外匯管理績(jī)效審計(jì)實(shí)踐思考

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摘要：以完善內(nèi)控制度建設(shè)和提高制度執(zhí)行力為審計(jì)目的，以外匯履職情況為審計(jì)內(nèi)容，人民銀行武漢分行在對(duì)湖北省外匯管理局的一個(gè)地級(jí)市中心支局和三個(gè)縣市級(jí)支局外匯管理工作開(kāi)展審計(jì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，本文從點(diǎn)入手，嘗試建立績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，探索定量評(píng)價(jià)方法，分級(jí)評(píng)價(jià)履職效果，力爭(zhēng)做到準(zhǔn)確客觀地反映外匯履職的效率性和效果性，旨在科學(xué)探索外匯管理審計(jì)的方式與方法，推動(dòng)外匯管理由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：外匯管理；績(jī)效審計(jì)；企業(yè)名錄；國(guó)際收支申報(bào)核查

開(kāi)展績(jī)效審計(jì)不僅可以有效控制和防范履職過(guò)程中所面臨的法律和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，而且進(jìn)一步推動(dòng)了外匯管理由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。企業(yè)名錄管理是貨物貿(mào)易外匯管理的重要內(nèi)容，國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)間接申報(bào)核查制度，是外匯管理部門(mén)運(yùn)用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)手段，依法開(kāi)展的一項(xiàng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)工作。以這兩項(xiàng)重要工作為抓手，作為外匯監(jiān)管的內(nèi)控環(huán)節(jié)，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，成效顯著。

一、總體思路與主要做法

1.確定審計(jì)項(xiàng)目，突出審計(jì)重點(diǎn)（1）結(jié)合工作實(shí)際，確定審計(jì)項(xiàng)目。根據(jù)外匯管理的工作實(shí)際，選擇貨物貿(mào)易企業(yè)名錄管理和國(guó)際收支間接申報(bào)核查兩項(xiàng)工作作為績(jī)效審計(jì)的切入點(diǎn)，主要基于兩個(gè)理由：一是貨物貿(mào)易外匯管理改革后，企業(yè)要開(kāi)展外貿(mào)進(jìn)出口業(yè)務(wù)，首先必須到外匯局辦理名錄登記，名錄管理的績(jī)效水平直接關(guān)乎外匯局的社會(huì)形象和服務(wù)水平，并且《貨物貿(mào)易外匯管理指引》與《實(shí)施細(xì)則》對(duì)名錄管理規(guī)定非常明確，可操作性強(qiáng)，也便于制定績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是間接申報(bào)核查工作是保證國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)數(shù)據(jù)的及時(shí)性、全面性、準(zhǔn)確性的重要管理手段，并且相關(guān)制度規(guī)范比較完善。（2）以管理績(jī)效為重點(diǎn)，確定審計(jì)內(nèi)容?？?jī)效審計(jì)主要是審計(jì)項(xiàng)目或?qū)ο蟮慕?jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。對(duì)外匯管理工作而言，經(jīng)濟(jì)性較難考量，因此，在確定審計(jì)內(nèi)容時(shí)，要兼顧合規(guī)性，重點(diǎn)放在效率性和效果性上，突出績(jī)效的核心內(nèi)容。如企業(yè)名錄管理共涉及審計(jì)內(nèi)容21項(xiàng)，合規(guī)性內(nèi)容有3項(xiàng)，而效率性和效果性內(nèi)容達(dá)18項(xiàng)，主要是規(guī)定期限內(nèi)辦理企業(yè)名錄登記占比、輔導(dǎo)期企業(yè)業(yè)務(wù)合規(guī)率、企業(yè)滿意度等反映外匯局對(duì)外履職效率效果方面的內(nèi)容；國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)間接申報(bào)核查工作共設(shè)定績(jī)效審計(jì)內(nèi)容14項(xiàng)，合規(guī)性內(nèi)容2項(xiàng)，效率性和效果性內(nèi)容達(dá)12項(xiàng)，主要是核查率、差錯(cuò)率、申報(bào)考核排名等。（3）突出四性，制定審計(jì)方案。一是操作注重便利性。使用績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)操作表等，使審計(jì)工作表格化、明了化。二是指標(biāo)設(shè)計(jì)注重層次性。設(shè)計(jì)多層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)，從不同層次和側(cè)面評(píng)價(jià)被審項(xiàng)目的績(jī)效水平。三是評(píng)價(jià)方式注重多樣性。通過(guò)業(yè)務(wù)檢查、征集意見(jiàn)、滿意度調(diào)查、政策業(yè)務(wù)測(cè)試等多種方式進(jìn)行評(píng)價(jià)，以客觀反映評(píng)價(jià)結(jié)果。四是測(cè)算方法注重通用性。測(cè)算分項(xiàng)指標(biāo)采用百分比計(jì)算，匯總指標(biāo)采用權(quán)重疊加計(jì)算。

2.建立指標(biāo)體系，定量分級(jí)評(píng)價(jià)為從不同層次和側(cè)面評(píng)價(jià)被審項(xiàng)目的績(jī)效水平，便于審計(jì)評(píng)價(jià)操作，分別探索設(shè)計(jì)企業(yè)名錄管理績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)操作表、國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)間接申報(bào)核查工作績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)操作表，該指標(biāo)體系共設(shè)三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)主要是評(píng)價(jià)合規(guī)性、效率性、效果性；二級(jí)指標(biāo)主要是評(píng)價(jià)全面性、執(zhí)行性、控制性；三級(jí)指標(biāo)主要是評(píng)價(jià)具體工作內(nèi)容的完成情況與效能。同時(shí)，根據(jù)各指標(biāo)重要性程度的不同，可采用層次分析法，賦予各指標(biāo)不同的權(quán)重系數(shù)和分值。在評(píng)價(jià)方法上，采取權(quán)重乘以實(shí)得分計(jì)算分項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)果，然后逐級(jí)匯總相加得出綜合得分。最后，在定量的基礎(chǔ)上完成4個(gè)等級(jí)的定性評(píng)價(jià)：綜合得分90分(含)以上評(píng)為有效，認(rèn)定為管理制度完善，管理工作成效十分明顯，履職效果非常突出；綜合得分75(含)一90分評(píng)為基本有效，認(rèn)定為管理制度無(wú)內(nèi)控缺陷或隱患，管理工作成效比較明顯，外匯履職較為突出；綜合得分60(含)一75分評(píng)為部分有效，認(rèn)定為管理制度部分存在重大內(nèi)控缺陷或隱患，管理工作成效不明顯，外匯履職有一定的效果；綜合得分60分以下評(píng)為失效，認(rèn)定為管理制度存在重大內(nèi)控缺陷或隱患，管理工作混亂，外匯履職效果差。

3.綜合運(yùn)用五法，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)為了準(zhǔn)確、客觀、公正地反映評(píng)價(jià)結(jié)果，審計(jì)過(guò)程中應(yīng)綜合運(yùn)用調(diào)閱相關(guān)業(yè)務(wù)資料、查詢系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、征集外界意見(jiàn)、滿意度調(diào)查、政策業(yè)務(wù)測(cè)試等五種方法開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。（1）調(diào)閱資料。調(diào)閱企業(yè)名錄管理登記檔案、國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)間接申報(bào)非現(xiàn)場(chǎng)核查和現(xiàn)場(chǎng)核查的相關(guān)資料和檔案等，進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)審計(jì)。如對(duì)A市中心支局企業(yè)名錄管理績(jī)效審計(jì)中，調(diào)閱了審計(jì)期內(nèi)80余份企業(yè)名錄檔案，發(fā)現(xiàn)企業(yè)名錄管理方面存在的問(wèn)題9個(gè)，其中合規(guī)性1個(gè)、效率性3個(gè)、效果性5個(gè)。（2）系統(tǒng)查詢。通過(guò)貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與國(guó)際收支網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)的相關(guān)查詢功能，查詢相關(guān)管理數(shù)據(jù)信息，獲取審計(jì)數(shù)據(jù)資料，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。如通過(guò)國(guó)際收支網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)(外匯局)版，查詢B縣支局審計(jì)期內(nèi)相關(guān)數(shù)據(jù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)有1筆對(duì)私申報(bào)信息被銀行誤刪除，而該支局未進(jìn)行核查；C市支局審計(jì)期內(nèi)，銀行對(duì)外匯局反饋的錯(cuò)誤申報(bào)信息修改時(shí)限長(zhǎng)達(dá)18個(gè)工作日(正常為5個(gè)工作日)。（3）問(wèn)卷調(diào)查。按照一定比例選擇銀行和企業(yè)，進(jìn)行滿意度調(diào)查和征集意見(jiàn)，從外界收集審計(jì)資料，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。如對(duì)A市中心支局的績(jī)效審計(jì)中，選擇了30家企業(yè)和8家銀行進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和征集意見(jiàn)，反饋率達(dá)100%。調(diào)查顯示23家企業(yè)對(duì)外匯局工作滿意，7家為基本滿意，問(wèn)題主要反映在工作效率和便利化方面，2家銀行提出了加強(qiáng)名錄管理的政策意見(jiàn)等。（4）試卷測(cè)試。通過(guò)試卷測(cè)試來(lái)評(píng)價(jià)外匯局宣傳外匯管理政策和培訓(xùn)外匯業(yè)務(wù)知識(shí)的效果。如對(duì)A市中心支局在名錄管理績(jī)效審計(jì)中，針對(duì)新進(jìn)名錄企業(yè)輔導(dǎo)期管理進(jìn)行了效果測(cè)試，設(shè)計(jì)了5道輔導(dǎo)期結(jié)束企業(yè)外匯政策測(cè)試題，48家企業(yè)參與了測(cè)試，7家企業(yè)外匯新政掌握了解不夠，需要外匯局進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)輔導(dǎo)。（5）觀察分析。根據(jù)外匯局內(nèi)部管理現(xiàn)狀，觀察分析其在內(nèi)控制度、管理措施和方法上，有無(wú)執(zhí)行不得力，措施不到位，方法不合理等現(xiàn)象，對(duì)其管理成效進(jìn)行評(píng)價(jià)。如對(duì)省內(nèi)三個(gè)直管支局進(jìn)行審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)普遍存在人員配置較少的問(wèn)題，雖然都指定了一名人員負(fù)責(zé)國(guó)際收支核查工作，但該同志仍兼顧經(jīng)常與資本項(xiàng)下的業(yè)務(wù)辦理，工作精力難以顧及核查工作，三個(gè)支局的申報(bào)差錯(cuò)率均高于全省平局水平，申報(bào)考核排名普遍靠后。對(duì)此，審計(jì)組要求其及時(shí)整改，并在審計(jì)報(bào)告中提出了具體的解決措施。

二、初步成效

（1）客觀反映了績(jī)效管理水平。一是能夠真實(shí)客觀地反映績(jī)效管理問(wèn)題，這是與合規(guī)審計(jì)最大的不同。從對(duì)A市中心支局企業(yè)名錄管理績(jī)效審計(jì)情況看，審計(jì)發(fā)現(xiàn)效率性與效果性問(wèn)題9個(gè)，如輔導(dǎo)企業(yè)不及時(shí)、特殊標(biāo)識(shí)設(shè)置不及時(shí)、工作成果不突出，個(gè)別企業(yè)滿意度不是很高等；從對(duì)三個(gè)縣級(jí)市外匯支局的間接申報(bào)核查審計(jì)情況看，也存在核查效率不高、錯(cuò)誤申報(bào)記錄修改不及時(shí)、差錯(cuò)率高、在分局國(guó)際收支申報(bào)考核名次偏低等績(jī)效問(wèn)題。二是能夠較為準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)績(jī)效水平。如審計(jì)發(fā)現(xiàn)，A市中心支局共辦理名錄管理業(yè)務(wù)80多筆，有5筆業(yè)務(wù)未在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)及時(shí)辦理，銀行和企業(yè)對(duì)貨物貿(mào)易外匯管理改革政策掌握不夠，A市中心支局績(jī)效審計(jì)綜合得分為89.8分，評(píng)價(jià)為基本有效，這一評(píng)價(jià)結(jié)果也較為準(zhǔn)確地反映了A市中心支局企業(yè)名錄管理績(jī)效現(xiàn)狀。又如C市支局審計(jì)期內(nèi)，國(guó)際收支申報(bào)應(yīng)核查筆數(shù)為5034筆，核查率達(dá)100%，但有6筆差錯(cuò)未被核查，1筆銀行誤刪除信息未發(fā)現(xiàn)，績(jī)效審計(jì)得分84.6分，評(píng)價(jià)為基本有效；而B(niǎo)縣支局審計(jì)期內(nèi)，國(guó)際收支申報(bào)應(yīng)核查筆數(shù)為12352筆，有103筆差錯(cuò)未被核查出來(lái)，部分時(shí)段未開(kāi)展核查工作，績(jī)效審計(jì)得分為72分，評(píng)價(jià)為部分有效。

（2）有利于增強(qiáng)績(jī)效管理理念。A市中心支局針對(duì)名錄管理績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)銀行與企業(yè)貨物貿(mào)易外匯管理改革政策培訓(xùn)、強(qiáng)化企業(yè)名錄登記限時(shí)辦理、主動(dòng)對(duì)名錄企業(yè)進(jìn)行政策與業(yè)務(wù)輔導(dǎo)等措施，企業(yè)對(duì)外匯管理和服務(wù)的滿意度有很大提高。B縣支局針對(duì)人員少，核查工作量大，考核排名低等問(wèn)題改進(jìn)核查方法，運(yùn)用EXCEL表格的篩選、排序功能，提高了核查效率。接受審計(jì)之后，該支局提高了核查頻度，在待申報(bào)信息、逾期申報(bào)信息、銀行刪除信息核查方面，從原來(lái)的按月核查改成了現(xiàn)在的按句核查，大大減少了申報(bào)數(shù)據(jù)的差錯(cuò)率。

（3）有助于加強(qiáng)績(jī)效管理制度建設(shè)。此次績(jī)效審計(jì)工作，有力地推動(dòng)了基層外匯局在績(jī)效管理工作方面的制度建設(shè)，使制度建設(shè)從業(yè)務(wù)管理向績(jī)效管理深化，逐步形成了績(jī)效管理的制度化。如A市中心支局針對(duì)績(jī)效審計(jì)建議，及時(shí)制定了日常業(yè)務(wù)工作檢查制度與工作督辦制度，在相關(guān)內(nèi)控制度中補(bǔ)充了限時(shí)辦理等內(nèi)容。B縣支局針對(duì)銀行反饋修改錯(cuò)誤信息不及時(shí)的問(wèn)題，完善了外匯指定銀行綜合評(píng)價(jià)制度，增加了銀行限時(shí)反饋修改錯(cuò)誤信息等內(nèi)容。

三、幾點(diǎn)體會(huì)

（1）外匯管理績(jī)效審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)在于評(píng)價(jià)效率性與效果性。外匯管理與服務(wù)是國(guó)家法律法規(guī)賦予外匯管理部門(mén)的一項(xiàng)神圣職責(zé)，其對(duì)象是外匯指定銀行、進(jìn)出口企業(yè)、外商投資企業(yè)、（非）居民個(gè)人等涉匯主體，管理與服務(wù)的效率與效果直接關(guān)乎國(guó)家外匯管理政策能否有效貫徹落實(shí)，以及外匯局的社會(huì)形象。因此，外匯管理績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)和核心在于評(píng)價(jià)管理與服務(wù)的效率性和效果性，經(jīng)濟(jì)性則次之。另外，企業(yè)名錄管理審計(jì)中規(guī)定時(shí)限內(nèi)辦理企業(yè)名錄登記占比、政策法規(guī)和系統(tǒng)操作測(cè)試合格率、銀行執(zhí)行名錄管理政策法規(guī)的合規(guī)率等指標(biāo)，都能直接反映外匯局對(duì)外的履職成效，以及涉匯主體執(zhí)行外匯管理政策的效果程度。

（2）外匯管理績(jī)效審計(jì)難點(diǎn)在于評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。目前，外匯管理政策主要是就辦理外匯業(yè)務(wù)作出合規(guī)性規(guī)定，除了行政許可項(xiàng)目有）時(shí)限性要求外，大部分外匯業(yè)務(wù)并沒(méi)有效率性和效果性方面的規(guī)定，這就為開(kāi)展績(jī)效審計(jì)、設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)較大難度，需要相關(guān)人員憑借對(duì)外匯管理政策的理解與把握來(lái)進(jìn)行，其科學(xué)性、合理性與客觀性值得研究和探討。另外，涉匯主體對(duì)外匯履職的要求往往是服務(wù)大于管理，外匯局只有寓管理于服務(wù)中，才能得到主體較好的績(jī)效評(píng)價(jià)。因此，在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，必須將管理與服務(wù)相結(jié)合，在實(shí)踐中不斷調(diào)整、完善，增加科學(xué)性和實(shí)用性。如在績(jī)效審計(jì)中，設(shè)計(jì)的限時(shí)審批、企業(yè)滿意度和銀行意見(jiàn)等評(píng)價(jià)項(xiàng)目及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）外匯管理績(jī)效審計(jì)質(zhì)量的高低取決于審計(jì)評(píng)價(jià)的客觀公正性。要獲取真實(shí)的績(jī)效審計(jì)資料和數(shù)據(jù)，就應(yīng)從多方面收集和分析。如在開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作時(shí)，就綜合運(yùn)用了調(diào)閱資料、系統(tǒng)查詢、問(wèn)卷調(diào)查、試卷測(cè)試和現(xiàn)場(chǎng)觀察等五種方法，進(jìn)行多角度分析和評(píng)價(jià)，使審計(jì)的質(zhì)量和效果得到了保證。

（4）外匯管理績(jī)效審計(jì)成果轉(zhuǎn)化取決于審計(jì)意見(jiàn)的建設(shè)性。審計(jì)應(yīng)盡力做到要素齊全，內(nèi)容全面，評(píng)價(jià)客觀，建議可行，便于操作。報(bào)告在對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，提出改進(jìn)意見(jiàn)，實(shí)踐中，多數(shù)建議被審計(jì)單位采納，為進(jìn)一步提升外匯履職水平起到了重要作用。

作者：王元超 高慶波 單位：中國(guó)人民銀行武漢分行內(nèi)審處