談行政訴權(quán)分層保障機制優(yōu)化
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引言
我國現(xiàn)行《憲法》雖未直接對訴權(quán)作出明確宣示，但2014年修改后的《行政訴訟法》已經(jīng)在“總則”部分構(gòu)建起行政訴權(quán)的基本保護(hù)框架，主要體現(xiàn)在該法開篇四條的規(guī)定上：第一條重申了“保護(hù)公民、法入和其他組織合法權(quán)益”的訴訟目的；第二條確認(rèn)了公民、法入和其他組織的行政訴權(quán)；第三條規(guī)定了作為行政訴權(quán)核心內(nèi)容的起訴權(quán)；第四條突出了人民法院對行政審判權(quán)的依法獨立行使?？梢哉f，上述規(guī)定奠定了新《行政訴訟法》作為“當(dāng)事人行政訴權(quán)保障法”基本法的地位。如果說上述法律規(guī)定體現(xiàn)的還只是一種觀念層面行政訴權(quán)的話，那么新《行政訴訟法》的實施無疑就是一種現(xiàn)實層面行政訴權(quán)的展示?！坝^念訴權(quán)”只有轉(zhuǎn)化為“現(xiàn)實訴權(quán)”，對于訴權(quán)主體來說才真正具有價值。新《行政訴訟法》實施五年來，行政案件受案數(shù)量快速增長，為行政訴權(quán)保障提供了廣闊舞臺；“立案難、審理難、執(zhí)行難”的問題得到了有效緩解，為行政訴權(quán)的實際擁有提供了有力佐證。與此同時，訴訟程序空轉(zhuǎn)、裁判口惠而實不至、少數(shù)當(dāng)事人頻繁啟動政府信息公開訴訟等現(xiàn)象涌現(xiàn)，暴露出當(dāng)事人行政訴權(quán)保障和規(guī)范方面的不少問題。如何在加強行政訴權(quán)保障與必要規(guī)范之間取得平衡，是我國今后行政審判工作面臨的重大考驗之一。正是基于對行政訴權(quán)保障法落地實施的關(guān)切，筆者率先提出“行政訴權(quán)分層保障”的理論命題，主張以原告實際行使訴權(quán)的理性程度為標(biāo)準(zhǔn)，分別就訴權(quán)“理性行使”“精明行使”“不當(dāng)行使”“惡意行使”設(shè)計出不同的機制加以保障和規(guī)制，引導(dǎo)我國公民養(yǎng)成理性維權(quán)、依法維權(quán)的習(xí)慣，進(jìn)而促進(jìn)法治社會的實現(xiàn)。
行政訴權(quán)理性行使的有效保障機制
黨的報告提出了“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”的社會建設(shè)任務(wù)，為行政訴權(quán)保障機制的優(yōu)化提供了目標(biāo)指引。行政訴權(quán)理性行使有效保障機制的優(yōu)化可從如下三個方面展開：第一，科學(xué)把握立案登記和審查的關(guān)系。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就公正司法明確提出了“有案必立、有訴必理”的要求。作為對該決定“變立案審查制為立案登記制”的首次貫徹，新《行政訴訟法》第51條規(guī)定了“登記立案”制度。受所處特殊環(huán)境和媒體過度宣傳等多方面因素的影響，部分法院機械理解執(zhí)行立案登記制的規(guī)定，甚至收到訴狀材料不經(jīng)審查徑行立案。這種做法雖然使一審行政案件的受案數(shù)量在短時期內(nèi)有了明顯增加，但相伴而來的高裁定駁回起訴率卻證明了一審受案數(shù)的“虛高”，既不利于當(dāng)事人訴權(quán)的有效保障，更是對有限司法資源的浪費。為此，最高人民法院在《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》中明確提出，要正確理解立案登記制的精神實質(zhì)，“既要防止過度審查，也要堅持必要審查”。鑒于新《行政訴訟法》第49條已經(jīng)規(guī)定了起訴的基本條件，因而行政審判實踐需要在《行訴解釋》細(xì)化起訴諸要件規(guī)定的基礎(chǔ)上作出相對寬容的解釋。在“李波、張平訴山東省惠民縣政府行政強制及行政賠償案”中，最高人民法院就創(chuàng)設(shè)地運用“推定被告”方法，撤銷了一、二審法院以起訴的被告不適格為由作出的駁回起訴裁定。這一創(chuàng)造性的裁判體現(xiàn)了最高人民法院對立案登記制內(nèi)涵的科學(xué)把握，可謂“在保障起訴權(quán)與防止濫用訴權(quán)兩方面”的精準(zhǔn)平衡，其公正意識和正義立場應(yīng)當(dāng)為地方人民法院所接受。第二，訴訟類型選擇法官釋明義務(wù)機制。新《行政訴訟法》雖然沒有直接明確行政訴訟的類型化，但《行訴解釋》第68條通過對作為起訴條件之一的“有具體的訴訟請求”的詳盡解釋，部分地實現(xiàn)了行政訴訟的隱形類型化。來自行政訴訟類型精細(xì)化設(shè)計的德國經(jīng)驗表明，法院不可以因原告選擇了一個不適當(dāng)?shù)脑V訟種類而將該訴駁回。在“郭傳欣訴巨野縣政府、菏澤市政府案”中，最高人民法院認(rèn)為，行政訴訟類型制度的意義在于對法院的訴訟行為進(jìn)行規(guī)范，使法院能夠根據(jù)不同的訴訟類型選擇對當(dāng)事人最適宜的救濟(jì)方式和裁判方式?！霸O(shè)置訴訟類型的目的既然在于為公民權(quán)利的保護(hù)提供一種具體方式，那么選擇一個適當(dāng)?shù)念愋筒粦?yīng)成為公民的任務(wù)甚至額外增加的負(fù)擔(dān)?！痹凇巴跫?、黃貴蘭訴河南省人民政府不履行法定職責(zé)案”中，最高人民法院對一審和二審法院以原告拒絕法官釋明、訴訟請求不具體為由駁回起訴的做法并不認(rèn)同，認(rèn)為當(dāng)事人訴訟請求的提出并不影響法院對請求的合并。在“張艷麗訴北京市人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案”中，最高人民法院認(rèn)為，在經(jīng)過釋明后原告堅持不作更改的情況下，人民法院可以根據(jù)原告訴求的實質(zhì)性質(zhì)，選擇最為合適也能最大限度實現(xiàn)其訴訟目的的訴訟類型和判決方式。這種有利于當(dāng)事人行政訴權(quán)有效保障的訴訟類型釋明制度，應(yīng)當(dāng)成為各級人民法院行政審判的基本遵循。第三，靈活運用行政案件協(xié)調(diào)化解機制。行政糾紛的實質(zhì)性化解具有三個內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)：一是案件已經(jīng)終結(jié)；二是當(dāng)事人之間的矛盾真正地得以解決；三是行政機關(guān)和社會成員能夠自動根據(jù)法院的裁判調(diào)整自身行為。各級人民法院在實質(zhì)性化解行政爭議的目標(biāo)指引下，充分運用協(xié)調(diào)化解機制處理行政案件，改變了某些情況下判決結(jié)案“口惠而實不至”的窘?jīng)r。2019年5月，上海市高級人民法院在上年度行政審判白皮書的同時，還首次了2018年行政爭議實質(zhì)性解決十大案例，實現(xiàn)了案件類型和調(diào)處手段的多元化。2019年6月，安徽省高級人民法院也對外了全省法院實質(zhì)性化解行政爭議十大典型案例。滬、皖兩地新近的行政審判實踐，代表了行政訴權(quán)理性行使有效保障的新動向，彰顯了實質(zhì)性化解行政爭議目標(biāo)指引下協(xié)調(diào)結(jié)案的中國智慧。
行政訴權(quán)精明行使的適度容忍機制
按照通行的訴訟法理，訴訟行為是組成訴訟程序的基本要素，是實現(xiàn)訴訟程序價值和目的的基本載體。司法機關(guān)主要還是根據(jù)法律規(guī)定對當(dāng)事人訴訟行為是否成立、是否有效、是否合法、有無理由進(jìn)行評價，并非通過當(dāng)事人的外在行為進(jìn)行訴訟心理層面的推斷。從近年來行政審判實踐中所謂的“職業(yè)打假人”“投訴專業(yè)戶”“信息公開申請專業(yè)戶”維權(quán)現(xiàn)象上看，有些是屬于現(xiàn)有法律制度規(guī)定的模糊地帶，有些是當(dāng)事人采取的訴訟策略，有些則是傳導(dǎo)社會壓力的工具。這些舉動固然增加了行政機關(guān)的工作量，甚至給行政機關(guān)和司法機關(guān)增添了麻煩，但其本身也具有社會監(jiān)督、倒逼行政機關(guān)依法行政的“溢出”效應(yīng)。除了完善法律規(guī)定、堵塞規(guī)范漏洞之外，人民法院可以通過訴訟風(fēng)險交流機制和訴訟繁簡分流機制予以積極應(yīng)對。第一，訴訟風(fēng)險交流機制。目前，對行政爭議實質(zhì)性化解理念的推行更多借助各種類型的府院良性互動機制。相比之下，法院與原告之間的常態(tài)深度交流機制尚未確立。從訴訟風(fēng)險防范和管控出發(fā)，應(yīng)當(dāng)建立法院與原告之間的互動交流機制，與府院互動相向而行。特別是在當(dāng)事人精明行使行政訴權(quán)可能造成諸多消極影響時，應(yīng)當(dāng)通過法院與原告之間的深度溝通交流加以規(guī)避。以安徽省高級人民法院對外的實質(zhì)性化解行政爭議十大案例之首的“葛某某訴安徽省人民政府行政復(fù)議案”為例，原告因與征收實施單位無法就補償安置達(dá)成協(xié)議，已經(jīng)針對土地征收過程中的項目選址意見書、立項復(fù)函、公告等多個行為提起了十余起行政訴訟。安徽省高級人民法院在審理該案的過程中，并未機械地就案論案，而是經(jīng)過反復(fù)溝通，了解到葛某某提起多起行政訴訟的真實意圖是尋求補償安置問題。按照實質(zhì)性化解行政爭議的要求，法院緊緊抓住當(dāng)事人補償安置的痛點直接展開調(diào)解，最終促使葛某某與征收實施單位之間達(dá)成補償安置協(xié)議，葛某某不僅撤回本案上訴，而且提起的其他行政訴訟也都撤訴。受案法院通過反復(fù)釋明和交流掌握了當(dāng)事人的內(nèi)心真實訴求，以適度容忍最終換回了行政爭議的實質(zhì)性化解。第二，訴訟繁簡分流機制。新《行政訴訟法》第82條規(guī)定了行政訴訟簡易程序的適用范圍，為人民法院開展繁簡分流改革提供了立法支撐。不過，受制于審理期限、當(dāng)庭宣判、績效考核、管轄改革等多重因素的影響，行政審判實踐中繁簡分流改革進(jìn)展并不順利，修法的紅利未獲釋放，“繁案精審、簡案快審”的格局并沒有形成。一些行政審判基礎(chǔ)扎實、環(huán)境良好的地區(qū)已經(jīng)率先進(jìn)行更大范圍的繁簡分流探索，對提升行政審判質(zhì)量和效率發(fā)揮了積極作用。行政案件的速裁程序、普通程序簡易審等繁簡分流改革模式也次第推出。2019年3月，中央政法委、最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置全面提升司法效能的意見》，明確提出了“完善分案機制”“推動簡案快辦”“推動類案快審”“探索示范訴訟”“簡化法律文書”等具體改革任務(wù)，還特別針對行政訴訟提出“依法擴(kuò)大行政案件簡易程序適用、探索建立行政速裁工作機制”的改革構(gòu)想，為行政審判實踐拓展繁簡分流提供了指引。
行政訴權(quán)不當(dāng)行使的必要矯正機制
在近幾年的行政審判實踐中，一些不當(dāng)行使行政訴權(quán)的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，如有的當(dāng)事人或者人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開庭等目的，隨意提出回避申請；有的當(dāng)事人將法庭當(dāng)成發(fā)泄個人不滿的舞臺，不服從審判長指揮；有的當(dāng)事人藐視法庭不舉證不陳述，致使庭審無法進(jìn)行?？梢詮恼\信訴訟的程序規(guī)則支撐和訴訟失權(quán)制度的精準(zhǔn)適用兩個方面入手，針對行政訴權(quán)的不當(dāng)行使進(jìn)行必要的矯正。第一，誠信訴訟的程序規(guī)則支撐?？傮w來看，五種情形可以納入誠信訴訟的程序規(guī)則支撐體系之中：一是針對重復(fù)起訴、執(zhí)意纏訟的徑行裁定駁回起訴機制；二是針對明顯不屬于法定回避事由申請的當(dāng)庭駁回機制；三是針對經(jīng)傳票傳喚原告無正當(dāng)理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的按照撤訴處理；四是針對妨礙庭審活動進(jìn)行的中止訴訟機制；五是針對庭審中拒絕陳述導(dǎo)致庭審無法進(jìn)行的視為放棄陳述權(quán)利機制。值得肯定的是，行政審判實踐中人民法院的裁定已經(jīng)多次使用了“誠信訴訟”“理性合法表達(dá)訴求”等字眼，并對當(dāng)事人不當(dāng)行使訴權(quán)行為進(jìn)行了相應(yīng)的矯正。第二，訴訟失權(quán)制度的精準(zhǔn)適用。行政訴訟中的失權(quán)是指當(dāng)事人在行政訴訟活動過程中原本享有的訴訟權(quán)利，因某種特定原因或者事由的發(fā)生而喪失。從訴權(quán)充分保障的角度上看，失權(quán)要件的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)盡可能明確、具體。新近發(fā)生在江蘇省南通市的“紀(jì)愛美訴如皋市人民政府、南通市人民政府征地補償安置方案行政批準(zhǔn)及行政復(fù)議案”（以下簡稱“紀(jì)愛美案”）之所以引起社會廣泛關(guān)注，就緣于法院認(rèn)為原告紀(jì)愛美的穿戴（頭戴黑色鴨舌帽）不符合司法禮儀要求，且經(jīng)法院多次釋明后仍然無正當(dāng)理由拒絕糾正（拒絕脫帽），導(dǎo)致庭審活動無法進(jìn)行，應(yīng)視為紀(jì)愛美放棄本案的訴訟權(quán)利按照撤訴處理。鑒于行政訴訟失權(quán)制度關(guān)系到個案中行政訴權(quán)的剝奪，人民法院在行政審判實踐中宜采取慎重態(tài)度。
行政訴權(quán)惡意行使的嚴(yán)厲制裁機制
2015年2月，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院在“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”中率先大膽提出“濫用訴權(quán)行為的法律規(guī)制”命題，認(rèn)為“保障當(dāng)事人的訴權(quán)與制約惡意訴訟、無理纏訟均是審判權(quán)的應(yīng)有之義”。最高人民法院在一系列再審行政案件裁判中延續(xù)了“陸紅霞案”的裁判思路。對于當(dāng)事人最極端的濫訴行為必須予以嚴(yán)厲的制裁措施，將有限的司法資源真正用于對理性行使行政訴權(quán)者的充分保障。從新近的司法判例及權(quán)威文件來看，如下兩項制裁機制亟待明確。第一，濫訴差異化立案審查機制。行政訴權(quán)的濫用通過人為制造案件，擠占了有限的司法資源，不僅干擾了行政機關(guān)的正常工作，而且阻礙了行政審判功能的正常發(fā)揮?？疾臁瓣懠t霞案”以來最高人民法院的一系列裁判，可以大體上看出行政訴權(quán)濫用兩方面的構(gòu)成要件：一是客觀要件，即行為人在一定周期內(nèi)反復(fù)多次提起相似的無關(guān)痛癢的訴訟請求；二是主觀要件，即行為人故意通過頻繁起訴起到騷擾施壓的案外目的。為了及時有效制止行政訴權(quán)惡意行使，可以探索建立差異化的立案審查機制，即人民法院對認(rèn)定濫訴行為者所提起的類似行政訴訟進(jìn)行嚴(yán)格審查，一經(jīng)核實直接按照《行訴解釋》第55條第2款的規(guī)定，徑行退回訴狀并記錄在冊；堅持起訴的，直接以濫訴為由裁定不予立案。最高人民法院在“陳則東訴浙江省人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案”的判決為認(rèn)定濫訴行為提供了范本，所提出的差異化立案審查機制和快速退回機制都具有推廣適用價值。第二，訴訟失信人信用懲戒機制。在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、社會矛盾糾紛激增的特殊社會歷史時期，行政機關(guān)和人民法院擔(dān)負(fù)著艱巨的發(fā)展和穩(wěn)定任務(wù)。如果任由極少數(shù)人濫訴行為的繼續(xù)橫行，不僅有限的司法資源被無端耗費，行政機關(guān)的正常工作受到滋擾，而且國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也會遭受巨大挑戰(zhàn)?！度嫣嵘痉ㄐ芤庖姟诽岢觯剿鹘⒃V訟失信人名單制度，并與社會征信系統(tǒng)接軌，對不誠信的訴訟行為人實施信用懲戒。訴訟失信人信用懲戒機制的構(gòu)建可從兩個方面入手。一是權(quán)利救濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)合審查機制。對于記錄在冊的濫訴行為人，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)的信息共享。濫訴行為人在啟動新的申訴、復(fù)查復(fù)核、復(fù)議等救濟(jì)程序時，主管機關(guān)可以對其進(jìn)行差異化的嚴(yán)格審查，防止其再度掀起新一輪毫無實質(zhì)意義的救濟(jì)。二是法律服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的從嚴(yán)審核機制。人民法院所認(rèn)定的濫訴行為人的信息，可以逐步開放為司法行政機關(guān)、公安機關(guān)等與法律服務(wù)有關(guān)的行政機關(guān)共享使用，在其接受法律援助、從事公民等與法律服務(wù)相關(guān)的活動時從嚴(yán)審核，防止其對國家法律實施系統(tǒng)造成新的滋擾。當(dāng)然，對濫訴行為人失信聯(lián)合懲戒的運用是一把雙面刃，需要在懲戒對象、懲戒范圍、懲戒周期等方面審慎推行，避免行政系統(tǒng)失信聯(lián)合懲戒過多過濫引發(fā)的合法性和正當(dāng)性危機。
結(jié)語
自提出“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的重大政治論斷以來，法治社會建設(shè)日益引起法學(xué)理論界的關(guān)注。法治社會的核心內(nèi)涵是公權(quán)力運作系統(tǒng)之外的社會生活的法治化，社會成員的普遍守法、信法、尊法則是法治社會構(gòu)建的基礎(chǔ)。行政訴權(quán)是否理性平和行使，關(guān)乎當(dāng)事人實體權(quán)利的有效保障，關(guān)乎司法機關(guān)糾紛化解和社會治理功能的實現(xiàn)，關(guān)乎誠信社會建設(shè)的實效，需要加以及時規(guī)范和有力引導(dǎo)。通過行政訴權(quán)分層保障機制的健全，能夠引領(lǐng)依法維權(quán)、理性維權(quán)、誠信維權(quán)社會新風(fēng)尚的形成，真正使法治的陽光照耀到行政訴訟活動的每一個環(huán)節(jié)。
作者：章志遠(yuǎn) 單位：華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授
