公共衛(wèi)生管理效能提升對策淺析
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［提要］我國新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)，不僅凸顯政治和經(jīng)濟制度優(yōu)勢，而且展示了中國力量，表明我國公共衛(wèi)生管理體系經(jīng)受住嚴峻考驗。后疫情時期，還需要繼續(xù)未雨綢繆，進一步健全我國公共衛(wèi)生管理制度體系，強化政府公共衛(wèi)生應急治理能力和體系，以創(chuàng)新驅(qū)動為核心，運用“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”模式，建立應急管理國際合作“人類命運共同體”，切實提升我國公共衛(wèi)生管理效能。
關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生管理；應急治理能力；國際合作
2020年，全球新冠肺炎疫情的爆發(fā)，不僅嚴重危及廣大人民群眾的身體健康以及財產(chǎn)安全，而且對各國的國民經(jīng)濟、社會發(fā)展和國家社會秩序穩(wěn)定造成巨大影響，對各國公共衛(wèi)生管理效能提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。雖然我國公共衛(wèi)生管理體系在新冠肺炎疫情抗擊戰(zhàn)中經(jīng)受住了考驗，但仍暴露了影響管理效能的一些不足，如應急法律法規(guī)及相關(guān)制度不健全、應急治理能力水平發(fā)揮不充分、公共衛(wèi)生管理水平不平衡、應急管理技術(shù)配套更新不及時等。因此，后疫情時期我們更應當未雨綢繆，針對存在的問題積極探索實施我國公共衛(wèi)生管理效能提升的路徑和對策，以更好地提升各級政府的應急處置能力，切實加快推進國家應急治理制度和能力的現(xiàn)代化和社會治理現(xiàn)代化。
一、疫情防控背景下我國公共衛(wèi)生管理多維審視
從2003年的非典疫情到2019年的新冠肺炎疫情，我國共經(jīng)歷了兩次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在此期間還出現(xiàn)了多次其他公共衛(wèi)生事件，在抗擊頻發(fā)的突發(fā)疫情過程中，我國公共衛(wèi)生管理體系、能力和水平不斷得到完善。
（一）我國公共衛(wèi)生管理體制、能力、水平現(xiàn)狀分析
1、我國公共衛(wèi)生管理體制基本形成。自2003年非典疫情發(fā)生以來，我國在總結(jié)疫情防控經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，又相繼頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《關(guān)于加強基層應急隊伍建設的意見》《全國醫(yī)療機構(gòu)衛(wèi)生應急工作規(guī)范（試行）》《全國疾病預防控制機構(gòu)衛(wèi)生應急工作規(guī)范（試行）》《關(guān)于加強衛(wèi)生應急工作規(guī)范化建設的指導意見》《全國流行性感冒防控方案（試行）》等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)為我國公共衛(wèi)生管理體系的完善及法制化奠定了基礎(chǔ)，也為提高我國公共衛(wèi)生管理效能提供了有力的法律保障。新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，我國在防控過程中先后出臺了多部與防疫相關(guān)的法律法規(guī)及緊急措施，其中最顯著的是2021年6月1日開始施行的《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》。該法律是目前我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域的一項基礎(chǔ)性、綜合性法律，對創(chuàng)建完善基本醫(yī)療衛(wèi)生和健康服務法治體系、引領(lǐng)和推動衛(wèi)生健康事業(yè)改革發(fā)展、加快推進健康中國建設、保障公民享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、提升全民健康水平具有重要的現(xiàn)實意義。另外，國務院及相關(guān)部門又出臺了多項涉及各個領(lǐng)域的抗疫綜合性措施。如，國務院為有效應對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制發(fā)布了《關(guān)于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導意見》《關(guān)于印發(fā)<因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護缺失兒童救助保護工作方案>的通知》《應關(guān)于印發(fā)<新冠病毒無癥狀感染者管理規(guī)范>的通知》《關(guān)于印發(fā)<新冠肺炎出院患者復診復檢工作方案（試行）>的通知》；交通運輸部為保障客運場站和運輸工具的安全，發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<客運場站和交通運輸工具新冠肺炎疫情分區(qū)分級防控指南>的通知（一至三版）》等?？傮w而言，我國已經(jīng)逐步形成了涵蓋公共衛(wèi)生管理應急預案編制、疫情防控物資保障制度建設、公共衛(wèi)生管理人員構(gòu)成及培訓、公共衛(wèi)生應急現(xiàn)場處置等相關(guān)內(nèi)容的公共衛(wèi)生管理法律法規(guī)體系。2、我國公共衛(wèi)生管理能力及水平逐步提升。當前，我國公共衛(wèi)生制度體系的架構(gòu)大致劃分為各級衛(wèi)生系統(tǒng)和各級非衛(wèi)生系統(tǒng)兩個部分。其中，各級衛(wèi)生系統(tǒng)公共衛(wèi)生體系是以衛(wèi)生執(zhí)法部門（各級衛(wèi)生健康委員會、中醫(yī)藥管理局和食品藥品監(jiān)督管理局）、專業(yè)化的公共衛(wèi)生部門（主要包括傳染病、遺傳控制中心、衛(wèi)生檢測處等）、政府議事部門（如公共衛(wèi)生、食品安全等）、醫(yī)療機構(gòu)（療養(yǎng)院、綜合門診部、衛(wèi)生所等）、人民群眾及其他社會團體等構(gòu)成；而各級非衛(wèi)生系統(tǒng)主要涵蓋民政、環(huán)境保護、工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)和醫(yī)藥企業(yè)等。在公共衛(wèi)生應急管理方面實行縱向管理與橫向管理相結(jié)合。疫情爆發(fā)之初，迅速啟動應急管理。在縱向管理上，由國家衛(wèi)健委及其主持部門或由協(xié)助部門牽頭主導，例如在抗擊新冠肺炎疫情中，衛(wèi)健委出臺《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案（試行）》（一至五版），將新冠肺炎的病原學特點、流行病學特點、臨床特點、臨床分型、治療、解除隔離和出院標準、轉(zhuǎn)運原則及醫(yī)院感染控制告知各省市地區(qū)；在橫向管理上，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本轄區(qū)疫情制定相應的防控措施?？v向管理與橫向管理相協(xié)作，統(tǒng)籌計劃、統(tǒng)一管理，避免出現(xiàn)因職權(quán)不清而導致各級管理部門分工不明的情況。中國抗疫成功最大的經(jīng)驗在于廣大人民在黨的堅強領(lǐng)導下，建構(gòu)公共衛(wèi)生防控中固若金湯的堅固防線，為抗疫的最終勝利提供了堅定的群眾力量。
（二）疫情防控期間我國公共衛(wèi)生管理的成效。如何高效且高質(zhì)量地應對新冠肺炎疫情，這對我國公共衛(wèi)生管理體系和治理能力是一個重大的挑戰(zhàn)。在疫情爆發(fā)之時，政府及衛(wèi)生管理部門及時下發(fā)了針對性的治療方案，并出臺相應的法律法規(guī)，各級政府認真貫徹診療建議以及相關(guān)法律法規(guī)，確保其落實到位，相關(guān)部門嚴格按照應急處理規(guī)定實施相應的措施，及時啟動應急管理預案。我國政府在遏制疫情蔓延方面成效顯著，由此也得到了世界衛(wèi)生組織的贊賞和支持。在疫情爆發(fā)后的5個月，全國各個地方先后復產(chǎn)復工，八方支援湖北省的經(jīng)濟運轉(zhuǎn)，國內(nèi)經(jīng)濟強力復蘇。雖然當前的國際疫情態(tài)勢仍舊嚴峻，但是在各級人民政府和人民群眾的共同努力下，我國已經(jīng)獲得了防疫和抗疫的階段性勝利。2021年5月9日，國際世衛(wèi)組織將國藥新冠疫苗列入緊急使用清單，這標志著國藥新冠疫苗的質(zhì)量、安全性、有效性、可及范圍等已達到世衛(wèi)組織的相關(guān)標準要求。據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會網(wǎng)站消息，截至2021年9月21日，31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設兵團累計報告接種新冠病毒疫苗218，260.4萬劑次。從大數(shù)據(jù)來看，各地的疫苗接種率迅速提高。截至目前，中國已向亞洲、非洲、歐洲、美洲和南太平洋地區(qū)的100多個國家與國際組織提供了12億劑疫苗和原液。中國將努力全年對外提供20億劑疫苗，在向“新冠疫苗實施計劃”捐贈1億美元基礎(chǔ)上，年內(nèi)再向發(fā)展中國家無償捐贈1億劑疫苗。
二、疫情防控視角下我國公共衛(wèi)生管理效能存在的不足
（一）應急法律法規(guī)及相關(guān)制度不健全影響效能發(fā)揮。國家及地方在處置突發(fā)事件的過程中，應急管理法律體系起到至關(guān)重要的作用。我國公共衛(wèi)生應急管理立法工作起步較晚，近年來相繼發(fā)布的有關(guān)應急管理法律法規(guī)、預案標準等仍然存在著規(guī)范內(nèi)容不清晰、具體操作不匹配、管理規(guī)則不完善以及法規(guī)修訂不及時等問題，同時存在著地方政府應急法治意識不強、依法實施應急管理的水平較低等現(xiàn)實困境，尤其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對行政緊急權(quán)與公民私權(quán)間協(xié)調(diào)不暢。在政府部門職能方面，一定程度上存在著職權(quán)界定不科學、不清晰的問題，從縱向上看，中央與地方之間的公共衛(wèi)生管理權(quán)限明晰度不夠；從橫向上看，各部門內(nèi)部的公共衛(wèi)生綜合管理體系與專項應急管理體系有機結(jié)合、協(xié)同作戰(zhàn)能力不強，從而導致了突發(fā)公共衛(wèi)生事件初期應急決策、信息上報下達、應急措施執(zhí)行等環(huán)節(jié)的滯后與局部混亂，實質(zhì)上影響到了公共衛(wèi)生管理效能的提升。
（二）政府應急治理體系及治理能力現(xiàn)代化程度影響效能達成。我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系是以臨時性應急預案和指揮中心為主、有關(guān)部門進行配合為輔的應急管理模式。但是，我國政府在治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件中使用手段的前瞻性、科創(chuàng)性和實效性的欠缺，影響達成公共衛(wèi)生管理治理效能。目前，我國公共衛(wèi)生行政管理的綜合協(xié)調(diào)平臺和常設性工作機構(gòu)建設的標準化程度不夠高，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對中多方主體應急聯(lián)動體系化及協(xié)同作戰(zhàn)的能力不夠強。特別是針對公共衛(wèi)生應急機制的常態(tài)化建設，總體上推進力度和程度仍需加強，在監(jiān)測預警、輿情治理、物資保障、應急演練、隊伍建設等方面仍有進一步完善空間。在2019年末新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，不少一線醫(yī)務人員已經(jīng)意識到風險，但并未引起相關(guān)部門足夠的重視，公共衛(wèi)生應急系統(tǒng)未能及時充分響應，管理部門也未及時做出風險研判和預警，從而延誤了疫情防控的最佳時機。
（三）公共衛(wèi)生管理水平不平衡造成效能集聚、集約不足。我國在公共衛(wèi)生服務管理領(lǐng)域存在著很大程度的不平衡，主要體現(xiàn)在公共衛(wèi)生服務項目的覆蓋面、供給質(zhì)量與服務供給效率在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及不同層次人群之間的不平衡。特別是在西部農(nóng)村地區(qū)，專業(yè)衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員、衛(wèi)生防疫人員等指標明顯滯后。這些衛(wèi)生管理水平、資源的不平衡都造成了效能的集聚、集約不足。由于公共衛(wèi)生管理水平的不平衡，我國防疫工作的管理技術(shù)、資源的利用并沒有得到很好的發(fā)揮，沒有很好地提高公共衛(wèi)生工作的效益和效率。
（四）應急管理技術(shù)滯后及技術(shù)系統(tǒng)集成不力影響效能提升。基本公共衛(wèi)生服務資源總體稀缺，尤其是公共衛(wèi)生專業(yè)隊伍建設比較滯后，呈現(xiàn)人員學歷層次不高、高級技術(shù)職稱人員比例低且下降明顯、結(jié)構(gòu)老化且隊伍不穩(wěn)定等問題。面對不斷擴大的基本公共衛(wèi)生服務項目范圍，每年5元的人均經(jīng)費補助增長幅度相形見絀，基層工作人員普遍存在壓力大、任務重、積極性不高的現(xiàn)象。面對重大突發(fā)公共事件，應急技術(shù)系統(tǒng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的主動評估、提前預防和迅速響應不力，導致了應急管理效能發(fā)揮不充分、不及時。
（五）運用創(chuàng)新手段和先進科技系統(tǒng)提升管理效能工作有待加強。公共衛(wèi)生管理體系的構(gòu)建需要科學化、數(shù)字化、智能化的新科技，這是保持高效穩(wěn)定的公共衛(wèi)生管理效能不可或缺的重要條件。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，各地疫情防控工作方式并沒有適用新科技、大數(shù)據(jù)技術(shù)，相當程度上依賴傳統(tǒng)的“人海戰(zhàn)術(shù)”和“手工操作”。例如，在疫情防控初期，各基層管理組織需要把握居民近期的行動軌跡，絕大部分地方采用的是工作人員上門登記的方式，這種方式不僅效率低下，而且還有可能增加工作人員與居民之間的感染幾率；再如，在絕大部分集中隔離點、定點醫(yī)院、重點公共場所，多數(shù)工作都是由一線工作人員人工操作，沒有充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等智能化手段。雖然這些問題在疫情抗擊戰(zhàn)中已經(jīng)得到了糾正，但這個工作遠遠沒有結(jié)束，科技防疫、智能防疫、創(chuàng)新防疫永遠在路上。
（六）應急防疫的國際合作體制機制仍需要進一步完善。全球性突發(fā)公共事件來臨之時，疫情防控不再單單是一個國家的任務，而是全人類共同的事業(yè)。在新冠肺炎疫情防控中，美歐國家將防疫政治化，導致各國之間沒有建立起有效的、密切的溝通關(guān)系，更沒有專門的針對醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的應急管理國際合作機制，導致各國之間及時研究和應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同不力、效果不佳。我國雖然圍繞構(gòu)建人民命運共同體目標，在我國取得疫情防控全面勝利的同時，主動積極為世界各國的疫情防控貢獻了最大力量，但由于西方個別國家的阻撓，應急防疫的國際合作體制機制仍需要進一步完善。
三、后疫情時期提升我國公共衛(wèi)生管理效能的路徑
（一）進一步完善我國公共衛(wèi)生管理的法律和制度體系。我國公共衛(wèi)生管理制度體系在應急管理、儲備保障等方面已經(jīng)相對完善，但現(xiàn)在的公共衛(wèi)生應急管理體系在相關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)以及智能化程度上仍存在缺陷。一方面針對此次防控中出現(xiàn)的問題，要進一步加快健全公共衛(wèi)生法規(guī)體系的步伐。對我國現(xiàn)已出臺的公共衛(wèi)生法律法規(guī)進行全面評估，重新修訂形式化的法律法規(guī)，明確規(guī)定具體內(nèi)涵，細化法律條文，減少模糊表達，提高法律法規(guī)的實用性。要明確在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，將政府的緊急行政權(quán)與公民私權(quán)之間的優(yōu)先性以及公民權(quán)利保障相統(tǒng)一。另一方面要充分發(fā)揮信息化和智能科技優(yōu)勢，采用“機器換人”策略進行高危險作業(yè)，開設線上發(fā)熱門診等方式進行網(wǎng)上診療，有效降低交叉感染的風險。要利用信息化平臺強化公共衛(wèi)生管理體系的數(shù)字化、無人化、智能化導向，有效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的未知性、危險性和傳染性。
（二）不斷強化政府公共衛(wèi)生應急治理能力及系統(tǒng)管理能力建設。在強化政府治理能力建設上，必須充分轉(zhuǎn)變政府職能，明確并細化各級政府公共衛(wèi)生管理的事權(quán)，最大限度地減少重疊交叉，避免推諉，從而最大限度地提高管理效能。明確政府數(shù)據(jù)共享的流程與權(quán)限，協(xié)調(diào)政府間的橫向關(guān)系，進一步突破現(xiàn)有“數(shù)據(jù)孤島”和“數(shù)據(jù)鴻溝”的影響，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的數(shù)據(jù)流通交互和互認共享。政府公共衛(wèi)生應急管理能力以及系統(tǒng)管理能力依靠的是人才、應急管理機制以及政府治理能力。在人才培養(yǎng)上，應鼓勵各大高校開設專門的學院培養(yǎng)公共衛(wèi)生應急管理相關(guān)的專業(yè)性人才，為各級政府公共衛(wèi)生應急管理隊伍儲備專業(yè)化人才。針對我國中西部地區(qū)與東部地區(qū)公共衛(wèi)生專業(yè)人才的不平衡，應鼓勵東部地區(qū)人才支援中西部地區(qū)，加大中西部的教育力度。組織政府公共衛(wèi)生防控部門的人員參加公共衛(wèi)生應急管理短期培訓，提高綜合素質(zhì)。在應急管理機制上，政府應設立專門的綜合應急管理機構(gòu)作為管理機制運行的核心環(huán)節(jié)，全面統(tǒng)籌應急管理工作，將預警作為主要的工作職責，制定各類應急預案。進一步完善發(fā)現(xiàn)重大疫情處置上報規(guī)定；明確各級疾控機構(gòu)權(quán)責劃分；有效利用醫(yī)院資源，同時政府應調(diào)征社會資源，發(fā)揮社區(qū)管理作用；對相關(guān)物資生產(chǎn)、儲備、調(diào)配、運輸?shù)?，進行統(tǒng)一管理。
（三）以創(chuàng)新驅(qū)動為核心提升公共衛(wèi)生管理水平。以創(chuàng)新驅(qū)動為核心的科技支撐是政府、市場與社會實現(xiàn)靈活配合，提升應對能力的有效載體。高效穩(wěn)定的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應急聯(lián)動體系不僅需要制度支撐、信息共享、資源供給和人才參與，也需要創(chuàng)新型科學技術(shù)的開發(fā)與應用。習近平指出：“人類同疾病較量最有力的武器就是科學技術(shù)，人類戰(zhàn)勝大災大疫離不開科學發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新。”科技的科學化、數(shù)字化、智能化改變是政府、市場和社會實現(xiàn)有機聯(lián)動不可或缺的重要條件。橫跨醫(yī)學救治與藥物研發(fā)、大數(shù)據(jù)分析、新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及人工智能、物流技術(shù)等不同領(lǐng)域的新科技已成為突破政府、市場與社會聯(lián)動制約的新動力。
（四）運用“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”模式完善智能化公共衛(wèi)生管理體系。隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)的發(fā)展與普及，政府治理手段空前豐富。單一、傳統(tǒng)的治理手段在面臨重大風險防控甚至日常管理時已經(jīng)捉襟見肘，將科技與治理有機結(jié)合，是政府實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的必由之路。智能化的公共衛(wèi)生管理體系的“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”模式主要通過信息采集、信息共享、信息公開三個階段實現(xiàn)。在信息采集階段，要指定統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺進行公共衛(wèi)生管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的報送匯總，同時在各級政府設立專門部門、專職人員進行平臺管理，規(guī)范基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的具體報送流程，賦予基層工作人員有效使用的權(quán)限。但為了確保信息的時效性，可放寬數(shù)據(jù)報送主體的權(quán)限范圍，同時通過明確各主體的責任，避免各主體的權(quán)益遭受侵犯。在信息共享階段，根據(jù)政府有關(guān)公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)的不同性質(zhì)，對其共享的條件進行區(qū)別化規(guī)定。另外，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件等緊急情況下，獲取數(shù)據(jù)讀取使用權(quán)限的速度應當加快，條件應適當放寬。在信息公開階段，需要明確公開個人信息的主體以及明確劃分政府“數(shù)據(jù)公開”與“數(shù)據(jù)共享”的界限。在具體規(guī)定實施中還需注意在政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享時，要保障涉及的個人信息不被泄露用作其他用途。
（五）進一步完善公共衛(wèi)生管理國際合作的體制機制。重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機是全人類共同面臨的挑戰(zhàn)，需要全世界人民的通力合作。我國要始終堅持構(gòu)建人類命運共同體目標，堅決破除防疫政治化錯誤傾向，通過國家政府部門主導的官方溝通機制和國家政府支持的民間溝通機制兩方面建立國家間防疫合作溝通機制。要依據(jù)世界各國優(yōu)勢，形成涵蓋不同層次、涉及眾多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機制。建構(gòu)救災物資和信息共享平臺，一方面有助于減緩突發(fā)公共衛(wèi)生事件對相關(guān)國家的影響；另一方面由于信息的互聯(lián)互通，可以使得合作國有時間來應急協(xié)調(diào)相關(guān)事宜。通過合作平臺隨時更新信息，讓合作國家之間快速掌握國外疫情情況，及時向本國人民發(fā)出疫情通報以及提供相關(guān)急需物資的援助。中國抗疫的全面勝利和中國成功經(jīng)驗使得中國具有推進公共衛(wèi)生管理國際合作機制進一步完善的信心和決心，全球合作戰(zhàn)勝新冠病毒必須吸取中國經(jīng)驗、彰顯中國力量。
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作者:房欣雨 徐夢圓 范佳芮 毛宇琪 單位:鹽城師范學院
