促進城鎮(zhèn)化的政策抉擇

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遼寧城鎮(zhèn)化水平由1978年的36.6%提高到2010年的62.2%，年均提高1.67個百分點。城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展的同時，也引發(fā)了一些不容忽視的問題，如土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化、城市公共服務需求與供給之間的緊張沖突、城市發(fā)展不集約等等。從以往城鎮(zhèn)化建設過程看，地方公共財政收支規(guī)模和結構是激勵、引導、抑制或制約城市經濟發(fā)展及其空間結構演化的重要因素，城鎮(zhèn)化發(fā)展成為我國公共財政制度建設的焦點所在。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，地方政府財政政策選擇和財政政策績效提高成為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保障。

一、遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展特點

1.城鄉(xiāng)關系有所改善，但城鄉(xiāng)差距仍然很大?！笆晃濉逼陂g隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略提出，長期城鄉(xiāng)隔離的二元結構有所改變，過去在一定程度上被壓抑的城鎮(zhèn)化潛能得到釋放。遼寧省財政用于農業(yè)的支出規(guī)模不斷擴大，年均增速達到20%以上，農業(yè)從業(yè)人員呈現(xiàn)減少趨勢，農村居民收入提高較快，大量農村人口進入城市。但由于受城鄉(xiāng)長期分割政策的影響，國家以及地方財政在提供公共產品的支出方面存在著城鄉(xiāng)間嚴重不均的現(xiàn)象，農村居民收入和公共服務水平遠遠落后于城鎮(zhèn)的狀況沒有得到根本性改變。

2.城市空間快速拓展，老城區(qū)注重內涵發(fā)展提高吸納力，新城區(qū)承接主要新增人口。拓展空間是近年來遼寧大中城市發(fā)展的主要模式。2000年至今遼寧城市建成區(qū)的面積在原來的基礎上擴展了四分之一。城市的拓展主要有兩種模式：一是提高中心城市的密度，二是建設新城拓展城市原有規(guī)模。遼寧城市建成區(qū)人口密度不大，特別是一些中等城市發(fā)展還有很大空間。

3.城市基礎設施承載能力穩(wěn)步提升，但城市基礎設施建設要滯后于城鎮(zhèn)化進程。遼寧近年來城市基礎設施建設有很大改善，盡管如此城市基礎設施總體建設水平滯后于城鎮(zhèn)化進程。

二、近年來財政政策在促進遼寧城鎮(zhèn)化建設中的作用

1.建立公共財政體制，支持城鎮(zhèn)化建設。公共財政體制的逐步建立使遼寧在財政支出結構上發(fā)生了很大變化，財政支出加大了對城市基礎設施投入力度，特別是在產業(yè)集聚區(qū)和新城區(qū)基礎設施建設上發(fā)揮了重要作用。遼寧省設立了財政專項資金支持縣域工業(yè)園區(qū)基礎設施建設專項資金，全部用于道路、供水、排水、供電、環(huán)保?；A設施建設和改造城市建設固定資產投資額呈較大幅度增長，城市教育、衛(wèi)生等公共服務領域投入都有很大增加，有效滿足了城鎮(zhèn)化建設對公共產品和公共服務的需要。

2.實施財稅優(yōu)惠政策，扶持經濟發(fā)展。遼寧制定了一系列支持城鎮(zhèn)經濟發(fā)展、鼓勵承接產業(yè)轉移、促進資源型城市轉型、發(fā)展新型產業(yè)、提高城鎮(zhèn)人口容納等促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策。比如對服務業(yè)發(fā)展特色顯著的區(qū)、縣、產業(yè)園區(qū)給予資金支持；調整支持企業(yè)財政資金使用方向，重點支持生態(tài)環(huán)境保護、企業(yè)自主創(chuàng)新、循環(huán)經濟、節(jié)能減排、資源綜合利用等；增加財政對中小企業(yè)信用擔保體系的投入，有效解決中小企業(yè)融資難等問題。

3.加大對“三農”投入，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。增加對農業(yè)農村基礎設施建設的投入，重點支持防洪體系、農田水利、水源工程等基礎設施建設和農業(yè)綜合開發(fā)、小流域綜合治理等項目建設；增加發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的投入，大力支持設施農業(yè)小區(qū)等重點項目建設，推進“一縣一品”和“一縣一業(yè)”；加大對農民科技培訓、農業(yè)機械化發(fā)展、農民專業(yè)合作組織建設等投入力度；增加對農村公益性事業(yè)的投入，改善農村交通、衛(wèi)生條件和人居環(huán)境。

4.健全社會保障制度保障城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展。遼寧社會保障支出成為財政支出重點，社保和就業(yè)支出增幅高于財政收入增幅，2010年全省社會保障和就業(yè)支出達到579.84億元。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，連續(xù)6次提高了企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平。先后出臺了減免稅費、小額擔保貸款、社會保險補貼、公益性崗位補貼、提供免費就業(yè)服務等一系列財稅優(yōu)惠政策。通過財政補貼、獎勵等形式，支持勞動服務機構、勞動力市場網絡建設，加強就業(yè)指導和教育培訓等。

三、現(xiàn)行財政政策促進遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的不足

1.城鎮(zhèn)化建設資金不足制約服務供應能力提高。城鎮(zhèn)基礎設施建設資金存在較大缺口，大部分需要通過外部融資來解決，一是通過地方政府融資平臺向銀行借貸，二是通過城投公司發(fā)行企業(yè)債券即城投債，三是中央財政地方債。此外，還有通過銀行和信托公司合作發(fā)行信托理財產品等融資方式。現(xiàn)行融資方式存在潛在的財政風險和系統(tǒng)性金融風險隱患。地方政府融資平臺一般采取土地質押或政府變相擔保的方式進行融資增信，與地方財政有連帶關系，由于地方政府融資平臺所投資的項目大多是公益性和準公益性項目，項目現(xiàn)金流不足以還本付息，還本付息主要依賴于政府財政補貼和土地出讓收入。近幾年土地出讓金已成為地方政府財政預算外收入的最主要來源，遼寧土地出讓金收入占地方財政收入的30%左右。加之地方政府融資平臺普遍存在內控機制不健全、缺乏公共監(jiān)督等問題，一旦數(shù)額巨大的負債進入還本付息高峰，或者出現(xiàn)土地出讓收益減少、融資平臺資金鏈斷裂等情況，可能會導致地方政府融資平臺無法按時償還債務，引發(fā)地方政府財政風險和系統(tǒng)性金融風險。

2.城鎮(zhèn)基礎設施建設公共投資效率不高。一些地區(qū)不考慮自身的經濟發(fā)展水平和財力，盲目地推進城鎮(zhèn)化，大廣場、大學城、大規(guī)模的新城建設等造成城市空間利用率低，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度，不僅大量浪費資源，也為地方經濟的長期發(fā)展帶來隱患。同時，新城與老城在開發(fā)和發(fā)展過程中也存在一些沖突。除了在基礎設施建設上搶奪投資外，有些城市新城與老城的信息通訊、公交線路、供水、供電、供氣等已建成基礎設施建設不能很好銜接，無法實現(xiàn)資源共享，造成資源浪費。

3.財政政策在增強遼寧城市集聚功能方面發(fā)揮作用有限。遼寧城市的集聚功能作用沒有充分發(fā)揮，從目前我省城市建成區(qū)人口密度看，2010年全省平均為1814人，其中人口密度較大的城市，如沈陽3177人/平方公里，大連2450人/平方公里，但是與北京、上海相比也還是較低，特別是一些中等城市發(fā)展還有很大空間；從經濟密度看，我省很多城市經濟密度較低，2010年沈陽市的經濟密度為12.2億元/平方公里，大連的經濟密度為13.2億元/平方公里，沈陽、大連的經濟密度僅為上海的一半，阜新、葫蘆島的經濟密度更低，城市發(fā)展極為不經濟，財政政策在促進企業(yè)和人口地域集聚效應方面發(fā)揮作用有限。

四、促進遼寧城鎮(zhèn)化建設財政政策取向

在現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化更多的是市場機制配置資源的結果，但城鎮(zhèn)化過程并不必然是一個城鄉(xiāng)之間在收入、消費和包括教育、醫(yī)療、社會保障在內的公共服務等方面均衡發(fā)展的過程，因此政府要發(fā)揮其應有的作用，特別是財政政策應當在創(chuàng)造市場準入、要素流動、建立均等公共服務水平、促進城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展方面提高政策效率，成為促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展重要保障。

1.建立城鎮(zhèn)化發(fā)展資金穩(wěn)定融資機制，緩解當前城鎮(zhèn)化過程中的資金壓力。增強地方財政在城鎮(zhèn)化進程中的自我發(fā)展能力，需要建立穩(wěn)定的籌資機制。要引入市場機制，建立政府、個人和企業(yè)共同投資的多元化投融資機制，要放寬民間投資的準入，為城鎮(zhèn)建設融資拓寬渠道，引導和支持民間資本進入基礎產業(yè)、基礎設施、市政公用事業(yè)、社會事業(yè)、金融服務等領域。應明確界定政府投資范圍，規(guī)范地方政府融資平臺管理，防范投資風險；建立嚴格細致的地方政府債務管理的體制，透明地方政府信息，建立地方政府財政與債務管理評價機制。改變現(xiàn)行依靠農民的土地、資源和積累支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的方式，完善土地出讓收入管理制度。通過改革土地管理制度和完善征地補償制度，使農民更多地分享農業(yè)用地轉為非農業(yè)用地過程中形成的土地增值收益。讓土地出讓收入更多的用于城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中社會保障、就業(yè)、住房、環(huán)境改善等方面，促進城鎮(zhèn)化的內生增長，抑制土地城鎮(zhèn)化過快發(fā)展。

2.引導人口或企業(yè)集聚，增強城市集聚功能。遼寧建設新城、新市鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略必然要對遼寧未來的產業(yè)布局和人口積聚產生深遠影響。依托新城、新市鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，接受大城市轉移出來的成熟產業(yè)，開發(fā)具有比較優(yōu)勢的專業(yè)化產業(yè)，以建設產業(yè)園區(qū)和發(fā)展產業(yè)集群為重點，培育支撐新城、新市鎮(zhèn)長遠發(fā)展的主導產業(yè)和支柱產業(yè)；新城、新市鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設要加大投資密度和開發(fā)強度，提高新城新市鎮(zhèn)吸納就業(yè)人口和居住人口的能力。根據不同經濟區(qū)域的主體功能，統(tǒng)籌考慮經濟布局、就業(yè)崗位、人口居住、資源環(huán)境，形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局，保證城鎮(zhèn)在其自身的環(huán)境容量和區(qū)域的資源承載力限度之內持續(xù)發(fā)展。在資源環(huán)境承載能力較強的區(qū)域，財政政策要鼓勵經濟產業(yè)和人口的集聚；在資源環(huán)境承載能力較弱的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，財政政策要運用轉移支付、稅收等手段，適度限制產業(yè)的發(fā)展和人口的集中。順應城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，支持和鼓勵大城市發(fā)展，促進大城市現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展，使之成為城市經濟的重要支撐和新的增長點。提高小城市與外部的經濟聯(lián)系能力，采取有效措施吸引產業(yè)集聚帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展。同時慎重發(fā)展小城鎮(zhèn)，防止出現(xiàn)空城等浪費土地和資源的現(xiàn)象。

3.提高地方政府公共投資效率。監(jiān)督用于公共項目的財政資金使用。在城鎮(zhèn)公共設施項目確定階段，要有城鎮(zhèn)市民參與城鎮(zhèn)公共設施項目環(huán)節(jié)，使城鎮(zhèn)公共設施建設真正符合大多數(shù)城鎮(zhèn)居民的意愿。在選定建設者階段，應完善招投標制度。建立財政資金在項目事前、事中及事后的監(jiān)督審核，建立司法監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和社會群眾監(jiān)督三結合的監(jiān)督聯(lián)動機制。在項目建設階段，將城鎮(zhèn)公共設施建設預算等一些具體內容進行公示，增加城鎮(zhèn)公共設施建設的透明度，為提高財政資金使用效率創(chuàng)造條件。改進公共服務供給方式。劃分各級政府公共服務職能，明確職責范圍，推進公共服務提供方式的社會化和市場化，在提供服務過程中盡可能引入市場因素，以此來提高管理效率，降低服務成本。改變過去公共服務統(tǒng)統(tǒng)由國家包攬的辦法，一些公共服務項目也可交由社會團體或私營部門等非政府機構管理。