農(nóng)田水利建構(gòu)政策研討
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單位：上海市財政局農(nóng)業(yè)處
“十一五”時期，市級財政安排資金約1.5億元，支持區(qū)域防洪除澇工程和低洼圩區(qū)改造工程建設，提高“大包圍”的外包能力，以及“小包圍”除澇能力。郊區(qū)圩堤總長達到2300多公里，擁有排澇泵站1100多座，水閘1600多座，圩區(qū)除澇標準顯著提高，65%的農(nóng)村圩區(qū)達到“10年一遇”的除澇標準。郊區(qū)防洪除澇體系不斷健全，圩區(qū)基本實現(xiàn)安全可控，做到“擋得住、排得出”，對農(nóng)業(yè)防災減災做出了積極貢獻。
財政支持農(nóng)田水利建設政策措施及存在的問題
本市農(nóng)田水利建設政策主要有差別補助政策、先建后補政策、定額補助政策。差別補助政策：市財政根據(jù)各區(qū)縣的經(jīng)濟發(fā)展狀況、財政實力和農(nóng)業(yè)份額等因素，對本市農(nóng)田水利建設項目實行了差別化補助政策。先建后補政策：市財政對萬河整治、村溝宅河整治行動，實行“先做后補、多做多補、不做不補”補貼政策。定額補助政策：市財政根據(jù)各區(qū)縣中小河道養(yǎng)護設施量、養(yǎng)護成本等，對區(qū)縣中小河道養(yǎng)護給予適當補助。健全農(nóng)田水利長效管理機制。為加強河道養(yǎng)護管理，鞏固河道綜合整治工程建設成果，市財政局和市水務局聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步加強本市中小河道管理養(yǎng)護工作的實施辦法》，進一步明確了中小河道管理養(yǎng)護內(nèi)容、標準、經(jīng)費來源等，每年市級財力安排1.3億元用于補貼中小河道長效管理工作。目前，市管河道保潔覆蓋率為92%，區(qū)管河道保潔覆蓋率為98%，鎮(zhèn)管和村管河道保潔覆蓋率接近100%。同時，還出臺了《上海市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程管護暫行辦法》，明確每年市區(qū)財政按13元/畝對農(nóng)田設施維修養(yǎng)護進行補助，用于對灌溉泵站、渠道及配套建筑物等水利工程設施的養(yǎng)護。為加強小型農(nóng)田水利工程的建設管理，規(guī)范建設資金使用，市財政局和水務局聯(lián)合制定了《上海市小型農(nóng)田水利重點縣建設管理暫行辦法》和《上海市小型農(nóng)田水利工程項目和資金管理暫行辦法》，規(guī)范了項目的儲備、申報、審批、實施、驗收以及投入政策和資金管理的方法。同時，還出臺了《上海市小型農(nóng)田水利專項工程可行性研究報告編制指南》，對小型農(nóng)田水利工程可行性研究報告的編寫大綱、編制深度和設計標準提出了規(guī)范性要求。
近年來，本市農(nóng)田水利建設總體推進有序，成效顯著，積極的財政政策在財力保障、資金引導、規(guī)范管理等方面都發(fā)揮了重要作用。一是發(fā)揮財力保障作用?！笆晃濉睍r期，本市農(nóng)田水利建設累計投入資金約28億元，農(nóng)田水利基礎設施配套水平顯著提升，確保了農(nóng)田水利建設的持續(xù)推進。二是發(fā)揮資金引導作用。市級財政差別化補助政策促進了區(qū)縣（單位）對農(nóng)田水利建設的有序推進，調(diào)動了區(qū)縣（單位）農(nóng)田水利建設的積極性。三是規(guī)范資金管理。通過建章立制，促進了農(nóng)田水利建設規(guī)范化、制度化。同時，通過對區(qū)縣（單位）項目實施過程中的監(jiān)督檢查及項目后期績效評價，堵塞資金管理漏洞、防范資金管理風險、規(guī)范專項資金運行，提高資金效益。
“十一五”時期，郊區(qū)縣農(nóng)田水利設施設備老化等問題依然存在，需求矛盾還比較突出，建設任務還很重。據(jù)預測，本市“十二五”時期農(nóng)田水利投入約96億元，平均每年投入約19億元，而2011年投入約10億元，資金總量尚顯不足。農(nóng)田水利建設所在區(qū)域以農(nóng)業(yè)為主，地方財政較弱，區(qū)縣建設資金配套壓力較大，因而區(qū)縣資金配套不及時和不到位現(xiàn)象依然存在。面上農(nóng)田水利建設、設施糧田農(nóng)田水利配套、設施菜田農(nóng)田水利配套三類項目的涉及農(nóng)委、水務等不同主管部門，同類型、同區(qū)域的項目財政補助政策不相一致，政策有待進一步統(tǒng)一完善。“重建設輕管理”現(xiàn)象仍然存在，農(nóng)田水利設施管理養(yǎng)護經(jīng)費落實不夠到位，設施老化失養(yǎng)現(xiàn)象不同程度存在。“十一五”時期，雖對2萬多公里的鎮(zhèn)村級中小河道進行了疏浚整治，但鎮(zhèn)村級中小河道如毛細血管，多、廣、雜，且泥沙淤積和污染等情況影響了河道汛蓄功能和水質(zhì)質(zhì)量。
國外財政支持農(nóng)田水利建設主要做法
發(fā)達國家和地區(qū)積極加大對農(nóng)田水利公共投入，主導農(nóng)田水利建設。以色列90%以上水資源納入國家供水網(wǎng)絡體系，實行統(tǒng)一的水管理政策，采取“用水配額”實行計劃管水；日本政府自1965年起組織了4期土地改良計劃，整治水系、建設灌排設施、填海造田，促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代化，98%的農(nóng)田達到了旱澇保收的標準。
最為突出的是節(jié)水灌溉設施的精準化。以色列是世界節(jié)水灌溉技術最先進的國家，在滴灌、微灌等許多技術領域處于領先，實現(xiàn)了定量定向滴灌、分時分段灌溉、限量灌溉以及水、肥合灌等高度精準化灌溉，單位農(nóng)產(chǎn)品用水量只相當于正常耗水量的10-15%，創(chuàng)造了世界節(jié)約用水的奇跡。美國、日本都在平整土地中應用高精度的激光平地機械整地，平整度可達2.5厘米左右。
國內(nèi)外發(fā)達國家和地區(qū)，以高科技為支撐，廣泛應用電子信息、移動通訊等技術，開發(fā)計算機自動化控制系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)田水利設施的自動化運行，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。不少發(fā)達國家水庫及樞紐工程實現(xiàn)高度自動化，采取遠程控制，自動化節(jié)水灌溉系統(tǒng)、水文觀測預警系統(tǒng)等廣泛運用。
日本非常注重前期論證規(guī)劃，項目計劃內(nèi)容須向社會公告，并征得2/3有資格參加項目農(nóng)戶的同意，經(jīng)地方初審、國家審批、公示修改后，通過招標實施。水利設施建管并重，實行有效的管護制度，管護責任落實，制度健全，執(zhí)行規(guī)范。臺灣70%灌溉面積由農(nóng)田水利會負責管理經(jīng)營，農(nóng)田水利會屬于農(nóng)民團體組織，對所轄灌區(qū)統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一配水、統(tǒng)一管理，實施補貼政策，開展水利設施維修養(yǎng)護，并積極研究推廣有效的灌溉方法，不斷提高合理用水水平。
農(nóng)田水利功能多樣性日益受到各國廣泛關注。在日本新一輪“十年土地改良計劃”中，突出重視農(nóng)業(yè)用水的合理化、取水條件的穩(wěn)定、防治水質(zhì)污染等生態(tài)環(huán)境問題。各國也十分重視廢劣水源的開發(fā)利用，強調(diào)水資源的可持續(xù)利用，以色列、美國等國家政府鼓勵將排放的生活、工業(yè)污水凈化處理后，用作農(nóng)業(yè)灌溉用水，并積極研發(fā)推廣微堿水在農(nóng)業(yè)上的應用。
財政支持農(nóng)田水利建設有關政策建議
明確責任，建立穩(wěn)定的農(nóng)田水利資金投入機制。長期以來，農(nóng)田水利基礎薄弱，單方面地依靠政府力量顯然存在著困難，同時也容易產(chǎn)生農(nóng)田水利建設項目的責、權、利劃分不清，后繼養(yǎng)護管理缺位等問題。借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合本市實際，建議：一是明確農(nóng)田水利資產(chǎn)屬性，確定財政資金投入重點。按照農(nóng)田水利資產(chǎn)屬性，區(qū)分為公益性產(chǎn)品和非公益性產(chǎn)品項目。財政資金要對公益性項目進行投入，而非公益性項目則推向市場，由項目業(yè)主負擔，財政提供一定的補助。二是理順事權與財權關系，形成市與區(qū)縣分級或分項目負責共同投入機制。要按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效益等原則，界定市與區(qū)縣事權與支出責任，逐步形成市與區(qū)縣分級或分項目負責共同投入機制，逐級分攤責任和投資義務。三是明確職責分工，建立農(nóng)田水利建設聯(lián)席會議制度。以貫徹落實中央一號文件為契機，進一步明確農(nóng)田水利基礎建設有關部門職責分工，建立水務、農(nóng)委、財政等部門聯(lián)席會議制度，科學規(guī)范農(nóng)田水利建設工作流程，著力建立分工清晰、配合密切、運作高效的工作機制。
統(tǒng)籌平衡，建立統(tǒng)一農(nóng)田水利補助政策體系。隨著本市農(nóng)田水利建設職責分工的明確，同類型建設項目采取不同的財政補貼政策勢必會影響建設項目有序推進。因此，需研究完善農(nóng)田水利財政補助政策，逐步調(diào)整和統(tǒng)一現(xiàn)有補助政策，形成合理有效的支農(nóng)政策體系，促進本市農(nóng)田水利建設的開展。同時，要按照本市農(nóng)田水利建設規(guī)劃和需求，綜合考慮各區(qū)縣計提土地出讓收益規(guī)模、財力狀況與建設任務等因素，完善投入政策，有效解決農(nóng)業(yè)重點區(qū)縣建設資金配套不及時和不到位的問題。
聚焦重點，確保完成本市農(nóng)田水利建設任務。堅持突出重點、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、循序漸進，進一步調(diào)整和優(yōu)化財政資金扶持結(jié)構(gòu)，集中財力重點向農(nóng)田水利薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向高新節(jié)水技術推廣應用傾斜，并注重水資源的可持續(xù)利用。在農(nóng)田水利建設方面，進一步完善配套齊全、旱澇保收、灌排通暢、安全高效的農(nóng)田水利體系建設；在防洪除澇建設方面，進一步完善標準適宜、設施完備、綜合配套的防汛保安體系建設，農(nóng)村圩區(qū)防洪除澇能力顯著提升，基本達到“二十年一遇”的除澇標準。
整合資金，發(fā)揮各渠道農(nóng)田水利資金的綜合效益。積極推進農(nóng)田水利建設資金整合，以小型農(nóng)田水利工程建設項目為平臺，整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地平整等各部門、各渠道的“涉農(nóng)”資金，促進各類涉農(nóng)資金由“撒胡椒面”式的各自分散到“集沙成塔”式的相對集中，逐步形成多元投入格局，充分發(fā)揮財政投入的整體功能和規(guī)模效益，有力促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民增收。
建管并舉，加大農(nóng)田水利設施維修養(yǎng)護資金投入。按照“建管并舉、重在管理”的要求，在明確水利設施資產(chǎn)權屬基礎上，設立農(nóng)田水利設施維修養(yǎng)護專項資金，加強維修養(yǎng)護專項資金的監(jiān)管，建立農(nóng)田水利設施長效管理機制，確保建成設施持續(xù)有效運行，推進本市農(nóng)田水利設施長效管理工作。
規(guī)范管理，強化農(nóng)田水利建設制度保障。按照科學化、精細化的管理要求，進一步規(guī)范管理，強化制度保障，促進農(nóng)田水利建設管理規(guī)范化、制度化。一是強化財政資金管理。進一步完善農(nóng)田水利基礎設施建設資金管理制度、辦法，使各專項資金的管理有章可循；進一步完善項目財務管理，對項目資金實行報賬制，嚴格實施?？顚Ｓ?，嚴格約束資金使用；進一步加強預算管理，在保證資金安全、規(guī)范、高效使用的基礎上，加快農(nóng)田水利建設資金預算執(zhí)行進度，不斷提高預算執(zhí)行的均衡性和有效性；進一步加強財政資金的跟蹤問效，推行績效評價機制，提高財政資金使用效益。二是實施農(nóng)田水利設施保護制度。切實完成本市基本農(nóng)田精確落地，穩(wěn)定農(nóng)田水利布局，減少城鎮(zhèn)化建設對灌區(qū)及水利設施的影響，并實行農(nóng)田水利設施生態(tài)補償制度。三是堅持依法治水。加強農(nóng)田灌溉、污水排放立法，強化執(zhí)法，對破壞農(nóng)田水利設施、污染農(nóng)村河道的行為進行法律監(jiān)督。