農(nóng)田水利建構(gòu)狀況研討
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本文作者：郭興中、梁興東 單位：耒陽市水利局
耒陽市委、市政府始終把農(nóng)田水利建設(shè)擺在農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先地位，成立了工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)農(nóng)田水利建設(shè)工作。推行黨政“一把手”負(fù)責(zé)制，層層簽訂責(zé)任書，實(shí)行績效考核，做到任務(wù)明確、責(zé)任到人、落實(shí)到位。緊扣小型農(nóng)田水利建設(shè)目標(biāo)，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、技術(shù)可行、注重實(shí)效的原則，先后制定了《湖南省耒陽市農(nóng)田水利建設(shè)綜合規(guī)劃報(bào)告》、《耒陽市農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)施規(guī)劃》等一系列小型水利發(fā)展規(guī)劃。充分聽取群眾的意見，堅(jiān)持山、水、林、田、路綜合布置，節(jié)水措施配套與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整同步規(guī)劃，水源工程和田間工程配套建設(shè)，并與新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)開發(fā)相結(jié)合，發(fā)揮項(xiàng)目資金的最大效益。通過規(guī)劃，摸清了全市的農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)狀，理清了工作思路，找準(zhǔn)了建設(shè)方向和重點(diǎn)，做到統(tǒng)一規(guī)劃、連片建設(shè)、整體推進(jìn)、分步實(shí)施、講求效益。嚴(yán)格監(jiān)管工程質(zhì)量和進(jìn)度。對(duì)建設(shè)資金，嚴(yán)把關(guān)口，專款專用，定期督查，一項(xiàng)一審，確保了資金使用效益。
隨著全市病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目工程的深入推進(jìn)，水利樞紐工程帶病運(yùn)行的狀況得到有效治理，但耒陽市灌區(qū)配套工程建設(shè)尚未納入國家投資計(jì)劃，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)更是嚴(yán)重滯后。當(dāng)前，耒陽市小農(nóng)水建設(shè)存在的主要問題有：
小型農(nóng)田水利設(shè)施老化失修現(xiàn)象普遍，有人用無人管問題突出。當(dāng)前使用的小型農(nóng)田水利設(shè)施多數(shù)是20世紀(jì)60～70年代修建的，至今已運(yùn)行40多年，老化破損嚴(yán)重，加之市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村財(cái)力困難，缺乏必要的維修改造資金，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施多數(shù)處于“農(nóng)民不管了，集體管不了”的境地。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，大多數(shù)灌區(qū)渠系因淤積、崩塌造成渠道損毀達(dá)90%以上，渠系建筑物完好率不足30%，致使渠系工程輸水不暢通，有水難灌溉；小型水庫、山塘等水源工程淤積嚴(yán)重，淤積量占正常庫容的30%以上，嚴(yán)重影響了正常蓄水庫容；村組管理的泵站、塘堰等小型工程設(shè)施也因長期缺乏專人管理，設(shè)備、輸電線路時(shí)常被盜而無法發(fā)揮正常功能。
農(nóng)村“兩工”全面取消，農(nóng)田水利建設(shè)的新機(jī)制尚未真正建立起來。土地承包到戶、農(nóng)村稅費(fèi)改革后，用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的村提留不復(fù)存在，農(nóng)業(yè)水費(fèi)偏低且收取難度較大；取消農(nóng)村“兩工”（義務(wù)工、勞動(dòng)積累工），農(nóng)民投工投勞急劇減少，導(dǎo)致農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)陷入了既無資金又缺人力的尷尬狀態(tài)。在當(dāng)前農(nóng)民收入水平總體還比較低的情況下，農(nóng)民尚沒有能力拿出一定數(shù)量的資金投入農(nóng)田水利建設(shè)。且農(nóng)村青壯勞力大都外出打工，老弱病殘?jiān)诩曳N地和看管孩子，靠打工子女寄錢回家維持生計(jì)。農(nóng)村“一事一議”的籌資投勞政策難以落到實(shí)處，同時(shí)由于農(nóng)田水利設(shè)施公益性較強(qiáng)，受益管護(hù)的主體不明，多數(shù)群眾存在不同程度的等、靠、要的思想，缺乏主動(dòng)積極性來改善自己的生產(chǎn)條件。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下，小農(nóng)水投入嚴(yán)重不足。農(nóng)民出資投勞難度大。一是勞動(dòng)力價(jià)格顯性化。農(nóng)民外出務(wù)工、經(jīng)商，每天可以掙到（60～80）元，而在家參加小農(nóng)水建設(shè)，則沒有工錢或只能象征性地得到一點(diǎn)兒工錢。農(nóng)民出于生存和養(yǎng)家糊口的需要，往往不愿出力投勞。二是農(nóng)業(yè)比較效益低。一畝水田單季產(chǎn)糧約450kg，除去種子、化肥、農(nóng)藥、機(jī)耕機(jī)割等費(fèi)用，在風(fēng)調(diào)雨順的年景，1年也許有（100～200）元的收入，但如果遇上洪澇或大旱，則要賠進(jìn)數(shù)百元的種子、化肥、農(nóng)藥錢。因此，在目前我國糧食作物價(jià)格偏低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不高的情況下，農(nóng)民為降低生產(chǎn)成本，往往不愿出錢興修農(nóng)田水利。三是農(nóng)民種田已淪為副業(yè)。耒陽市人均占有耕地面積少，部分村組人均占有水田面積不超過3分，全家總共就1畝田左右，農(nóng)民主要靠務(wù)工、經(jīng)商等其他收入謀生，種田已變?yōu)檗r(nóng)民的副業(yè)，農(nóng)民出錢出工修建水利的熱情不高。四是“兩工”取消后，農(nóng)村“一事一議”制度不完善，政策、法規(guī)鼓勵(lì)農(nóng)民出工出勞力度不大。加之許多農(nóng)民小農(nóng)意識(shí)嚴(yán)重，只顧眼前利益，缺乏長遠(yuǎn)考慮，農(nóng)民出資投勞難度大。
財(cái)政對(duì)小農(nóng)水投入嚴(yán)重不足。大中型水利設(shè)施建設(shè)，因其舉足輕重，備受重視。而小型農(nóng)田水利建設(shè)，因其小而未受到足夠重視。其實(shí)，小型農(nóng)田水利建設(shè)猶如人體之毛細(xì)血管，大中型水利設(shè)施建設(shè)猶如人體之主動(dòng)脈，它們是一個(gè)整體，二者只有相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展，才能充分發(fā)揮水利灌溉的整體功能?！扒姿h飄，下面（田里）沒水澆”就形象地說明了小型農(nóng)田水利不配套的弊端，也從反面說明了小農(nóng)水配套設(shè)施的重要性。目前，水利投入著重于大江大河治理、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、農(nóng)村安全飲水工程等方面建設(shè)。對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)投入很少，上級(jí)財(cái)政近3年撥給耒陽市的小型農(nóng)田水利建設(shè)資金僅為663萬元。農(nóng)民基本上還在用“”的水，耕種“學(xué)大寨”的田。耒陽市2009年夏秋冬三季連旱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失嚴(yán)重，就是歷史欠賬太多給小型農(nóng)田水利建設(shè)敲響的一面警鐘。
社會(huì)資金難投入。小型農(nóng)田水利建設(shè)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有社會(huì)效益大、經(jīng)濟(jì)效益差、投入產(chǎn)出周期久、回報(bào)年限長的特點(diǎn)。加之小農(nóng)水項(xiàng)目多，規(guī)模小，社會(huì)資金投入風(fēng)險(xiǎn)大，小型農(nóng)田水利建設(shè)吸引社會(huì)資金難。
工程水費(fèi)收繳難，以水養(yǎng)水瀕臨困境。農(nóng)業(yè)稅取消后，水費(fèi)收繳難度大，工程維修養(yǎng)護(hù)資金和管理單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨困境。特別是從2007年起，耒陽市歐陽海灌區(qū)和3座中型水庫水費(fèi)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼后，各類水利工程基本上不再向農(nóng)業(yè)用水收取水費(fèi)。由于沒有養(yǎng)護(hù)資金，很多地方的（尤其是村組）小型農(nóng)田水利管理處于無序狀態(tài)，管理和維護(hù)陷入缺錢少人的困境。
資金分條塊使用，整體效益不明顯。目前，耒陽市小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，分別由財(cái)政、水利、國土等部門各自使用一塊，分割使用，零星打補(bǔ)。全市對(duì)資金的爭(zhēng)取和使用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)籌考慮。資金分條塊使用，導(dǎo)致整體效益不明顯，難以連線成片，形成規(guī)模效益。
產(chǎn)權(quán)不明，責(zé)權(quán)利不清，管護(hù)難。目前，耒陽市農(nóng)業(yè)用水出現(xiàn)以下三個(gè)難點(diǎn)：一是農(nóng)業(yè)用水供求矛盾突出。由于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)滯后，加之管護(hù)不到位或無人管護(hù)，農(nóng)業(yè)用水的供應(yīng)呈自生自滅自然狀態(tài)。每到用水高峰期，供需矛盾尤為突出。不少農(nóng)民常常半夜起床去“攔水”（將水引進(jìn)自家的水田），村干部則半夜蹲在渠道為百姓“守水”。二是用水秩序較亂。斗農(nóng)渠及田間渠道的用水管理大多無專職管理人員，用水秩序混亂。由于無人負(fù)責(zé)斗農(nóng)渠及田間渠道用水分配，用水隨意性大增，浪費(fèi)水嚴(yán)重；又由于用水矛盾的難以調(diào)和性，群眾容易因爭(zhēng)水搶水引發(fā)糾紛。三是用水方式粗放。
目前耒陽市大部分農(nóng)民還是采用傳統(tǒng)的大水漫灌方式，灌溉方式落后，距節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的要求還有很大距離。出現(xiàn)這些難點(diǎn)的深層次原因是產(chǎn)權(quán)不明，責(zé)權(quán)利不分。稅改前，小型農(nóng)田水利工程主要由村組負(fù)責(zé)，部分由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）負(fù)責(zé)。稅改后，村組對(duì)小型農(nóng)田水利工程的管護(hù)失去興趣，許多村組負(fù)責(zé)的小型農(nóng)田水利工程呈現(xiàn)“無主”狀態(tài)。又由于農(nóng)民種田比較效益低，農(nóng)民護(hù)水意識(shí)淡化，“有水就種田，無水就拋荒”是許多農(nóng)民的普遍心理。在這種情況下，小農(nóng)水工程毀損嚴(yán)重，蓄水調(diào)水功能大大下降。
針對(duì)小農(nóng)水工程資金零星、條塊使用，由水行政主管部門統(tǒng)一編制縣級(jí)以上小型農(nóng)田水利規(guī)劃，并由水行政主管部門統(tǒng)一管理和使用小農(nóng)水工程資金，形成規(guī)模效益。小農(nóng)水為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，針對(duì)其投入嚴(yán)重不足的問題，明確規(guī)定省、縣（市）財(cái)政的出資比例，建立對(duì)小農(nóng)水建設(shè)投入的長效機(jī)制。考慮到大多數(shù)縣（市）級(jí)財(cái)政的實(shí)際困難，適當(dāng)提高省級(jí)財(cái)政的出資比例。同時(shí)，鼓勵(lì)具有經(jīng)營效益的水庫、水塘以未來承包權(quán)、收益權(quán)為抵押，吸引社會(huì)資金參與小型農(nóng)田水利建設(shè)，盤活水資源。規(guī)定農(nóng)用水費(fèi)收取、使用、管理辦法，實(shí)現(xiàn)以水養(yǎng)水，為小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的維護(hù)和水管機(jī)構(gòu)（含用水協(xié)會(huì)）的運(yùn)轉(zhuǎn)提供資金。
針對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)量多面廣、農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)民自覺參與小農(nóng)水建設(shè)熱情不高的現(xiàn)狀，政府（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在小型農(nóng)田水利建設(shè)方面要發(fā)揮主導(dǎo)作用，深入農(nóng)村，多做群眾思想工作，引導(dǎo)農(nóng)民看長遠(yuǎn)。同時(shí)將小農(nóng)水建設(shè)的完成情況作為考核基層政府績效的重要指標(biāo)。在政府主導(dǎo)、加強(qiáng)引導(dǎo)的同時(shí)，要充分發(fā)揮好農(nóng)民的主體作用。按照“民辦公助”方式，政府進(jìn)一步加大扶持力度，引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜興建小型蓄水、引水、提水、集雨等水源工程。針對(duì)不少村組小型農(nóng)田水利“無主”狀態(tài)，對(duì)小型農(nóng)田水利采用分類管理的辦法，清晰產(chǎn)權(quán)，明確責(zé)權(quán)利。具體分類管理辦法如下：對(duì)于農(nóng)戶自用微型工程，實(shí)行“自建、自有、自管、自用”體制;對(duì)于小型公共水利工程，按水系和渠系組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等組織，實(shí)行用水合作組織的管理體制，收取相應(yīng)水費(fèi)，維持水利工程的日常管理和維護(hù)；對(duì)于純公益性小型水利工程，按照“政府不背包袱，群眾不增負(fù)擔(dān)”的原則，在所有權(quán)不變的前提下，采取拍賣、租賃、承包、股份的方式進(jìn)行改制，推行“防洪保安，灌溉管理，綜合開發(fā)”三位一體的管理體制。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，進(jìn)一步放開建設(shè)權(quán)；通過承包、租賃、拍賣、股份合作等方式促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，搞活經(jīng)營，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。
目前，“一事一議”制度在耒陽市實(shí)施，出現(xiàn)以下問題：一是以村為單位，議事群體過大，意見難以統(tǒng)一。二是弱勢(shì)自然小村組在“一事一議”中，無法與自然大村組博弈。調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，有些弱勢(shì)自然小村組的山平塘亟需小農(nóng)水資金對(duì)其進(jìn)行改造，但在“一事一議”的小農(nóng)水項(xiàng)目討論中卻難以獲得平衡通過。三是一事一議的先建后獎(jiǎng)補(bǔ)制度，資金直接獎(jiǎng)補(bǔ)給村里，資金易落入部分村干部私人之手。因此，針對(duì)一事一議制度存在的問題，打破行政村界限，以小農(nóng)水受益的自然村組為主體實(shí)行一事一議制度，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金直接劃入受益的自然村組賬戶，減少中間流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。