社區(qū)管理階段性對(duì)比

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一、社區(qū)與城市社區(qū)管理的概念

(一)社區(qū)的概念

社區(qū)的概念于19世紀(jì)末由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯(F．Tonnies)最早提出，1887年，滕尼斯出版了著作“Gemeins-charftUndGesellschaft”(社區(qū)與社會(huì))，書中“社區(qū)(Gemeins-charf)”一詞是指那些存在于前工業(yè)社會(huì)的、由具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系親密、出入相友、守望相助、富有人情味的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益共同體。第一次世界大戰(zhàn)后，社區(qū)研究在美國(guó)興起。以帕克為代表的美國(guó)芝加哥學(xué)派對(duì)芝加哥城市社區(qū)進(jìn)行研究時(shí)，又發(fā)展了社區(qū)的概念:“社區(qū)”就是“占據(jù)在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群的匯集?！?0世紀(jì)30年代初，我國(guó)社會(huì)學(xué)家吳文藻等將“Commu-nity”譯為“社區(qū)”，從而正式將社區(qū)概念引入我國(guó)。著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通(1984)認(rèn)為“社區(qū)是若干社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集在一定地域里形成的一個(gè)人在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體?！碧浦倚?2000)認(rèn)為，“社區(qū)是指由居住在某一地方的人們結(jié)成的多種社會(huì)關(guān)系和社會(huì)群體，從事多種社會(huì)活動(dòng)所構(gòu)成的社會(huì)區(qū)域生活共同體?！保?］等等。盡管國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)社區(qū)有著不同的觀點(diǎn)，但大部分學(xué)者都同意社區(qū)包含如下幾個(gè)因素:(1)地域;(2)群體;(3)相互依賴關(guān)系;(4)歸屬感(5)社會(huì)生活共同體。

(二)城市社區(qū)管理的概念

在我國(guó)，學(xué)者們對(duì)社區(qū)管理的研究主要是針對(duì)城市社區(qū)來進(jìn)行的。關(guān)于社區(qū)管理的概念，學(xué)者們的定義存在一定的差別，例如:孟臨認(rèn)為，社區(qū)管理是指以促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化生活需要，全面提高生活質(zhì)量和人的素質(zhì)為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)對(duì)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所展開的各項(xiàng)管理工作。唐曉陽(yáng)認(rèn)為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門的指導(dǎo)和幫助下，動(dòng)員和依靠社區(qū)各方面的力量，對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過程，等等。綜上幾種定義，社區(qū)管理是指在市及市轄區(qū)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以街道為主導(dǎo)、居委會(huì)為協(xié)同，以社區(qū)組織和成員為依托，運(yùn)用行政與法律、經(jīng)濟(jì)與教育、公德與情感等手段，合理調(diào)配和利用社區(qū)資源，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，提高社區(qū)成員生存質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。

二、我國(guó)城市社區(qū)管理模式的階段性比較

20世紀(jì)90年代以后，由于政府部門的大力推動(dòng)，社區(qū)建設(shè)在我國(guó)各級(jí)城市中迅速展開。但總體來看，我國(guó)的社區(qū)建設(shè)還處于起步階段，理論與實(shí)踐都不成熟，縱觀我國(guó)社區(qū)管理的歷程，其基本走勢(shì)總體上呈現(xiàn)由單元管理向多元治理發(fā)展的趨勢(shì)。

第一階段:行政一體化管理模式

新中國(guó)成立后，在傳統(tǒng)的社會(huì)主義模式下，與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相一致，社區(qū)管理也高度集中，表現(xiàn)為行政一體化管理模式。這一時(shí)期社區(qū)管理的特點(diǎn)是:(1)政府是全能全權(quán)政府;(2)城市基層行政主要依靠單位來進(jìn)行;(3)街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)，集管理權(quán)于一身，在社區(qū)中處于管理主體地位，相對(duì)于單位制來說，街道管理的是邊緣社會(huì);(4)社區(qū)的社會(huì)組織幾乎沒有得到發(fā)展［3］。一些學(xué)者定義“政府導(dǎo)向型‘居委會(huì)模式’的城市社區(qū)管理”是指“以城市人民政府為核心，以城市人民政府下設(shè)的居委會(huì)為主體，對(duì)城市社區(qū)的公共事務(wù)、社會(huì)事務(wù)等進(jìn)行管理，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化和延伸城市政府的行政職能，通過對(duì)政治資源、社會(huì)資源的控制實(shí)現(xiàn)自上而下的整合［4］”。

第二階段:“政社分開”的管理模式

適應(yīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制與“小政府、大社會(huì)”管理體制發(fā)展的要求，政府職能開始轉(zhuǎn)變，原先社會(huì)權(quán)力與國(guó)家權(quán)力一體化的局面被逐步打破，出現(xiàn)了“政企分開”、“政社分開”等。隨著政府“一統(tǒng)天下”的格局被打破，出現(xiàn)了許多社會(huì)民間組織。據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)報(bào)告，截止2008年底，全國(guó)經(jīng)民政部門登記的民間組織近40萬(wàn)個(gè)?！笆聦?shí)上，根據(jù)有關(guān)專家在實(shí)證調(diào)研中的分析和估算，在我國(guó)境內(nèi)開展種種社會(huì)活動(dòng)的各種形式的民間組織(注冊(cè)的和未注冊(cè)的)，其總體規(guī)模大約在300多萬(wàn)個(gè)”［5］。經(jīng)過不斷探索，已經(jīng)形成了一套適合我國(guó)國(guó)情、行之有效的法規(guī)體系和民間組織管理體制。學(xué)者李璐指出“要保證社區(qū)民間組織的獨(dú)立發(fā)展，形成政府與社區(qū)民間組織的良性互動(dòng)關(guān)系。還應(yīng)對(duì)民間組織實(shí)行分類管理，努力使社區(qū)民間組織的培育走向制度化。同時(shí)，將政府向民間組織購(gòu)買服務(wù)的方式予以推廣，使社區(qū)民間組織在社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)中真正發(fā)揮出重要載體的作用”［6］。這一時(shí)期的社區(qū)管理出現(xiàn)了除街道居委會(huì)以外的其他組織。受自組織理論及其方法論的啟發(fā)，國(guó)內(nèi)學(xué)者自20世紀(jì)90年代末就開始關(guān)注社區(qū)共同體的自組織問題，并取得了有價(jià)值的成果?！叭绻f‘政企分開’、建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域自組織的話;那么，‘政社分開’的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)領(lǐng)域的自組織［7］”。除了單方面地對(duì)社區(qū)自組織進(jìn)行研究之外，有的學(xué)者從“社區(qū)”和“民間組織”兩個(gè)方面著手，將這兩個(gè)概念聯(lián)系在一起，研究如何建設(shè)“社區(qū)民間組織”，認(rèn)為“社區(qū)與民間組織自發(fā)性、群眾性等方面具有內(nèi)在的相似性，又覆蓋了相當(dāng)龐大的社會(huì)群體．因此二者相交疊的領(lǐng)域———社區(qū)民間組織也成為一個(gè)有較大研究?jī)r(jià)值的領(lǐng)域［8］”。

第三階段:“政社共建”的多元混合型管理模式

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，社會(huì)功能和社會(huì)組織關(guān)系多元化現(xiàn)象越來越普遍，城市社區(qū)對(duì)創(chuàng)立新型城市社區(qū)管理模式的呼喚越來越強(qiáng)烈。這一時(shí)期的社區(qū)管理研究正所謂百花齊放，百家爭(zhēng)鳴。有的學(xué)者認(rèn)為“任何一個(gè)社區(qū)都是一個(gè)大社會(huì)或一個(gè)國(guó)家的一部分，因此社區(qū)公共管理體系要納入整個(gè)城市和國(guó)家政治體制和公共管理體系之中，并服從后者的管理”［9］。有的學(xué)者在全球化的時(shí)代背景下關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)管理社會(huì)、創(chuàng)新社會(huì)管理體制和機(jī)制的能力，在這其中論及當(dāng)今社會(huì)誠(chéng)信資源匱乏，而城市居委會(huì)作為政府的最低一級(jí)網(wǎng)絡(luò)，卻受到了來自居民的較高信任評(píng)價(jià)，“在基層社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)注重民主化建設(shè)、權(quán)益保護(hù)和人文精神塑造，保持暢通的市民利益表達(dá)通道，夯實(shí)社會(huì)穩(wěn)定基礎(chǔ)，形成較強(qiáng)的社會(huì)預(yù)警及反應(yīng)能力”［10］等等。近年來，國(guó)內(nèi)不少學(xué)者對(duì)城市社區(qū)微觀層面的管理進(jìn)行深入的研究，主要可以分為兩類，一類主要從政治學(xué)和社會(huì)學(xué)角度對(duì)城市社區(qū)的組織體系、管理模式等問題進(jìn)行研究;另一類主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)角度對(duì)城市居住區(qū)物業(yè)管理與社區(qū)管理之間的關(guān)系做了一些研究。

(一)城市社區(qū)的管理模式與組織體系

在我國(guó)城市社區(qū)管理模式的探索中，形成了各具特色的典型模式:天津模式、武漢模式、沈陽(yáng)模式和青島模式，這四種模式的特點(diǎn)如下所述:(1)天津模式把社區(qū)自治組織的改革試點(diǎn)放在居委會(huì)，通過強(qiáng)化居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的管理、服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員自我管理、教育和服務(wù);(2)武漢模式著重體現(xiàn)為加強(qiáng)黨組織對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，建立和完善新型社區(qū)組織體系;(3)沈陽(yáng)模式重點(diǎn)在于改變社區(qū)地域范圍和改革社區(qū)職能，它的最大特點(diǎn)是根據(jù)居民居住地緣、心理認(rèn)同感等因素重新劃分社區(qū);(4)青島模式更加細(xì)分了社區(qū)管理的職能，著重體現(xiàn)為抓好社區(qū)服務(wù)、發(fā)展社區(qū)文化，加強(qiáng)社區(qū)教育，美化社區(qū)環(huán)境。雖然這四種模式都有一定的制度創(chuàng)新，但它們一致存在以下三種弊端:首先，管理體制改革缺乏一種系統(tǒng)思考;其次，沒有解決社區(qū)工作權(quán)責(zé)利一致的問題;第三，都忽視了政府在社區(qū)治理過程中的宏觀指導(dǎo)調(diào)控作用。在社區(qū)組織體系方面，研究者一般是將黨委、政府、居委會(huì)、企事業(yè)單位和居民等整合在一起考慮。1．社區(qū)組織架構(gòu)應(yīng)該由“議行合一”向“議行分設(shè)”轉(zhuǎn)變“議行分設(shè)”的社區(qū)組織體制就是決策層、議事層和執(zhí)行層相分離的體制，社區(qū)居民代表會(huì)議是社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu);社區(qū)居民委員會(huì)是社區(qū)的議事機(jī)構(gòu)，由社區(qū)居民代表會(huì)議產(chǎn)生;社區(qū)工作站是社區(qū)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，他還同時(shí)指出黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該從“從體制保證型”向“功能作用型”轉(zhuǎn)變、政府的角色應(yīng)該從“直接介入干涉”到“宏觀調(diào)控資助”轉(zhuǎn)變。2．社區(qū)組織體系建設(shè)，要注意理順三方面的關(guān)系社區(qū)組織體系建設(shè)，要注意理順“區(qū)、街與社區(qū)”、“社區(qū)居委會(huì)與駐區(qū)單位、物業(yè)管理部門”以及“社區(qū)內(nèi)四層組織之間”三個(gè)方面的關(guān)系?！耙皇菂^(qū)、街與社區(qū)的關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，必須轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)持工作重心下移，發(fā)揮居委會(huì)自治功能;二是社區(qū)居委會(huì)與駐區(qū)單位、物業(yè)管理部門的關(guān)系。社區(qū)與駐地單位要加強(qiáng)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)‘資源共享、共駐共建’;三是社區(qū)內(nèi)四層組織之間的關(guān)系。社區(qū)黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)居委會(huì)是自治組織，社區(qū)議事委員會(huì)是監(jiān)督組織，社區(qū)居民代表大會(huì)是決策機(jī)構(gòu)”［11］。3．建立介于行政型與自治型之間的過渡管理模式———混合管理模式“以政府為主導(dǎo)、以社區(qū)理事會(huì)為載體、以社區(qū)成員參與為核心”的混合管理模式，旨在建立“縱向四條直鏈、橫向三個(gè)層面”的管理體系?！霸诳v向?qū)用嫔嫌兴臈l直鏈:①黨的組織結(jié)構(gòu):區(qū)黨委—社區(qū)黨委—居委會(huì)黨支部—樓棟黨小組;②政府與社區(qū)的指導(dǎo)組織結(jié)構(gòu):區(qū)政府—社區(qū)理事會(huì);③社區(qū)管理委員會(huì)與政府各職能部門共建所形成的組織結(jié)構(gòu);④社區(qū)理事會(huì)與各職能委員會(huì)和物業(yè)公司構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)組織。在橫向?qū)用嫔嫌腥齻€(gè)層次:①社區(qū)黨委、社區(qū)理事會(huì)、政府職能部門，社區(qū)黨委與社區(qū)理事會(huì)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，社區(qū)理事會(huì)與政府職能部門之間是合作共建關(guān)系;②社區(qū)各職能部門組織，它們之間是合作共享關(guān)系;③居民社團(tuán)組織，它們之間是和睦共處關(guān)系”［12］。

(二)物業(yè)管理與社區(qū)管理之間的關(guān)系

自1981年第一家物業(yè)管理公司成立至今，我國(guó)城市社區(qū)的物業(yè)管理發(fā)展迅速，已經(jīng)成為現(xiàn)代城市社區(qū)管理的一支重要力量。首先，在論證物業(yè)管理與社區(qū)管理二者之間的關(guān)系方面，是競(jìng)爭(zhēng)、是合作，是各自為政、還是共建共管，成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。陳淑云以武漢市百步亭小區(qū)“物業(yè)為主，社區(qū)為輔”的模式以及襄樊市中山區(qū)“社區(qū)為主，物業(yè)為輔”的模式論證了“社區(qū)管理與物業(yè)管理二者的理想關(guān)系:合作”。她的研究彌合了社區(qū)管理與物業(yè)管理之間的鴻溝，為構(gòu)建和諧社區(qū)提供了更多有價(jià)值的借鑒。陸凡、武文杰在研究大連市創(chuàng)立的社會(huì)導(dǎo)向型“三位一體”城市社區(qū)管理模式中，先指出政府導(dǎo)向型“居委會(huì)”管理模式與市場(chǎng)導(dǎo)向型“物業(yè)公司模式”的弊端，再?gòu)慕?jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)角度分析了三位一體管理模式的優(yōu)勢(shì)，最后將這三種模式進(jìn)行了比較。其次，在社區(qū)與物業(yè)“雙頭管理”之外，關(guān)注了“業(yè)主委員會(huì)”這一多元治理主體。楊寅就當(dāng)前上海社區(qū)體制與公共治理這個(gè)話題，對(duì)社區(qū)自治責(zé)任體制內(nèi)部，居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司之間的功能和關(guān)系作出了定位:“物業(yè)公司是社區(qū)生活服務(wù)的商業(yè)化系統(tǒng)，居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)則是社區(qū)的自治管理系統(tǒng)，前者的自治重心是物業(yè)或財(cái)產(chǎn)關(guān)系，后者則是基層民主制與公共意識(shí)”［13］。這種管理模式將物業(yè)管理和社區(qū)管理的職能劃分得非常明晰，但卻沒有涉及它們之間重要的合作關(guān)系，制造了二者之間的鴻溝，因此不利于整合社區(qū)共建力量。夏建紅提出理順居委會(huì)與業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理公司之間的關(guān)系?！笆紫?，在所有城市住宅小區(qū)都必須建立健全居委會(huì)組織，其重要職能是身為企業(yè)的物業(yè)管理公司無(wú)法取代的。其次，提倡推行社區(qū)管理人員的交叉任職，加強(qiáng)溝通，形成合力，為建設(shè)文明社區(qū)搞好服務(wù)，提高居住區(qū)管理水平”［14］。

綜上所述，目前研究者對(duì)社區(qū)管理的研究在很大程度上集中在宏觀層面，大多數(shù)將視線停留在從政治學(xué)、管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)這幾個(gè)方面來分析社區(qū)管理問題，諸如社區(qū)居民的參與意識(shí)、居民之間的疏密關(guān)系、政府與社區(qū)居民之間相互理解、互為認(rèn)可等心理方面的研究尚不完善，研究的主要內(nèi)容以“協(xié)調(diào)多元治理主體的關(guān)系、改革社區(qū)管理組織體系、創(chuàng)新社區(qū)管理體制”居多，對(duì)具體的協(xié)調(diào)、改革和創(chuàng)新的舉措涉及得較少，而且對(duì)社區(qū)立法、明確社區(qū)管理權(quán)力的研究也比較匱乏。

三、研究啟示

在社會(huì)主義初級(jí)階段，在社區(qū)的自治意識(shí)、自治能力整體還比較低的情況下，我國(guó)城市社區(qū)管理還不能采用完全自治型管理模式。我們應(yīng)遵循社會(huì)管理工作中“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”大政方針的方向，研究屬于社區(qū)管理領(lǐng)域的治理方略。根據(jù)上述方針，未來我國(guó)城市社區(qū)管理還應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“政黨主導(dǎo)、政府支持、社區(qū)自治、循序漸進(jìn)”［15］的原則。因此學(xué)術(shù)界在未來城市社區(qū)管理的研究中，首先，可以從這四個(gè)層面著手，抓住黨、政府、社區(qū)、居民在社區(qū)管理中的內(nèi)在聯(lián)系:在中國(guó)，當(dāng)政府逐漸淡出社會(huì)管理的同時(shí)，稚嫩的基層社區(qū)管理無(wú)法獨(dú)當(dāng)一面，仍需要一個(gè)有效的政治力量支撐，這股力量只能來自黨;政府在轉(zhuǎn)變社會(huì)管理職能的過程中，不能對(duì)社區(qū)管理放任不管，要從宏觀層面上對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行指導(dǎo)，為社區(qū)自治提供有效的體制基礎(chǔ)和財(cái)政支持;社區(qū)自治也就是居民自治，應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)值擂k事處、居委會(huì)將行政管理和社區(qū)事務(wù)混為一談的局面，將城市管理的工作重心向基層下移，并著力發(fā)展各種社區(qū)組織;其次，研究如何從微觀層面為社區(qū)建設(shè)構(gòu)想“公共安全、衛(wèi)生、文化、服務(wù)、立法、監(jiān)督”等方面的新思路;再次，立足本國(guó)國(guó)情，認(rèn)真借鑒和吸收國(guó)外社區(qū)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，為建設(shè)中國(guó)特色的社區(qū)管理模式提供建設(shè)性意見。