒲泄芾砥脚_是強化高?？蒲薪?jīng)費過程管控，加強內(nèi)部控制的核心和關(guān)鍵。以全面預算管理為綱，將內(nèi)部控制要素、組織架構(gòu)理論一并設(shè)計和嵌入科研管理平臺，以平臺作為內(nèi)部控制平臺載體，貫穿科研經(jīng)費管理的每一個環(huán)節(jié)，有效解決風險防控。其二，科研管理部門采取“上、中、下三維立體風險防控模式”，建立科研風險防控責任目錄。三維立體風險防控模式的核心思想是全過程、全方位、無死角，強調(diào)主體責任，注重監(jiān)督責任。三維立體風險防控模式的結(jié)構(gòu)要素:“上”就是科研管理部門主動接受學校紀檢監(jiān)察部門再監(jiān)督。風險防控責任目錄主要包括:定期主動向?qū)W校紀委書面全面報告部門工作情況;部門重要工作，形成簡報，主動向?qū)W校紀檢監(jiān)察部門備案;科研規(guī)章制度起草，事前征求學校紀委監(jiān)察部門意見建議等?！爸小本褪强蒲泄芾聿块T自身的內(nèi)控建設(shè)和日常監(jiān)督。風險防控責任目錄主要包括:壓實管理責任，做好任務分解，層層簽訂責任書;實行民主決策，認真執(zhí)行“三重一大”議事決策制度;堅持業(yè)務公開制度，自覺接受質(zhì)詢和監(jiān)督;參與黨風廉政理論研究，構(gòu)建部門廉政文化氛圍等。“下”就是全面履行高校賦予科研管理部門面向全校業(yè)務范圍內(nèi)的職能監(jiān)督和業(yè)務監(jiān)督職能。風險防控責任目錄主要包括:抓緊抓實黨風廉政建設(shè)之科研經(jīng)費管理主要風險點排查、風險防控流程優(yōu)化完善工作;落實細化上級有關(guān)部門關(guān)于強化高?？蒲腥藛T主體地位和主體責任;積極構(gòu)建高效科研人員誠信約束機制，實施科研學術(shù)誠信承諾制以及經(jīng)費支出廉政承諾制等;建立健全和完善規(guī)章制度建設(shè)并認真抓好制度的貫徹落實及實施效果反饋。
參考文獻
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作者:尚所林 單位:云南開放大學科學技術(shù)處
