地方融資平臺市場化問題與轉(zhuǎn)型淺析

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[摘要]地方融資平臺為籌資建設城市基礎設施和推進地方經(jīng)濟增長發(fā)揮了重要作用，但其市場化存在的問題也不容忽視，如政企不分、融資渠道單一、內(nèi)部治理不規(guī)范以及向社會提供公共品和公共服務的能力還不夠強等。需要在研究地方融資平臺政企關系市場化、融資市場化、內(nèi)部治理市場化和經(jīng)營市場化機制的基礎上，進一步理順政企關系、明確地方融資平臺的職能定位與發(fā)展方向、規(guī)范地方融資平臺內(nèi)部治理實施市場化運作、創(chuàng)新融資方式實現(xiàn)融資多元化以及推動地方融資平臺提供公共服務和公共品市場化，以促進地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型。

[關鍵詞]地方融資平臺；政企關系；市場化問題；市場化機制；市場化轉(zhuǎn)型

近年來，地方融資平臺在推進城鎮(zhèn)化建設和促進地方經(jīng)濟增長中發(fā)揮了重要作用，但是隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新階段，其舉債發(fā)展的粗放型增長模式已經(jīng)難以為繼。從審計署2013年審計結(jié)果來看，融資平臺公司舉借的債務占到地方政府性債務的45.67%，規(guī)模較大。在融資平臺公司的債務資金來源中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，融資渠道單一。一些地方融資平臺通過BT、信托等方式變相融資，融資方式不夠規(guī)范。而且部分地方融資平臺資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強，隱藏著巨大的債務風險。為解決地方政府債務風險問題，國務院相繼頒布了修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《預算法實施條例》）、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》〔國發(fā)（2014）43號文〕等文件，以規(guī)范地方政府債務管理。2017年監(jiān)管層對地方債務監(jiān)管繼續(xù)加碼，財政部出臺了《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》，以負面清單的方式對當前地方政府舉債融資出現(xiàn)的種種亂象進行了全方位的監(jiān)管，這說明地方政府舉債融資已進入到了規(guī)范發(fā)展的關鍵階段，地方政府已不能對地方融資平臺舉債進行任何顯性或隱性形式的擔保，地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型已勢在必行。當前，地方融資平臺已成為影響經(jīng)濟發(fā)展的焦點，政府過度干預市場、政府債務規(guī)模過大和融資平臺企業(yè)效率低下等問題都需要通過推進地方融資平臺市場化改革來解決。因此探索如何推進地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，以促進新時代中國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，已成為一項引發(fā)各界關注的重要課題。地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型既涉及國家宏觀政策如何調(diào)整，又涉及融資平臺微觀上如何加強內(nèi)部治理完善和經(jīng)營管理提升，單一問題的研究難以解決當前融資平臺市場化轉(zhuǎn)型所面臨的復雜問題。本文將在借鑒國內(nèi)外研究成果的基礎上，基于當前融資平臺所處的宏觀微觀環(huán)境，從地方融資平臺存在的問題出發(fā)，探索地方融資平臺市場化機制的構(gòu)建及轉(zhuǎn)型的對策，以促進地方融資平臺公司的可持續(xù)發(fā)展。

一、地方融資平臺市場化存在的問題

我國地方融資平臺存在的問題主要源于我國計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型進程。地方融資平臺雖然是一個企業(yè)，但是與政府關系依然十分緊密，市場化程度較低，經(jīng)營效益不高，具有明顯的時代特征。第一，地方融資平臺作為特殊的國有企業(yè)，普遍存在政企不分的問題。一方面，地方融資平臺背后的實際控制者是地方政府，平臺公司與政府之間的職能關系使得地方融資平臺往往在行使地方政府的職能[1-3]。另一方面，地方政府常借助融資平臺行使市場配置資源的職能，形成對市場的“越位”，并對民營企業(yè)投資產(chǎn)生明顯的“擠出效應”[4]。此外，融資平臺以財政資金或土地作為自有資本金，需要地方政府為其提供隱性擔保[5]。修訂的《預算法實施條例》賦予了地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限，同時也明確規(guī)定政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還。就目前情況而言，如何準確界定政府和市場邊界，明確融資平臺的發(fā)展定位，創(chuàng)新政府投融資模式，是解決地方融資平臺政企不分的重點。第二，地方融資平臺融資渠道單一。西方國家基礎設施建設項目以直接融資為主，其中發(fā)行公債、PPP、資產(chǎn)證券化、BOT等是主要融資渠道[6-7]。我國則主要以政府信用擔保的銀行貸款為主[8-9]，財政補貼及土地出讓收入作為補充，利用資本市場直接融資比例過低，缺乏持續(xù)融資的多元順暢通道。目前，地方政府債務和國有融資平臺債務有較大的償債壓力，需要通過地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型、PPP模式等措施來化解償債壓力[10-11]。但政府如何為融資平臺創(chuàng)造良好的市場化融資和經(jīng)營環(huán)境，以及銀行如何創(chuàng)新與融資平臺的合作方式都需要進一步研究。第三，地方融資平臺內(nèi)部治理不規(guī)范。不少學者認為融資平臺類公司普遍存在公司治理結(jié)構(gòu)不完善、償債風險大、信息披露機制不健全等問題，并提出了減少政府干預、推行余額管理等建議[12-13]。也有學者認為大多數(shù)融資平臺沒有依照一般有限責任公司的治理結(jié)構(gòu)進行運營，內(nèi)部控制不到位會導致風險管理隨之失效[14]。因此，進一步理順政企關系、推進地方融資平臺內(nèi)部治理和經(jīng)營的市場化對融資平臺的提質(zhì)增效尤為關鍵。第四，由于我國經(jīng)濟發(fā)展階段和市場機制的不完善，地方融資平臺向社會提供公共品和公共服務的能力還不夠強。20世紀中葉以來，西方發(fā)達國家經(jīng)濟滯脹、政府公共服務無效率，引發(fā)了各國對“官僚制”弊端的反思，進而有眾多學者提出了新公共管理理論，主張引入市場機制以改進政府公共產(chǎn)品的供給機制。在此背景下，公共服務市場化成為代替官僚制的重要備擇制度安排[15]。鄭忠良等認為，營利性平臺公司需要全面市場化，將政府債務和平臺債務隔離，通過產(chǎn)品和服務升級實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，部分地方融資平臺在進行市場化改革時可轉(zhuǎn)向公共服務部門，融資平臺可與政府合作，大力推行實施PPP模式[14]。如何構(gòu)建起政府與平臺公司的契約關系，在提升融資平臺的經(jīng)營效率和化解債務風險的基礎上，進一步增強地方融資平臺向社會提供公共品和公共服務的能力，是構(gòu)建地方融資平臺市場化核心價值的一個重要問題。

二、地方融資平臺市場化機制分析

推進地方融資平臺市場化的目的，是要通過多環(huán)節(jié)激勵約束機制的構(gòu)建，促進地方融資平臺參與市場競爭，以提高地方融資平臺的運營質(zhì)量和效率。本文將從以下四個方面來分析地方融資平臺市場化機制的構(gòu)建：

（一）政企關系市場化

要實現(xiàn)政企分開，應當使“政府—平臺—市場”的線性關系轉(zhuǎn)變成“倒三角”關系（如圖1所示）。一方面，按照公共財政的公共性原則，通過科學合理劃分融資平臺公益性業(yè)務和經(jīng)營性業(yè)務，以界定政府作用和市場作用的邊界，公益性業(yè)務由政府按照企業(yè)的貢獻進行補償。另一方面，通過對融資平臺進行公司化改造和建立新型資產(chǎn)管理關系使“政企分離”，實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營，通過將業(yè)務分解前后的成本和收益進行權(quán)衡比較后，實現(xiàn)商業(yè)化經(jīng)營，通過建立公私合營關系，實現(xiàn)契約化經(jīng)營，按照市場化程度的高低，契約管理方式可分為經(jīng)營業(yè)績協(xié)議、管理合同、服務承包合同、租賃合同、特許經(jīng)營、企業(yè)私有化等具體形式[16]。

（二）融資市場化

地方融資平臺融資市場化，是指改變平臺債務由政府完全擔保的局面，使平臺融資面向市場。一方面，要嚴格按照國發(fā)（2014）43號文件，政府不再對平臺公司進行擔保，而是通過核定融資平臺承擔的公益類項目向平臺公司付費或者注入資產(chǎn)來提高平臺公司的資信，使平臺能靠自己的信譽融資。另一方面，地方融資平臺通過股權(quán)多元化、混改、PPP、融資租賃、資產(chǎn)證券化等方式，實現(xiàn)融資渠道多元化。此外，政府通過為地方融資平臺創(chuàng)造良好的融資環(huán)境，如簡化審批、減少收費、改善服務，建立激勵機制，給投資者創(chuàng)造一個良好的、公平競爭的投資環(huán)境，以吸引更多的投資主體，實現(xiàn)融資主體多元化。

（三）內(nèi)部治理市場化

地方融資平臺內(nèi)部治理市場化，是指將政府主導的公司治理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谡O(jiān)督下自主發(fā)展的治理模式，充分發(fā)揮平臺公司的市場主體作用，賦予平臺公司更多的自主經(jīng)營權(quán)，形成政府所有、公司自主運營、市場化主導的公司治理結(jié)構(gòu)和運營模式。構(gòu)建現(xiàn)代化公司治理結(jié)構(gòu)，通過引進獨立董事，提高決策水平，解決自我運營模式下制衡機制缺失的局面。減少高級別公務員調(diào)往平臺公司任高管，減少行政干預，使政企分開。通過對經(jīng)理層實行聘用制，實現(xiàn)企業(yè)化、市場化管理。內(nèi)部治理市場化的目標是構(gòu)建平臺公司、政府及其他利益相關方激勵相容的現(xiàn)代公司市場化的內(nèi)部治理機制，以增強平臺公司的市場活力。

（四）經(jīng)營市場化

地方融資平臺經(jīng)營市場化，是指在公共品、公共服務的提供和經(jīng)營領域，引入市場機制，結(jié)合成本收益原則，使平臺公司直接面向消費者，感受市場的壓力。如圖2所示，政府一方面通過構(gòu)建相應的激勵約束機制，明確對平臺公司的注資或補貼條件，如通過評估平臺公司產(chǎn)品或者服務外部性的強弱或者公共性的程度，給予不同標準的政府補貼，另一方面，各政府部門成立相應的監(jiān)管機構(gòu)，制定相關考評制度，對平臺公司的服務質(zhì)量進行有效監(jiān)管，并根據(jù)用戶滿意度調(diào)查評分的高低對平臺公司實施相應的獎懲標準等，以滿足社會公眾對公共品、公共服務的動態(tài)需求。總而言之，政資不分、政企不分難以使平臺公司進行市場化轉(zhuǎn)型，政企關系市場化是平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的前提條件，融資市場化是平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的保障，這既能為平臺公司帶來充足的資金又可以降低債務風險，內(nèi)部治理市場化是平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動力，只有完善的公司治理制度才能加快平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的步伐，經(jīng)營市場化是平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力，這也是平臺公司服務社會的價值所在。四者共同構(gòu)成了地方融資平臺缺一不可的市場化運行機制系統(tǒng)（如圖3所示）。

三、地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型對策

針對地方融資平臺市場化存在的政企不分、融資渠道單一、內(nèi)部治理不規(guī)范以及向社會提供公共品的能力還不夠強等問題，根據(jù)地方融資平臺公司市場化機制之間的邏輯關系，本文在融資平臺公司政企關系市場化、融資市場化、內(nèi)部治理市場化和經(jīng)營市場化機制方面提出以下政策建議，以促進地方融資平臺公司能更好地向市場化轉(zhuǎn)型。

（一）理順政企關系，明確地方融資平臺的發(fā)展

方向與職能定位首先，根據(jù)融資平臺的公益性業(yè)務和經(jīng)營性業(yè)務劃清政府、市場的作用界限，突出政府的服務職能，建立健全一整套對融資平臺的監(jiān)督和問責制度，從宏觀層面對融資平臺進行間接管理。其次，基于地方政府和融資平臺之間的“委托代理人”關系，通過特許權(quán)、提供補貼、購買產(chǎn)品或服務等方式，構(gòu)建政府與平臺公司新型的市場化契約關系，使融資平臺既能更好地代理執(zhí)行政府公共服務職能，又能更好地面向市場開展經(jīng)營活動。最后，通過完善對融資平臺運營情況的評價體系，將制度安排的行為納入地方政府和融資平臺考核體系中去，提高公司運營和投融資效率。對于地方融資平臺的發(fā)展定位，可根據(jù)融資平臺公司的業(yè)務性質(zhì)將其分為公益性國企和經(jīng)營性國企。將承擔公益類項目的地方融資平臺進行整合重組轉(zhuǎn)型為公益類國企，政府可將部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入到地方投融資平臺。對于既有公益類業(yè)務又有經(jīng)營性業(yè)務的公司可嘗試進行分賬核算，盡快厘清政府與平臺公司之間的關系，并明確公益性項目的補償機制，加快平臺公司向基礎設施、公用事業(yè)等投資控股型的集團化企業(yè)轉(zhuǎn)變。對于市場競爭力較強、管理規(guī)范的融資平臺公司，可剝離其政府投融資功能，轉(zhuǎn)型為一般經(jīng)營性國企。

（二）創(chuàng)新融資方式，實現(xiàn)融資多元化

對于具備經(jīng)營性資產(chǎn)和持續(xù)造血能力的地方投融資平臺來說，可以通過產(chǎn)融結(jié)合建立金控平臺來促進公司的資本運作[17]。平臺公司通過金融控股布局，促進平臺公司融資方式多元化，降低融資成本和融資的不確定性。大型地方投融資平臺可以采取參股控股的方式布局金融行業(yè)，如重慶渝富集團、天津泰達集團等。中小地方投融資平臺布局金融板塊的時候，可以選擇參股一些中小型金融公司，比如匯豐投資有限公司參股了南昌銀行（現(xiàn)在的江西銀行），成為其第四大股東并合作成立了江西金融租賃有限公司。此外，還可以通過PPP模式、融資租賃、資產(chǎn)證券化等多種方式進行融資。從這兩方面進行市場化改革，形成平臺公司的政府支持和市場驅(qū)動相協(xié)調(diào)的投融資模式。建立融資平臺的風險監(jiān)督機制和預警體系，監(jiān)控財務風險的發(fā)生，降低融資平臺的債務風險。

（三）規(guī)范地方融資平臺內(nèi)部治理，實施市場化運作

一是構(gòu)建和完善現(xiàn)代化的公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，如完善董事會制度、監(jiān)事會制度和公司管理層，以及包括薪酬考核委員會、審計委員會、風險管理與關聯(lián)交易委員會等在內(nèi)的委員會，特別是建立合格的外部獨立董事制度以及減少政府高級別公務員調(diào)任融資平臺公司，減少政府行政干預，在公司內(nèi)部形成真正的股東監(jiān)督機制。二是經(jīng)理層全部實行聘用制，按企業(yè)化、市場化標準進行管理，根據(jù)業(yè)績考核實行年薪制，調(diào)動經(jīng)理層的積極性和創(chuàng)造性[18]。三是建立問責制度，健全聘任制度和崗位管理制度，強化目標管理考核，進一步完善定責、履責、問責的工作機制，落實責任、嚴格獎懲，真正建立市場化的競爭激勵約束機制。

（四）推動地方融資平臺提供公共服務和公共品市場化

在《國務院關于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕9號文）的指導下，一方面，政府要明確公共服務、公共品市場化對象，降低準入門檻，在諸如交通、文化、醫(yī)療等盈利性較強的公共服務項目中，引入民間資本，將政府對公共服務的供給由直接生產(chǎn)轉(zhuǎn)為規(guī)劃決策和監(jiān)督控制，另一方面，構(gòu)建融資平臺公司市場化運營的監(jiān)控機制，通過用戶參與、客戶調(diào)查、公布行業(yè)服務標準和其他機制，利用外部市場壓力改進平臺公司的服務機制，使其由過去的政府管理驅(qū)動型轉(zhuǎn)向消費者市場驅(qū)動型的公司。地方融資平臺應基于提升自身核心競爭力加快拓展經(jīng)營性業(yè)務，積極推動業(yè)務多元化，根據(jù)所處行業(yè)情況提供諸如物流、廣告、會展等相關服務。下一步，平臺公司可以結(jié)合城市發(fā)展的需要，積極拓展城市配套管理服務及市政管理服務等方面的業(yè)務，將自身打造成為具有地方特色的品牌城市運營商，更好地為地方提供高質(zhì)量的公共品和公共服務。

參考文獻

[1]毛捷,徐軍偉.地方融資平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型研究———制度溯源、個性刻畫與實現(xiàn)路徑.財貿(mào)經(jīng)濟,2021(3):28-43.

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[4]魏加寧.地方政府投融資平臺的風險何在[J].中國金融,2010(16):16-18.

作者:莫亞琳 黃馨 鄧海虹 單位:廣西外國語學院