談政策跟蹤審計促進精準扶貧
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［提要］精準扶貧概念的提出契合我國社會發(fā)展的需要，各項扶貧政策的實施改善了人民生活水平，促進我國地區(qū)之間的平衡發(fā)展。本文將南京市浦口區(qū)經(jīng)濟薄弱村的精準扶貧政策具體落實情況作為研究基礎，調查研究政策跟蹤審計在精準扶貧落實過程中發(fā)揮的作用和具體作用機理。通過實地走訪，深入了解具體情況，采用歸納分析法，研究得出審計工作通過構建監(jiān)督體系發(fā)現(xiàn)問題，更加全面地落實政策。
關鍵詞：精準扶貧；政策跟蹤審計；扶貧審計
一、引言
自2013年實施精準扶貧以來，我國的扶貧工作取得了巨大成效，期間8，249萬貧困農村人口成功脫貧，精準扶貧已經(jīng)成為我國的重要國策。精準扶貧政策是傳統(tǒng)扶貧的一種突破，在扶貧工作中表現(xiàn)突出。但精準扶貧政策在落實過程中尚且存在的一系列問題：地方政府在執(zhí)行中央精準扶貧政策時所表現(xiàn)出來的政策宣傳不到位，執(zhí)行不徹底，職責不明確的問題；扶貧資金被個人或單位侵占、扶貧資金非法挪用、規(guī)劃使用不合理的問題；扶貧對象的偏差問題。這些問題阻礙著精準扶貧的良好運作，國家審計深入調查扶貧過程中存在的問題，探究問題的根本原因，致力于突破脫貧攻堅最后一塊瓶頸。國家審計是國家治理的基石，國家審計有義務通過審計方法落實精準扶貧在各個地區(qū)脫貧摘帽工作順利完成。政策跟蹤審計對精準扶貧政策的貫徹和落實有促進和制約作用，本文以政府跟蹤審計促進扶貧的落實情況為例，研究其作用機理。
二、文獻綜述
近年來，精準扶貧政策的成果得到社會各界的認可，學術界也因此產出許多高質量的論文：何柳認為精準扶貧是對原扶貧機制的反思與改進，是現(xiàn)階段扶貧開發(fā)的重大創(chuàng)新；李鵾等人認為精準扶貧是我國過往扶貧的經(jīng)驗總結，也是當前扶貧困境的必要之舉；但依舊有學者認為精準扶貧存在弊端，邢成舉提出精準扶貧存在扶貧對象偏離，精英俘獲等問題；周常春等人提出精準扶貧政策有“內卷化”特征。政策跟蹤審計對精準扶貧的促進作用也逐漸被學者們注意到。其中，陸垚、王帆提出審計監(jiān)督具備“二次監(jiān)督”的作用，“二次監(jiān)督”的模式可以有效地解決在精準扶貧政策落實監(jiān)督過程中職能分工不明確和重復監(jiān)督的問題。李紅易指出政策跟蹤審計可以提高扶貧資金的運用效益性，可以避免“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，讓每一筆資金運用合理到位。有學者從審計方法和監(jiān)管層面對扶貧政策跟蹤審計做了研究：陳偉等人提出運用大數(shù)據(jù)技術提高審計效率。彭磊在平衡計分卡思想基礎上建立績效審計評價體系。王善平將無影燈效應原理用在扶貧資金監(jiān)管上。同時，有學者提出扶貧政策跟蹤審計尚不完善，胡東蘭提出“四輕一薄弱”觀點。劉靜認為目前的審計對資金的監(jiān)督和成果的利用尚有提升空間。徐向真等認為應當首先關注審計評價指標體系的構建和落實。殷正馨認為跟蹤審計評價指標的建立應綜合考量，從不同維度去思考。以往文獻肯定精準扶貧政策積極意義的同時也指出精準扶貧在實際執(zhí)行過程中存在的問題，學者們肯定了審計在促進政策落實進而提高國家治理中發(fā)揮的積極作用，同時對審計實施的方法和流程方面提出了建設性的意見。但是，過往文獻只肯定了政策跟蹤審計對精準扶貧的促進作用，卻鮮少研究其促進作用的作用機理，故筆者以浦口區(qū)經(jīng)濟薄弱村的調研結果為依據(jù)，研究其作用機理。
三、精準扶貧基本情況及精準扶貧審計現(xiàn)狀
（一）精準扶貧發(fā)展歷程。2013年底，首次提出了精準扶貧。次年，我國明確提出建立精準扶貧工作機制。國家的精準扶貧斗爭真正拉開了帷幕。2015年提出“六個精準”，分別在政策執(zhí)行的前期、中期、后期做下了詳細指示，為國家精準扶貧戰(zhàn)略提供了方向。2015年底，中央和國務院明確了我國“精準扶貧、精準脫貧”方略，同時確定了脫貧攻堅的總目標，即在2020年底實現(xiàn)現(xiàn)行標準下全脫貧的任務目標。2017年，指出：三大攻堅戰(zhàn)的關鍵在于精準扶貧，要有扶貧大格局，脫貧攻堅是國家發(fā)展的生命線。
（二）精準扶貧取得的成效。2012～2018年中國貧困人口從9，899萬人減少到1，660萬人，平均每年脫貧1，600萬人。貧困農村居民人均可支配收入保持快速增長，年均實際增長約達到10.7%。到2017年，已有貧困區(qū)93.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和70.8%的建制村公路暢通。農村用電、飲水以及醫(yī)療問題都得到了改善。新農合參保率達98%以上，農村義務教育學生費用減免和補貼政策全覆蓋，職業(yè)教育和成人教育發(fā)展迅速。832個貧困縣中，2016年脫貧28個，2017年脫貧摘帽125個。至此，我國832個國家級貧困縣脫貧摘帽工作順利完成。
（三）精準扶貧存在的問題。精準扶貧突破了原有“抽象”、“局部”、“輸血式”的扶貧方式，在扶貧問題中取得了巨大成效；但精準扶貧政策在落實的過程中仍舊存在以下三個層面的問題：一是政策執(zhí)行層面。地方政府在執(zhí)行政策時表現(xiàn)出來的政策宣傳不到位，執(zhí)行不徹底，職責不明確，監(jiān)管不到位等問題。二是資金使用層面。扶貧資金是扶貧事故的高風險領域，“扶貧資金被個人或單位侵占”、“扶貧資金發(fā)放滯后”、“扶貧資金非法挪用”、“扶貧資金規(guī)劃使用不合理”等問題層出不窮。三是扶貧對象的偏離。政策落實到基層后所體現(xiàn)出的問題在于扶貧對象與需要幫助對象的偏差，具體表現(xiàn)為“精英捕獲”、“貧困戶參與不足”等現(xiàn)象。精準扶貧政策在落實過程中存在一系列漏洞導致其實際發(fā)揮的效力大打折扣，使得監(jiān)管機構的介入成為必然。國家審計是保障國家正常運行的“免疫系統(tǒng)”，有義務也有責任對精準扶貧政策的落實起到監(jiān)督作用。
（四）精準扶貧審計現(xiàn)狀。近年來，隨著全面建設小康社會進程的不斷推進，我國的扶貧工作已經(jīng)到了決勝的關鍵時期。為了能進一步加強扶貧資金監(jiān)管，提高資金的使用效益，各級審計機關積極開展精準扶貧審計工作。精準扶貧審計是督促精準扶貧工作順利開展的主要步驟。精準扶貧審計和傳統(tǒng)扶貧審計相對比，更加關注政策跟蹤審計和績效審計的開展，黨的十八大將精準扶貧審計作為新時展的重要舉措，是實現(xiàn)全面富裕與有效改善民生的必經(jīng)之路。但由于目前精準扶貧審計正處于開展進程中，沒有完整的完成一個周期的精準扶貧審計，審計機關在事中審計時要切實落實精準扶貧政策跟蹤審計，全力服務于精準扶貧。對于審計機關來說，審計人員在精準、安全、績效等扶貧審計方面面臨著工作量大、審計目標、方法等一系列挑戰(zhàn)。如何發(fā)現(xiàn)扶貧審計過程中的問題并解決問題，最終推動扶貧機制不斷前進，實現(xiàn)貧困人口真正意義上的脫貧？精準扶貧審計開展時期短，發(fā)展經(jīng)驗少，但決定著精準扶貧最終的順利完成，是扶貧過程中不可忽視的關鍵步驟。
四、政策跟蹤審計對精準扶貧的促進作用
（一）政策跟蹤審計促進精準扶貧政策的落實。審計監(jiān)督對精準扶貧的落實有重要作用，有效的監(jiān)督是完善權力制約機制，保證稅務機關嚴格依法辦事的關鍵。審計監(jiān)督能夠有效地解決扶貧過程中情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準的問題。在扶貧政策落實的過程中，大量扶貧根本性問題得到解決。以南京市浦口區(qū)為例，浦口區(qū)審計局在審計該區(qū)域精確扶貧時發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟薄弱村（欠發(fā)達村）村級經(jīng)營性收入偏低，達到脫貧標準主要依靠區(qū)財政轉移支付收入，脫貧村自身造血功能不強。經(jīng)脫貧認定的低收入農戶存在返貧風險。具體表現(xiàn)為：發(fā)現(xiàn)2018年已脫貧的4個經(jīng)濟薄弱村（欠發(fā)達村）的34戶低收入農戶，雖然已100%脫貧，但其家庭成員中存在殘疾的有12戶、重大疾病的有8戶、需要長期吃藥的有5戶，仍存在因大病返貧的風險。針對以上情況，南京市浦口區(qū)審計局督促整改。針對經(jīng)濟薄弱村及村民返貧風險的問題，審計局采取了扶持發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟、積極建設低收入項目區(qū)帶動增收和加大基礎設施建設等方法，解決了經(jīng)濟薄弱村自身造血功能不強，低收入農戶存在返貧風險等根本性問題，最終使得浦口區(qū)陳莊、周營、劉公、王村4個經(jīng)濟薄弱村（欠發(fā)達村）全部完成脫貧目標。
（二）政策跟蹤審計促進精準扶貧的作用機理。通過整理調查研究成果，筆者總結歸納出政策跟蹤審計促進精準扶貧政策的作用機理。首先，審計工作的開展促進扶貧政策的落實。通過調查與監(jiān)督的手段，審計人員可以追蹤某項特定的政策，檢查其落實情況。在這個過程中判斷是否得到全方位落實，是否達到預定程度的落實，以及政策落實的可持續(xù)性。其次，審計工作可以保證相關信息的真實性，確保資金使用的真實性、合法性和效益性。審計人員針對扶貧資金使用情況展開調查，核查記錄中的明細與現(xiàn)實使用情況是否相一致，資金的使用是否符合相關法律法規(guī)。最后，扶貧審計具備一定的反饋政策效果。審計人員應當落實整改情況并且總結問題流程，為相應政策執(zhí)行的方式方法提出合理的建議，促進政策的調整，讓扶貧政策體系更加完善，促進國家治理。審計免疫系統(tǒng)與人體的免疫系統(tǒng)相似，針對審計過程中出現(xiàn)的問題做到：對能夠立刻消除的問題絕不姑息，對不能夠解決的問題集中力量對癥下藥，保證我國財政情況的穩(wěn)定與安全，促進民生健康發(fā)展。將跟蹤審計扶貧政策的理論內容應用于實踐，在實踐中發(fā)現(xiàn)問題，提出建議，及時對相關政策做出調整，保證相關信息的真實性，促進精準扶貧的項目、資金的真實、合法合規(guī)，使得精準扶貧政策得到貫徹落實。國家審計對下屬審計機關具有內生性的威懾作用，因此在某些問題出現(xiàn)苗頭時，審計機關能夠立刻發(fā)出警報，遏止問題的嚴重化，體現(xiàn)了免疫系統(tǒng)強有力的預防功能。浦口區(qū)通過梳理鄉(xiāng)村組織層級，建立了系統(tǒng)的鄉(xiāng)村振興政策體系，保證了審計過程中的規(guī)范性與完整性。針對經(jīng)濟薄弱村收入到達標準但是自身發(fā)展能力存在不足的情況，督促相關部門進行扶持發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟、積極建設低收入項目區(qū)帶動增收和積極落實黨費扶貧項目的整改，加快了政策落實，預先規(guī)避了扶貧資金錯用、亂用等問題的出現(xiàn)，保證扶貧資金的真實合法。同時，審計免疫系統(tǒng)還可以依法對違法違規(guī)等行為做出嚴懲，對扶貧中存在障礙的體制、管理漏洞進行揭發(fā)，合理利用免疫系統(tǒng)的揭露功能能夠保護經(jīng)濟社會運行的安全健康。浦口區(qū)審計局在2019年上半年的審計活動中發(fā)現(xiàn)，浦口區(qū)在鄉(xiāng)村振興政策落實和資金的使用過程、區(qū)扶貧開發(fā)工作方面以及村集體“三資”管理方面存在著不少問題，其中違規(guī)發(fā)放各類扶貧資金、未按照規(guī)定發(fā)揮扶貧項目效益的情況居多。而通過“回頭看”等專項行動，強化了審計的監(jiān)督功能，審計局能夠做到及早通知相關部門進行整改，規(guī)范財政收支管理并加大問責力度，保證精準扶貧政策的落實。抵御功能也是保證免疫系統(tǒng)正常運行的重要功能，能夠幫助審計機關層層深入問題的本質。浦口區(qū)審計局自2016年以來實行由上而下的精確識別工作，將村級集體穩(wěn)定性收入均低于120萬元的19個村作為“十三五”期間經(jīng)濟薄弱村和欠發(fā)達村幫扶對象，建檔立卡，使全區(qū)低收入人口生產生活水平明顯提高，經(jīng)濟薄弱村（欠發(fā)達村）發(fā)展能力全面提升。政策跟蹤審計促進精準扶貧政策在執(zhí)行過程中，通過預防苗頭性問題出現(xiàn)、揭露潛在的可能威脅到經(jīng)濟安全的行為以及由內而外剖析問題，及時調整相關政策，抵御各方面可能出現(xiàn)的狀況，促進了我國扶貧政策與項目的落實，保證了扶貧資金的合理使用，監(jiān)督了扶貧項目的合法合規(guī)，審計成果也能幫助國家更好地制定相關政策，有利于改善人民的生活水平，對我國扶貧攻堅戰(zhàn)的順利完成具有重要的戰(zhàn)略意義。
五、結論
通過查閱資料和實地走訪，筆者發(fā)現(xiàn)精準扶貧政策在落實時依舊存在政策執(zhí)行不徹底，精英俘獲，扶貧資金被單位和個人占有等一系列問題，政策跟蹤審計作為國家監(jiān)督治理的重要方式，在監(jiān)督和整改精準扶貧政策落實過程中的不正當行為時表現(xiàn)突出，從而對政策的落實起到促進作用。筆者認為，其作用機理主要有以下幾點：政策跟蹤審計與審計全覆蓋和“兩統(tǒng)籌”相結合，促進政策的落實；政策跟蹤審計通過監(jiān)督政策落實情況，找到政策的薄弱之處，通過不斷完善政策，進而促進相關政策的落實；政策跟蹤審計通過免疫系統(tǒng)發(fā)揮“預防”、“揭露”、“抵御”三個功能，進而促進精準扶貧政策的落實。
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作者：汪慧研 周鈺瑩 戴君朔 王彤昱 張舒涵 夏寒 單位：南京審計大學
