支農(nóng)款項低效原因與策略

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連續(xù)十年來，每年的中央一號文件都事關(guān)“三農(nóng)”問題，隨著中央對“三農(nóng)”問題的高度重視，中央財政對“三農(nóng)”的投入不斷增加，形成了財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的良性發(fā)展機(jī)制。為“三農(nóng)”發(fā)展提供了必要的財政支撐，也取得了一定成效。但需要看到的是，由于我國在財政支農(nóng)資金管理程序上，既存在財政部與中央涉農(nóng)部門之間的橫向流動，又存在中央各涉農(nóng)部門上下級之間的縱向流動，在我國總體上呈現(xiàn)財政支農(nóng)資金投入規(guī)模遠(yuǎn)小于“三農(nóng)”發(fā)展需要，資金需求計劃、審批、撥付、監(jiān)管又缺乏法定程序和有效監(jiān)管的背景下，財政支農(nóng)資金在錯綜復(fù)雜的縱橫雙向流動，極易出現(xiàn)資金支出分散，縱橫銜接不暢，投資交叉重復(fù)，投資項目缺乏論證，資金使用效率低下等問題。因此，在當(dāng)前中央及省市地方政府支農(nóng)投入不斷增加，政府部門在運(yùn)用權(quán)力過程中又表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“經(jīng)濟(jì)人”訴求特征的現(xiàn)實環(huán)境下，通過管好、用好財政支農(nóng)資金，完善財政支農(nóng)投入結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮財政支農(nóng)的最大效益，成為亟待解決的現(xiàn)實問題。

一、財政支農(nóng)資金低效及變相流失的成因

1．農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資地方配套資金不到位導(dǎo)致工程質(zhì)量低劣

從財政支農(nóng)資金的投入項目看，主要包括農(nóng)業(yè)基建投資，農(nóng)村科學(xué)事業(yè)，農(nóng)業(yè)科技發(fā)展三大類。在資金管理模式上，采用中央統(tǒng)一財政支農(nóng)政策，中央和各級地方政府分級承擔(dān)資金投入責(zé)任，涉農(nóng)部門擔(dān)負(fù)項目管理，財政部門負(fù)責(zé)核撥資金，以中央和省級政府財政投入為主，以市、縣和鄉(xiāng)三級地方財政配套投入為輔的管理體制。這種機(jī)制從形式上看，雖然將中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府無一例外地納入了管理框架，能夠更廣泛地籌集支農(nóng)資金，擴(kuò)大支農(nóng)效果。但在實踐上，由于財政支農(nóng)資金項目幾乎無一例外地要求地方財政進(jìn)行資金配套，而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和對地方政府考核上的唯“GDP”論，使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級財政較為困難，在中央和省級財政下達(dá)農(nóng)業(yè)項目資金時，難以有效籌集規(guī)定比例的配套資金，從而直接影響了支農(nóng)力度；財政狀況較好的地區(qū)，受制于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，財政投入的拉動效應(yīng)較低，投資后難以快速顯現(xiàn)“政績”，地方政府領(lǐng)導(dǎo)從自身發(fā)展意愿出發(fā)，寧愿將富裕的財政資金投入到廣場、綠地和道路美化、亮化等形象工程，也不愿將資金投入到農(nóng)業(yè)之中。因此，在地方財政配套資金到位難的約束下，僅靠有限的中央財政下?lián)苜Y金進(jìn)行的道路、水渠、堤壩工程，只能采用低標(biāo)準(zhǔn)、偷工減料、施工草率等方式實施，致使出現(xiàn)大量半拉子低效支農(nóng)工程項目。

2．缺乏論證的拍腦袋項目造成高投入低產(chǎn)出

改革開放后，我國在吸收借鑒世行先進(jìn)貸款項目管理成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，普遍性開展了項目投資可行性評價及調(diào)研評估工作，并建立起了項目管理經(jīng)理責(zé)任制。但實施一段時間后，國際先進(jìn)經(jīng)驗很快就具有了中國特色，尤其是在財政支農(nóng)項目管理領(lǐng)域更為典型，不少縣市基層政府為實現(xiàn)自身的“官本位”目標(biāo)追求，為了盡快搞出政績，置當(dāng)?shù)貙嶋H于不顧，違背農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本規(guī)律，貪功冒進(jìn)地大搞脫離實際的形象工程。在當(dāng)?shù)刎斄?yán)重不足的情況下，托關(guān)系走門子，甚至通過給上級計劃編制部門提成管理費(fèi)和撥款后返還形式，不擇手段地開展跑“部”進(jìn)“錢”運(yùn)動，競相從中央和省級政府財政多渠道、多環(huán)節(jié)地爭取更多的支農(nóng)業(yè)專項資金。上級部門“欽差大臣”般地走馬觀花考察，往往又形成走過場式地睜一眼、閉一眼的聽匯報看文件和走過場，致使行政命令式的支農(nóng)資金計劃審批色彩濃重，“長官”意志完全凌駕于專家評審之上，多數(shù)支農(nóng)項目的申批變成了相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的“拍腦袋”項目，支農(nóng)資金的審批更大程度地取決于了縣市政府領(lǐng)導(dǎo)的公關(guān)能力。這種領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”式?jīng)Q策背景下搞出來的形象工程，往往在項目建成后就束之高閣，勞民傷財。

3．惠民工程缺乏嚴(yán)格細(xì)致的操作規(guī)范形成嚴(yán)重渠道流失

負(fù)責(zé)分配和管理支農(nóng)資金的涉農(nóng)部門涉及發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、水利部、科技部、林業(yè)局、扶貧辦和財政部等多個部門，各部門互不通氣并都建有自己的資金分配與管理規(guī)定，在缺乏統(tǒng)一規(guī)范的資金管理制度的情況下，這種群龍治水式的職責(zé)不清、重復(fù)交叉嚴(yán)重多頭資金管理體制，導(dǎo)致支農(nóng)資金管理層級多、路線長、速度慢，極易形成支農(nóng)資金的逐級沉淀和漏損，渠道流失現(xiàn)象嚴(yán)重，增加了資金監(jiān)管的復(fù)雜程度。作為資金重要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的財政部門，面對如此復(fù)雜的分配機(jī)制，面對較高的監(jiān)管成本和技術(shù)壁壘，一般多采用按涉農(nóng)部門規(guī)定的審批計劃撥款即算完成任務(wù)的原則行事，沒有建立與涉農(nóng)財政投入相關(guān)的資金使用、監(jiān)督檢查制度。在外部監(jiān)管缺位的背景下，支農(nóng)項目資金管理擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，很大一部分支農(nóng)資金在中間流通環(huán)節(jié)被截留或流失，用于管理部門自身的費(fèi)用開支，資金到位率低。更為甚者，有些地區(qū)從下級到上級從支農(nóng)資金中層層提取“管理費(fèi)”變成了行業(yè)潛規(guī)則，涉農(nóng)資金部分甚至全部被擠占常態(tài)化，測土配方施肥、大江大河治理等很多支農(nóng)投入被截留后被用于辦公設(shè)備、買轎車、外出旅游、建設(shè)樓堂館所和彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)，資金到位率低，難以發(fā)揮財政支農(nóng)的應(yīng)有效用[1]。

4.分配權(quán)壟斷形成的權(quán)力尋租導(dǎo)致支農(nóng)資金分配和使用低效化

長期以來受我國財政支農(nóng)資金監(jiān)管和評價制度體系缺失影響，政府部門官員的政治升遷及經(jīng)濟(jì)激勵不受財政支農(nóng)資金運(yùn)行績效影響，而相關(guān)涉農(nóng)部門控制的支農(nóng)資金的分配權(quán)又具有極強(qiáng)的部門壟斷性，在當(dāng)前包括政府官員在內(nèi)的自然人“經(jīng)濟(jì)人”意識濃重的社會環(huán)境下，一些相關(guān)部門政府官員利用支農(nóng)資金分配權(quán)尋租成為行業(yè)潛規(guī)則，掌握支農(nóng)資金分配權(quán)的壟斷涉農(nóng)部門，在信息不對稱情況下，根據(jù)縣市基層政府“公關(guān)”力度或者說是賄賂額大小來出售資金分配權(quán)謀取自身利益。而許多縣市基層政府在本來就缺乏配套資金的情況下，要么利用過去已經(jīng)竣工交付使用的財政支農(nóng)資金工程項目，通過向不同部門重復(fù)申請，進(jìn)行一而再、再而三的重復(fù)申報，來套取第二年、第三年、乃至第四年財政支農(nóng)資金，使得同一支農(nóng)工程項目新建了若干次后而實際只建了一次；要么就鉆項目招投標(biāo)空子，在諸如水稻、蔬菜大棚育苗補(bǔ)貼等招投標(biāo)活動中，利用權(quán)力尋租，致使支農(nóng)資金損失嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了資金使用效率的發(fā)揮。

二、提升財政支農(nóng)資金使用效能的對策

1．理順政府分配管理職能，使涉農(nóng)工程項目組織與資金投入實現(xiàn)協(xié)調(diào)化

理順政府職能，建立涵蓋中央到省市一級政府的財政支農(nóng)資金聯(lián)席會議制度，由各級政府分管領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一召集，根據(jù)所有涉農(nóng)部門的匯總支農(nóng)資金計劃數(shù)和各縣市提出的支農(nóng)項目申請類型，統(tǒng)一進(jìn)行研究整合，消除交叉、重疊或者脫節(jié)現(xiàn)象，形成資金合力，然后在聘請專家團(tuán)隊對重大支農(nóng)投資項目進(jìn)行系統(tǒng)論證評價基礎(chǔ)上，由聯(lián)席會議對合理的投資方案作出決策。在人代會前分門別類地集中研究確定同級財政支農(nóng)資金投資要點(diǎn)、行業(yè)、地區(qū)的具體資金分配計劃，經(jīng)報請同級人代會審定通過后，逐級下達(dá)到項目實施縣市級政府?？h市基層政府要根據(jù)上級下達(dá)的計劃，成立以政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任責(zé)任人的財政支農(nóng)項目實施協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立以對應(yīng)的涉農(nóng)主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)為第一負(fù)責(zé)人的項目管理制度，形成各相關(guān)部門統(tǒng)分結(jié)合、職責(zé)分明、協(xié)調(diào)一致的聯(lián)席工作制度。財政部門對應(yīng)開設(shè)從中央到地方的支農(nóng)項目資金財政專戶，取消涉農(nóng)機(jī)構(gòu)分設(shè)的財政專項支農(nóng)資金專戶，使擁有專項資金分配權(quán)的涉農(nóng)各部門，從部門資金分配壟斷權(quán)中解脫出來專職履行管理職責(zé)，中央與省級財政直接將資金切塊下達(dá)項目資金到縣市級財政專戶，由縣市政府財政根據(jù)支農(nóng)項目的工程規(guī)模大小，分別采用小型項目由施工單位墊付，驗收合格后一次支付，規(guī)模較大的工程項目，由建設(shè)單位分期分批撥付資金，支農(nóng)項目竣工后經(jīng)縣市支農(nóng)項目協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組組織驗收，將合格的農(nóng)業(yè)工程項目資產(chǎn)交給相關(guān)單位使用[2]。

2．涉農(nóng)財政補(bǔ)貼項目應(yīng)通過政銀合作直接將補(bǔ)貼發(fā)放到農(nóng)民手中

涉農(nóng)財政補(bǔ)貼涵蓋農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧大戶獎勵補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、家電以舊換新補(bǔ)貼、農(nóng)村新型養(yǎng)老保險、農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、汽車摩托車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、能繁母牛補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼、五保供養(yǎng)政策、政策性農(nóng)業(yè)保險、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助政策等近三十項，每項數(shù)額均不大。上述眾多涉農(nóng)財政補(bǔ)貼在管理上實行的卻是“分塊管理”體制，涉及農(nóng)口所有部門，呈現(xiàn)為點(diǎn)多、面廣、補(bǔ)貼分散的特征，各涉農(nóng)項目上所獲得的補(bǔ)貼數(shù)額相對較少，補(bǔ)貼發(fā)放一般采取由上級財政部門層層下?lián)艿姆绞?，受制于目前政府間轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性和透明度不高影響，使得財政涉農(nóng)補(bǔ)貼資金的流程較長，成本較高。為實現(xiàn)支農(nóng)補(bǔ)貼由間接向直接方面轉(zhuǎn)移，避免中間環(huán)節(jié)對支農(nóng)資金的截留，建議參照壽光的“惠農(nóng)一卡通”的模式，在社會保障一卡通基礎(chǔ)上，將惠農(nóng)財政補(bǔ)貼功能與銀行卡整合在一起，與社保IC卡集成在一張卡上，形成財政支農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放直到農(nóng)民賬戶功能，并能涵蓋存取現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、消費(fèi)、小額自助貸款以及看病就醫(yī)服務(wù)等的“一攬子”直接服務(wù)功能，使農(nóng)民足不出村甚至不出家門即可收到補(bǔ)貼。

3．取消對以農(nóng)業(yè)為主的縣市支農(nóng)投資基層政府資金配套

取消農(nóng)業(yè)稅以來，農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)賴以生存的財源日趨枯竭，縣市財政不僅要供養(yǎng)本級政府供職人員，還要供養(yǎng)下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員及發(fā)放村干部補(bǔ)貼，財政供養(yǎng)人員的大幅增加，使得相當(dāng)一部分本來就處于財政困境的農(nóng)業(yè)縣市財政缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，財力薄弱、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈問題更顯突出，財政收入僅僅維持在以“保工資”為主勉強(qiáng)維持的狀態(tài)，無法承受中央及省級財政支農(nóng)資金要求縣市基層政府配套的要求。鑒于以農(nóng)業(yè)為主的縣市支農(nóng)投資地方配套的巨大壓力，進(jìn)一步調(diào)整中央及省級政府的相關(guān)財政性支農(nóng)政策，壓縮隨意性較強(qiáng)且多數(shù)投向發(fā)達(dá)縣市區(qū)的各種專項轉(zhuǎn)移性財政資金，作為以農(nóng)業(yè)為主的縣市財政支農(nóng)資金的地方配套，減輕其財政壓力，避免其截留、挪用其他類型財政支農(nóng)資金作為配套資金的錯誤行為，讓財政支農(nóng)資金真正用在“農(nóng)”字上，逐步縮小不同地區(qū)間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，為實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給均衡化創(chuàng)造條件。

4．建立嚴(yán)格的支農(nóng)資金撥付使用監(jiān)督和全程跟蹤評價機(jī)制

省級以上財政部門應(yīng)建立健全上級對下級的資金使用跟蹤機(jī)制，通過實行財政部門項目會計人員委派制或制，使財政支農(nóng)工程項目資金的會計核算與用款單位分離，打破用款單位領(lǐng)導(dǎo)與其自身會計人員之間利益相關(guān)性，消除傳統(tǒng)的用款單位內(nèi)部人控制怪圈，實現(xiàn)對下級支農(nóng)資金的審計、監(jiān)督和跟蹤，確保支農(nóng)資金足額高效地運(yùn)用在工程項目上。對于一般性財政支農(nóng)資金，可通過采用報賬制，集中將支農(nóng)項目涉及的每一筆開支的會計報銷、審核和審批權(quán)限上收到財政部門；在要求縣市基層政府相關(guān)涉農(nóng)部門在做好自籌配套資金開工基礎(chǔ)上，每月將開支發(fā)票及資金使用情況集中到縣市財政局審核匯總一次，然后由上級財政部門對照下達(dá)的項目投資計劃書進(jìn)行審核，手續(xù)齊全、程序合法、符合法定用途的資金及時給與核銷，并及時下達(dá)當(dāng)月?lián)芸铑~度。對于完工后經(jīng)驗收合格交付使用單位的工程項目，要進(jìn)行嚴(yán)格的審計監(jiān)督評價，對審計出的支農(nóng)資金使用管理中存在的違紀(jì)違法問題，實行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，問題嚴(yán)重的要移送司法機(jī)關(guān)處理，以保證每筆資金嚴(yán)格按項目投資計劃書開支，徹底杜絕基層政府騙取、拆借和挪用支農(nóng)資金的陋習(xí)，提高財政支農(nóng)資金使用的規(guī)范、安全和有效性，發(fā)揮好支農(nóng)資金的支農(nóng)效益和支農(nóng)作用[3]。