新聞出版業(yè)稅收政策思考
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文化產(chǎn)業(yè)是市場經(jīng)濟條件下繁榮和發(fā)展社會主義文化的重要載體，是21世紀的朝陽產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)之一。新聞出版業(yè)作為文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點，對于促進就業(yè)、擴大內(nèi)需、提升文化影響力和競爭力發(fā)揮著重要和不可替代的作用。改革開放尤其是黨的十八大以來，我國的新聞出版產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，體制改革取得了重大進展，對外貿(mào)易進出口比不斷降低，已經(jīng)具備了相當?shù)漠a(chǎn)業(yè)規(guī)模。盡管如此，新聞出版業(yè)近些年面臨的挑戰(zhàn)卻更加嚴峻。稅收政策是經(jīng)濟利益分配的重要內(nèi)容，是宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段，鑒于新聞出版業(yè)體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢，現(xiàn)行的稅收政策需要一定的調(diào)整，以更好地支持新聞出版業(yè)的發(fā)展。
一、我國新聞出版業(yè)稅收政策的演化與發(fā)展
新中國成立以來，我國新聞出版業(yè)的稅收政策共經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。三個階段都對新聞出版業(yè)實行優(yōu)惠稅收政策，同時這些政策根據(jù)不同時期的經(jīng)濟文化發(fā)展狀況又各有不同。
1.第一階段（1949—1982年）
1949年新中國成立前，我國的新聞出版業(yè)發(fā)展緩慢，地區(qū)之間發(fā)展極不平衡。1950年頒布了《全國稅制實施綱要》，國家對出版社、印刷廠和新華書店營業(yè)稅的征稅率分別為2%、1.5%、2%，體現(xiàn)了“保本微利”和少收少征的原則，有利于我國新聞出版業(yè)的恢復和發(fā)展。1958年我國基本完成社會主義改造，并實現(xiàn)了新聞出版業(yè)的公有制改造，奠定了國有新聞出版企業(yè)的格局。1958年到1972年，國家對出版社、印刷廠和新華書店工商稅的征稅率分別為2.5%、3%、3%，與之前稅率相比略有上調(diào)。這一時期新聞出版業(yè)的稅負是比較低的，這一情況和我國當時的計劃經(jīng)濟體制有關(guān)。1972年《中華人民共和國工商稅條例》頒布，其中規(guī)定出版社、報社和雜志社免納工商稅，新華書店和印刷廠須分別按3%和5%繳納工商稅。
2.第二階段（1983—2001年）
1978年，黨的十一屆三中全會作出把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來的決策，揭開了改革開放的序幕。1990年與1993年先后頒布了《關(guān)于減半征收營業(yè)稅的通知》《關(guān)于支持宣傳文化事業(yè)的通知》，為新時期新聞出版業(yè)稅收政策的制定奠定了基礎。這兩個文件的部分內(nèi)容有：（1）對中國共產(chǎn)黨和各派各級組織的機關(guān)刊物、大中小學的學生課本及科技圖書和期刊免征增值稅。（2）古舊書店銷售古舊圖書免征營業(yè)稅和所得稅。（3）少數(shù)民族地區(qū)的出版物銷售業(yè)務，可由各省、自治區(qū)、直轄市稅務局定期減征或免征營業(yè)稅。（4）對全國縣及縣以下新華書店和農(nóng)村供銷社的出版物銷售業(yè)務，免征營業(yè)稅。這些政策大體延續(xù)至今，對新聞出版業(yè)的發(fā)展起到了重要的推動作用。
3.第三階段（2002年至今）
2002年，黨的十六屆三中全會作出大力推進文化企業(yè)改制的決策。2003年我國開始試點新聞出版企業(yè)體制改革。2005年頒布了《關(guān)于文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干稅收政策問題的通知》和《關(guān)于文化體制改革試點中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干稅收政策問題的通知》。2006年7月，在總結(jié)試點單位經(jīng)驗的基礎上，新聞出版領域體制改革全面展開。國有新聞出版單位經(jīng)營部分轉(zhuǎn)企改制，標志著我國的新聞出版企業(yè)在市場化的進程中邁出了一大步，優(yōu)惠的稅收政策有利于降低出版單位轉(zhuǎn)企改制過程中面臨的市場風險和財務風險。
二、目前出版行業(yè)稅收政策的主要問題
多年來的稅收優(yōu)惠政策對新聞出版行業(yè)的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，持續(xù)穩(wěn)定地保障了新聞出版行業(yè)的快速成長。但隨著國內(nèi)外競爭的加劇，新聞出版企業(yè)面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)，原有文化產(chǎn)業(yè)稅收體系存在的一些問題制約著新聞出版業(yè)的持續(xù)發(fā)展。
1.稅負明顯偏高
在圖書出版商需要承擔的所得稅、增值稅、營業(yè)稅等多個稅負中，增值稅占據(jù)最大比例。我國新聞出版行業(yè)稅負明顯偏高，主要表現(xiàn)在出版環(huán)節(jié)增值稅稅率方面，相對于國外出版業(yè)，我國出版環(huán)節(jié)增值稅稅負偏高。一是稅率偏高。美國出版環(huán)節(jié)的增值稅稅率為5%，法國為5.5%，德國為7%，英國、日本、韓國、印度等國新聞出版業(yè)享受零稅率，而我國出版企業(yè)負擔的增值稅優(yōu)惠稅率為13%，享受的增值稅優(yōu)惠力度遠小于國外同行。二是相對于標準稅率來說，優(yōu)惠力度不夠。德國新聞出版業(yè)增值稅與標準稅率相比低12個百分點，法國低14.1個百分點，西班牙低9個百分點，而我國新聞出版業(yè)增值稅稅率僅低4個百分點，對新聞出版業(yè)沒有體現(xiàn)出應有的扶持力度。目前，在國際出版行業(yè)劃分上，我國出版行業(yè)正處于由以印度、巴西為代表的第二梯隊向以美國、法國等發(fā)達國家為代表的第一梯隊過渡的階段。歐美發(fā)達國家稅收優(yōu)惠的最大特點是增值稅優(yōu)惠力度大。由此可見，我國在稅率方面與之相比差距是普遍和巨大的，中國出版企業(yè)在與國外同行的競爭中處于不利地位，順利過渡的必要條件之一是增值稅稅負的趨同。我國新聞出版業(yè)稅負高的另一個顯著特點是作者個人所得稅的起征點低。1980年9月國家頒布個人所得稅法，這期間薪酬的個稅起征點已經(jīng)提高到3500元人民幣，而對稿酬的個稅起征點卻一直是800元人民幣。稿酬雖然是由作者個人承擔納稅義務，但是由出版企業(yè)代收代繳，實際上加重了出版企業(yè)的負擔。
2.缺乏完整的稅收政策體系
我國對新聞出版業(yè)的管理缺乏完整的稅收體系，不利于行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。從立法角度看，我國新聞出版業(yè)稅收政策多為國務院、財政部、國家稅務總局的通知，形式上以“條例”“暫行條例”“通知”為主，其性質(zhì)屬于部門規(guī)章。從政策角度看，稅收政策零散且單一，缺乏針對出版產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的稅收規(guī)定；優(yōu)惠政策多為先征后退、減稅免稅等直接優(yōu)惠措施，缺乏加速折舊、成本扣除等間接優(yōu)惠措施，稅收激勵效果不明顯。從執(zhí)行角度看，由于各地財政狀況差異巨大，在一些地區(qū)增值稅先征后退的執(zhí)行中，稅款往往不能及時退回，這無疑加重了這些地區(qū)出版企業(yè)的負擔。
3.稅收政策缺乏連續(xù)穩(wěn)定性
我國出版業(yè)稅收政策多為部門規(guī)章，不少優(yōu)惠政策具有明確的期限，缺乏長期性和穩(wěn)定性，比如財稅〔2009〕31號和財稅〔2005〕2號明確規(guī)定，“對2008年12月31日前新辦的政府鼓勵的文化企業(yè)，自工商注冊登記之日起，免征3年企業(yè)所得稅，享受優(yōu)惠的期限截止到2010年12月31日”，2008年以后創(chuàng)辦的出版企業(yè)享受不到該政策帶來的好處。稅收政策的變動給企業(yè)預估未來利潤帶來不確定性，不利于促進社會資本向出版企業(yè)傾斜，也不利于出版企業(yè)制定科學合理的戰(zhàn)略。
4.國有企業(yè)和民營企業(yè)享受稅收優(yōu)惠的機會不平等
除了稅負偏高之外，國有出版企業(yè)和民營出版企業(yè)享受到的稅收優(yōu)惠機會尚不平等。根據(jù)財稅〔2009〕34號和〔2014〕84號兩個文件，經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，免征企業(yè)所得稅；由財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的文化單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，自轉(zhuǎn)制注冊之日起對其自用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅。民營企業(yè)不能享受上述優(yōu)惠。這兩個通知主要針對轉(zhuǎn)企改制的國有出版企業(yè)，我國現(xiàn)行的稅收減免政策主要針對大型國有出版企業(yè)，民營出版企業(yè)享受的優(yōu)惠政策較少，在與大型國有出版企業(yè)的競爭中處于不利地位。民營出版企業(yè)是我國出版行業(yè)的重要力量，差異化的稅收政策不利于我國出版行業(yè)形成有效率的發(fā)展格局。5.享受優(yōu)惠的圖書種類少圖書是重要的文化載體，對于國民素質(zhì)的提高發(fā)揮著不可替代的作用。與國外新聞出版業(yè)稅收優(yōu)惠政策相比，我國享受優(yōu)惠的圖書種類更少。根據(jù)財稅〔2013〕87號文件，出版環(huán)節(jié)享受到增值稅優(yōu)惠的圖書種類僅限于專為少年兒童出版發(fā)行的報紙和期刊、中小學課本、專為老年人發(fā)行的報紙和期刊、少數(shù)民族文字出版物、盲文圖書和盲文期刊。相比較而言，歐洲享受增值稅稅收優(yōu)惠的圖書種類廣泛，所有圖書均可享受到增值稅稅收優(yōu)惠政策?？梢钥闯?，我國出版企業(yè)更多種類的圖書沒有享受到增值稅稅收優(yōu)惠。
三、出版行業(yè)稅收政策的國際比較
從國際上來看，各國對出版業(yè)及出版物征收的稅種、稅率差異較大，這與各國的政治制度、經(jīng)濟體制以及文化傳統(tǒng)均有密切的關(guān)系。下邊選取一些發(fā)達國家進行比較。美國：政府對營利性出版機構(gòu)和非營利性出版機構(gòu)區(qū)別對待。對營利性出版機構(gòu)，聯(lián)邦政府征收5%的增值稅，15%~20%的企業(yè)所得稅，各州征收5%~10%的營業(yè)稅，與一般企業(yè)沒有太大差別。對非營利性出版機構(gòu)實行零稅率。政府對進口圖書實行免稅政策，對出口圖書的增值稅和營業(yè)稅實行退稅政策。英國：一直以來，英國政府都對圖書、期刊、報紙等出版物實行零增值稅政策，除印刷環(huán)節(jié)外的所有出版環(huán)節(jié)均實行零增值稅政策，其他行業(yè)征收17.5%的增值稅。法國：從上世紀80年代開始，法國政府對圖書征收7%的增值稅；從2013年開始，對圖書出版物征收5.5%的增值稅，對期刊征收2.1%的增值稅。法國出版物的計稅基礎分完稅價和非完稅價兩種，出口圖書的計稅基礎為非完稅價格。丹麥：丹麥政府對圖書、期刊、報紙實行25%的增值稅，但是對發(fā)行在兩期及兩期以上的報紙實行零稅率。西班牙：西班牙政府對圖書征收4%的增值稅，對報刊征收6%的增值稅，對進出口圖書免征關(guān)稅；從歐盟國家進口的音像制品稅率為3.2%～13.8%；從其他國家進口的音像制品稅率為9.1%～19%。通過比較可以看出，這些國家的出版業(yè)稅收政策更加優(yōu)惠，更具有連貫性，同這些國家相比，我國改革開放時間尚短，財政收入有限，經(jīng)濟狀況復雜，導致稅收政策連貫性和優(yōu)惠力度與其相比還存在差距。
四、對改革出版業(yè)稅收政策的建議
1.降低稅率，減輕出版企業(yè)稅負負擔
與國外發(fā)達國家新聞出版業(yè)相比，我國新聞出版業(yè)目前相對落后，文化事業(yè)單位的改制還沒有完成。為了加快出版行業(yè)的現(xiàn)代化步伐，促進出版企業(yè)盡早與國際接軌，在條件成熟的情況下，可以分步驟、分批次、分類別地以立法形式確定更加優(yōu)惠的與國際趨同的稅率。一是延長優(yōu)惠政策的執(zhí)行期，在新聞出版業(yè)稅收立法前，避免因政策變動導致的出版企業(yè)稅負波動。二是以出版物類別而不是出版單位實行優(yōu)惠稅率，首先對部分類別的圖書、報刊、音像制品及技術(shù)標準出版物明確更低優(yōu)惠稅率，并提高其出口退稅率。這部分出版物類別包括：核心價值體系類、科技類、義務教育教材、高等教育教材、少數(shù)民族語言類、盲文類等，對其確定更低優(yōu)惠稅率甚至零稅率。三是在此基礎上，根據(jù)不同銷售額、不同出版物以立法形式逐步明確所有種類出版物的有差別的優(yōu)惠稅率，在遵守關(guān)稅承諾的前提下適當提高外國出版物的進口關(guān)稅，提高國內(nèi)出版物的出口退稅率，試行增值稅即征即退政策。分步驟、分類別地降低優(yōu)惠稅率既有利于減輕我國的財政負擔，為其他領域降低稅率提供經(jīng)驗，同時也體現(xiàn)了政策導向，有利于鼓勵社會資本向這些領域聚集，提高國民的基本素質(zhì)和技能。四是提高稿酬（版稅）的個稅起征點，從而間接降低新聞出版企業(yè)的研發(fā)費用。
2.梳理新聞出版業(yè)稅收政策，建立完善的出版業(yè)稅收政策體系
我國出版業(yè)起步晚、規(guī)模小、效益低，更需要做到各環(huán)節(jié)的稅負公平合理，這樣才能最大限度地為出版企業(yè)減壓。應充分利用“營改增”的機會，梳理現(xiàn)行新聞出版業(yè)稅收政策，改變過去單一分散的稅收政策，建立既包括直接優(yōu)惠政策、又包括間接優(yōu)惠政策的完整的稅收體系，針對新聞出版業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，建立各環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、環(huán)環(huán)抵扣的稅收體系，避免從研發(fā)、出版到銷售各環(huán)節(jié)上出現(xiàn)稅收政策漏洞。
3.完善立法，給予出版業(yè)連續(xù)穩(wěn)定的稅收政策
黨的十八屆四中全會公報提出，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。我國的稅收政策多數(shù)為部門規(guī)章，根據(jù)公報精神，加快“稅收法定”進程是當下財稅工作的重中之重。應該抓住這一重要機遇，以全國人大立法的形式，提高文化產(chǎn)業(yè)稅收政策的法律地位，用法律的形式保障稅收政策的連續(xù)穩(wěn)定性，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定可預期的環(huán)境。
4.保證國有及民營出版企業(yè)稅收政策的一致性，促進民營出版業(yè)發(fā)展
民營企業(yè)和公有制企業(yè)一樣，都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都能夠滿足人民日益增長的文化需求，都能夠促進我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。《中國文化報》的一份調(diào)查報告顯示，民營公司出版的圖書占據(jù)暢銷書七成左右，因而民營經(jīng)濟在某種程度上更具活力和創(chuàng)新性。由于我國民營出版業(yè)起步晚，現(xiàn)階段仍處于規(guī)模小、融資能力差、抗風險能力差的不利地位，因此應該加大扶持力度。一是逐步實現(xiàn)民營出版企業(yè)與國有出版企業(yè)享受同樣的稅收法律地位和出版資格。二是可以考慮擴大民營出版企業(yè)能夠享受的優(yōu)惠稅種范圍，逐步降低研發(fā)、采購、發(fā)行、印刷、銷售等出版鏈條上各個利益主體的稅負，為民營企業(yè)減壓。三是逐步實現(xiàn)民營企業(yè)和國有企業(yè)享受相同的企業(yè)所得稅稅率。四是可以鼓勵部分民營出版企業(yè)和國有出版企業(yè)出資成立合營企業(yè)，這樣既有利于減少民營出版企業(yè)的發(fā)展障礙，又有利于增加國有出版企業(yè)的資金和活力。
5.對不同圖書實行差異化的稅收優(yōu)惠
不同種類的圖書都能滿足人民群眾的文化需求，都能夠促進文化的發(fā)展和繁榮。但另一方面，不同種類圖書的市場需求和社會需要存在差距，例如，有些專業(yè)性外文書籍的需求比較小，但對于專業(yè)領域來說是必要的，這類書籍的翻譯與出版工作需要財稅政策的扶持。應該對各類圖書在稅收立法中給予同等的法律地位，擴大出版環(huán)節(jié)增值稅的優(yōu)惠范圍，逐步覆蓋所有圖書，在降低出版業(yè)增值稅整體平均稅率的情況下，按照有利于社會主義文化建設的發(fā)展需要和培養(yǎng)我國出版業(yè)優(yōu)勢領域的原則，針對不同種類的圖書實行不同減免政策，既要體現(xiàn)稅收優(yōu)惠，又要體現(xiàn)政策導向，建立扶持我國出版業(yè)未來發(fā)展的稅收政策體系。
五、促進出版企業(yè)稅收優(yōu)惠政策行之有效的其他建議
現(xiàn)階段，我國的新聞出版業(yè)正處于體制轉(zhuǎn)型和格局調(diào)整的過渡期，稅收政策的調(diào)整和立法工作也在緊鑼密鼓地進行，新聞出版業(yè)的發(fā)展需要完整嚴密的稅收體系做支撐，筆者僅就現(xiàn)存問題做簡單總結(jié)。然而，稅收政策只是影響新聞出版業(yè)發(fā)展的一個因素，新聞出版業(yè)的發(fā)展還有賴于人才的培養(yǎng)、財政的支持、法律的完善、市場環(huán)境的優(yōu)化等各方面的條件。此外，近些年來，隨著數(shù)字出版的快速發(fā)展，數(shù)字出版以其便捷性和邊際成本低廉對紙質(zhì)出版造成一定的沖擊。筆者認為，數(shù)字出版物與紙質(zhì)出版物屬于替代品關(guān)系，現(xiàn)階段我國將數(shù)字出版物視同軟件產(chǎn)品征稅，不盡合理，應該明確界定兩者的范圍。對于電子出版這一新興事物，應該參考發(fā)達國家稅收政策，參照紙質(zhì)出版物稅收政策制定合理的稅率，以平衡其與紙質(zhì)出版之間的關(guān)系，減輕傳統(tǒng)出版企業(yè)的壓力?？梢钥隙ǖ氖?，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和移動終端設備的普及，新聞出版業(yè)向數(shù)字化領域邁進是必然的過程，同時也是一個艱難的過程。在線視頻企業(yè)的經(jīng)驗教訓告訴我們，能否吸引用戶、能否創(chuàng)新盈利模式將成為出版企業(yè)能否生存的關(guān)鍵。稅收政策應體現(xiàn)引導扶持、長期穩(wěn)定的原則，為新聞出版業(yè)留出轉(zhuǎn)型成本和創(chuàng)新盈利模式的時間，使傳統(tǒng)出版企業(yè)產(chǎn)品的數(shù)字化過程能夠順利進行。
作者：張冰 曲政陽
