土地管理法下公路建設征地拆遷淺析
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摘要:征地拆遷是制約公路工程建設的主要環(huán)節(jié)，是項目能否順利實施的關鍵。為解決寧夏地區(qū)公路建設征地拆遷當前存在的問題，服務復工復產(chǎn)新形勢下的交通發(fā)展大局。通過對“1011項目建設計劃”調研，結合新修訂的《中華人民共和國土地管理法》解讀和剖析實際征拆工作中的存在的問題，提出了解決方法，為其他地區(qū)項目建設提供參考和借鑒。
關鍵詞:公路工程;土地管理;征地拆遷;解決對策
公路建設在帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中起著舉足輕重的作用，“要想富，先修路”成為經(jīng)濟發(fā)展中的共識。2019年9月，黨中央、國務院發(fā)布了《交通強國建設綱要》，明確提出本世紀中葉全面建成人民滿意、保障有力交通強國的目標，為了下好寧夏交通運輸“先手棋”，按照構建“區(qū)內暢通、周邊聯(lián)通、全國融通”的綜合交通體系要求，寧夏地區(qū)積極發(fā)展綠色交通建設，截止2020年，全年完成公路建設2220km，公路和高速公路通車里程分別達到3．66萬km、1788km，公路網(wǎng)密度55m2，高于全國平均水平。另一方面隨著公路建設項目投資的逐步增大，受國家生態(tài)環(huán)境保護政策、耕地保護和被征地農(nóng)民法律意識的提升等影響，土地及附著物的占用補償和公路建設所涉管線遷改工作成為公路建設的制約因素。此外，征地拆遷工作涉及公路、國土、林業(yè)、測繪、電力、通信、供水、石油天然氣等行業(yè)，覆蓋面廣，政策性強。因此，能否順利、盡早開展征地拆遷的工作，為公路建設“掃清障礙”成為公路建設主管(建設)單位關注的重點。當前眾多學者從不同角度對征地拆遷開展了積極有效的研究。在征地拆遷制度和方法探索方面，聶雙成等以甘肅省高速建設為例，深刻剖析了征地拆遷過程中存在的急不可耐、失信于人、利益驅動、方法簡單等原因，提出了“公平、包容、公信、責任”的和諧拆遷的工作原則;李曉東等分析了公路基本建設征地拆遷的特點、政策和管理工作中存在的問題，提出了建立多元化補充機制和強化監(jiān)督的一系列舉措;黃水泉等分析了征地既是公路建設的需要，又是影響農(nóng)民生存依托這一矛盾問題，介紹了廣梧高速公路建設中已實施的和諧征拆模式的創(chuàng)新做法;楊芳等從財務跟蹤審計的角度，為改進和提高征地拆遷工作提供了借鑒。隨著國家結合土地利用總體規(guī)劃陸續(xù)修訂了《關于國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》《中華人民共和國土地管理法》(2020年1月1日施行)等一批法律法規(guī)，對征地拆遷工作提出了新的要求。而當前對征地拆遷的研究針對新形勢、新環(huán)境、新要求下的征地拆遷工作鮮有研究。本文以寧夏地區(qū)高速公路、國省干道建設實際為例，剖析了當前征地拆遷存在的問題，提出切實可行的解決對策。
1公路項目新征地政策簡介
新的《中華人民共和國土地管理法》于2020年1月1日起實施，該法律修改完善了土地征收程序，對征地拆遷工作提出了更高的要求。
1．1土地征收公共利益范圍的界定
出于公共利益需要，新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十五條列舉了可依法實施征收的六種情況，如公益事業(yè)、保障性安居工程、基礎設施建設等。其中，我們所說的公路建設項目即術語基礎設施建設這一類別。
1．2規(guī)范土地征收制度和程序
新《土地管理法》中進一步保障了農(nóng)民權益。首先，對土地征收的“公共利益”范圍進行明確界定，避免征地權濫用;其次從征地啟動公告、社會穩(wěn)定風險評估報告審查、征地補償安置公告等流程進行規(guī)范。對此，寧夏回族自治區(qū)自然資源廳也以專門制定了加強和規(guī)范集體土地征收工作的文件，對區(qū)內集體土地征收管理工作進行了梳理和規(guī)范。
1．3高度重視和保障被征地農(nóng)民合法權益
以法律明文的形式，明確了補償原則，確保被征地農(nóng)民長遠生計。此外，2020年之前的征地補償辦法是采用年產(chǎn)值倍數(shù)法進行核算，征地補償主要是旱耕地、水澆地等各類土地補償費、被拆遷農(nóng)戶安置補助費、玉米小麥等各類作物為主的青苗補償費和地上附著物。而新《土地管理法》，充分考慮被征地農(nóng)民的社會保障問題，在老辦法的基礎上增加住宅補償費用和社會保障費用，采用區(qū)片綜合地價的方法進行核算。依據(jù)政府關于鼓勵被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的有關文件精神，公路建設項目辦理先行用地手續(xù)和建設用地手續(xù)時，必須要提供人社主管單位提供的《被征地農(nóng)民社會保障落實情況審核意見的報告》。
1．4優(yōu)化征地程序，“先批后征”改為“先征后批”
改革土地征收程序，將“兩公告一登記”改為調查、評估、公告、聽證、登記、協(xié)議“六部曲”。新土地管理法第四十七條規(guī)定，“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?？h級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現(xiàn)狀調查和社會穩(wěn)定風險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村、村民小組范圍內公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會情況修改方案……相關前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地”。據(jù)此，2020年后新實施的公路項目均要在土地征收前開展社會穩(wěn)定風險評估，由自然資源主管部門組織公安、林業(yè)和草原、交通運輸、紀檢、審計等部門共同審查通過后，方可發(fā)布土地征收安置補償公告。從風險評估角度來看，公路項目的社會穩(wěn)定風險評估是預防和解決征地拆遷補償及移民安置風險的有效措施。
1．5實施最嚴格的耕地保護
將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田。兩字之差意味著耕地保護制度收嚴。新《土地管理法》明確規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農(nóng)田必須落實到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴格管理。
2公路項目征地拆遷現(xiàn)狀及原因
2020年是寧夏地區(qū)交通建設領域負重拼搏的一年，在疫情防控和復工復產(chǎn)的需求下，以交通項目建設為抓手，著力擴大有效投資，權力做好關鍵的征地拆遷工作，保障全區(qū)交通“1011項目建設計劃”順利實施(“1011”項目指全區(qū)公路建設續(xù)建、新建、擬建高速公路10條，普通國省干線公路1000km，農(nóng)村公路1000km)。通過調研，現(xiàn)就G85銀昆高速公路(寧夏境)太陽山開發(fā)區(qū)至彭陽(寧甘界)段PPP項目、國道341線黑城至海原段項目等一批高速、國省干道項目征地拆遷工作的存在如下問題。
2．1現(xiàn)有補償標準未能滿足征地拆遷實際
新的《中華人民共和國土地管理法》第四十八條明確提出了確定征地補償標準的內容、方式和時間，即由省、自治區(qū)、直轄市參考近年來社會發(fā)展水平、土地產(chǎn)值及供求關系等因素，以公布區(qū)片綜合地價的方式確定征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標準。時間上規(guī)定應至少每三年調整或者重新公布一次。但是當前征地補償參考執(zhí)行2015年發(fā)布的征地補償標準，附著物拆遷補償標準執(zhí)行各市縣出臺并公布實施的標準，而全區(qū)各市縣區(qū)拆遷補償標準大多是2013年前后公布實施的。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，現(xiàn)有拆遷補償標準已不能適應當前征地拆遷實際，與現(xiàn)實中的市場動態(tài)和周邊省、市差異性較大，執(zhí)行起來阻力較大，迫切需要新的征地補償標準。此外，新《土地管理法》在實施過程中，在涉及征地安置補償公告、社會穩(wěn)定風險評估等有關流程細節(jié)方面，尚沒有統(tǒng)一要求，部分基層單位尤其是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對新辦法中的要求理解不一致，在實施過程中存在疑慮和擔憂，一定程度上造成征地拆遷和土地報批工作進度緩慢。
2．2公路設計不充分不全面影響征地拆遷工作
主要有五方面原因:(1)測設計對公路建設用地、附溝渠路用地等調查設計的不細致，不全面，設計深度不夠，導致項目建設期反復征地，造成了被征收對象的抵觸;(2)部分路段主線與輔路之間產(chǎn)生很少的夾角地、條形地及邊角地，因附溝渠路困難，影響正常耕種，被征收對象要求全部征收，常常給征地工作造成困擾，這個問題在公路建設項目中較為普遍;(3)現(xiàn)行設計上對征地面積的認定以GPS投影面積為準，而我區(qū)中南部地區(qū)地形較為復雜，多以山地、坡地為主，征地丈量統(tǒng)計誤差較大，給現(xiàn)場征地工作及征地補償協(xié)議的簽訂造成一定的困難，這個問題在寧夏中南部各縣(市)的公路建設項目中也較為普遍。(4)對房屋拆遷定量定性不準，數(shù)量統(tǒng)計缺乏整體性和現(xiàn)實性考慮，只對路線占用范圍內的建筑面積進行統(tǒng)計，忽略了路線外毗鄰構筑物的統(tǒng)計。比如設計路線占用農(nóng)戶居住的主房而未將附屬房屋統(tǒng)計在內;設計路線占用農(nóng)戶部分院落，未占用的房屋因距離公路較近存在安全隱患而未統(tǒng)計在內，導致現(xiàn)場征拆認定評估操作困難，征地拆遷補償費用超出概算子目。(5)從公路現(xiàn)場勘測設計周期較長，保密措施不到位。土地報批時間周期長，導致沿線群眾“搶栽、搶建、搶種”現(xiàn)象嚴重，附著物補償費用與設計嚴重不符，補償費大幅度增加。而且對于搶建搶種和惡意阻擋施工的，處理手段單一、過于松軟，從實際工作來看，近年來搶建搶種之風盛行，影響工程建設。
2．3超高壓、特高壓輸電線路遷改停電難度大
如1000kV及以上特高壓輸電線路、±800kV及以上直流輸電線路遷改停電要提前1年擬定停電計劃，并通過國網(wǎng)寧夏電力有限公司調度部門報國家電網(wǎng)公司批準。此外，如考慮電力線路施工圖設計、遷改路徑規(guī)劃批復、圖紙審查批復、遷改占地協(xié)調、施工準備及組織等時間節(jié)點，要在擬定的計劃停電時間內完成停電遷改前的所有工作，難度很大，必須從遷改原則、技術要求、注意事項等方面入手，實行嚴格的全過程管理。
2．4部分路政管理資料缺失，影響征地拆遷工作
高速公路、國省干道路政管理資料不齊全，主要是公路用地界線不清，公路紅線控制區(qū)內管線、各類附著物不清，對后續(xù)的土地報批和征地拆遷造成了較大的影響。
3加快公路建設征地拆遷工作對策
3．1完善征地拆遷制度，及時更新拆遷標準
(1)善征地程序。制定征地拆遷工作方案，及時發(fā)布啟動公告。在征地拆遷前，要認真履行征地拆遷“兩公告一公示”制度，將擬征地的用途、位置、補償標準和安置途徑告知被征地農(nóng)民，建立完善征地聽證制度，保障被征地農(nóng)民的知情權、參與權和監(jiān)督權。(2)建議主管部門依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》等規(guī)定，按照被征土地所承載的農(nóng)民的實際社會安置成本合理確定補償標準。(3)充分考慮被拆遷戶家庭情況，對智障人員、無保戶、低保戶等失地農(nóng)民建立長效的保障機制。妥善安置被征地農(nóng)民及拆遷戶。
3．2建立健全地方政府全面負責的征地拆遷協(xié)調機制，提高工作效率
主動與市縣(區(qū))溝通協(xié)商建立聯(lián)動機制。在項目建設中，公路建設各方主動向地方政府匯報，爭取地方政府的大力支持，及時成立征地拆遷專班和協(xié)調領導小組，制定詳實工作方案，暢通信息渠道，發(fā)揮各方的主動性和積極性，定期或不定期地召開專題聯(lián)席協(xié)調會，及時有效解決工程建設存在的阻擋工問題和越級上訪等突發(fā)事件。3．3加強設計管理，做好保密工作在項目可研、勘查設計階段直至征地拆遷實施階段，與設計人員簽訂保密協(xié)議，嚴守秘密，確保線路走向、分布情況不會泄密。同時提高工作效率，節(jié)約建設資金，預防腐敗發(fā)生。要依法嚴厲打擊搶種、搶栽、搶建的不法行為，形成震懾，創(chuàng)造良好的公路建設征地拆遷工作局面。
3．4切實提高公路設計深度、精度、嚴謹性
在設計上能充分考慮征地拆遷工作的需要，考慮被征收對象的實際生產(chǎn)生活需求，扎實做好公路項目設計，對復雜地區(qū)征地拆遷的占地設計上盡可能做出科學合理細致的測量，盡量避免因設計不完善造成的反復征地;對地形地貌較復雜地段，考慮一定的分戶和丈量誤差;對房屋拆遷等地物的數(shù)量上能做出可靠定性定量分析，對公路建成后行車安全和兩側居民的居住安全充分考慮，需要拆除的一并拆除;同時，要對設計工作的深度、精細化、完整性、服務質量建立健全一套評價考核機制，從設計費用的支付、結算上進行懲戒，不斷提高設計質量和水平。
3．5牢固樹立“宣傳先行、服務跟進”的工作理念，確保沿線被征地拆遷群眾的知情權
加強征地拆遷政策宣傳，主動解惑釋疑，公開征地拆遷計劃和征地拆遷程序，使群眾真正掌握政策，維護自身合法權益，理解和支持征地拆遷工作。積極協(xié)調電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡等新聞媒體從維護社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，加強對征地拆遷工作的正面引導。項目實施過程中努利克服急躁和盲動心理，充分考慮和聽取群眾的合理訴求，以人性化的工作態(tài)度、柔性的工作方式、優(yōu)質的服務水平贏得群眾的理解和支持。
3．6加強路政管理，做好資料整理
積極參與路政管理工作，依據(jù)《中華人民共和國公路法》《公路安全保護條例》等法律法規(guī)，保護公路路產(chǎn)路權，維護合法權利和義務。完善公路建設期間的征地拆遷、土地報批資料，為后期路政管理提供幫助，依法保護公路和公路紅線控制區(qū)。
4結論
征地拆遷工作是一項系統(tǒng)工程，加之公路建設項目跨專業(yè)、跨地域的特點，使得征地拆遷工作更具復雜和挑戰(zhàn)性。做好公路建設征地拆遷工作離不開各級地方政府的支持，離不開完善的征地拆遷制度和補償標準，更需要串聯(lián)各參與方，發(fā)揮“并聯(lián)”作用，始終以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立以人民為中心的思想，方能建設美麗交通。
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作者:李瑞杰 何旭東 單位:寧夏公路管理中心 寧夏大學物理與電子電氣工程學院 寧夏回族自治區(qū)公路水路發(fā)展中心