國外養(yǎng)老保險制度研討

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目前世界上實行儲蓄保險型模式的國家最少，被保險者按照個人收入的一定比例繳納保險費，國家不負擔保險費，僅給予一定的政策性優(yōu)惠。一般會設立個人賬戶，所繳納的保險費用和利息都累積在個人賬戶上，退休時一次性或分期取出，養(yǎng)老金的給付同個人所繳納的保險費與工資收入相聯(lián)系，由國家相關機構進行管理。

國外的農村社會養(yǎng)老保險

目前，西方國家中德國和瑞典在農民養(yǎng)老保險方面確立的制度較為健全，德國屬于社會保險型模式，瑞典屬于福利保險型模式。亞洲國家中發(fā)展較好的當推日本和新加坡，其中日本也屬于社會保險型模式，新加坡則是儲蓄保險型模式的代表。因此，筆者將對這幾個國家的農村社會保險模式進行分析和研究。

1、德國

養(yǎng)老保險覆蓋的范圍，起初只限于從事農牧業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的農場主，包括葡萄酒、水果、蔬菜和園林業(yè)企業(yè)主，后來將淡水養(yǎng)魚業(yè)業(yè)主也納入該計劃。1965年5月1日以后，將農場主的配偶及家屬全部納入到養(yǎng)老保險的受保障對象中來。農民養(yǎng)老保險制度的保費來源于投保人繳納的保險費（所有參保農民繳同樣數(shù)額，共同勞動的家庭成員的保險費是規(guī)定繳費額的一半，由農業(yè)企業(yè)主承擔）和政府的補貼，其中政府的補貼占三分之一的比例，只起輔助作用。男女分別年滿65歲和60歲，繳費滿15年后才能領取養(yǎng)老金，農民必須在50歲以后脫離農業(yè)生產(chǎn)，主要采用現(xiàn)收現(xiàn)付的方法支付，以現(xiàn)金支付為主，必要時給予實物保障。德國的養(yǎng)老保險機構基本上都是按照地域和行業(yè)建立的，各個機構獨立存在，自主經(jīng)營，在自治管理中維護自身的利益。目前共有13家專業(yè)的農村養(yǎng)老保險管理機構。德國的農民社會養(yǎng)老保險制度至今已實施了55年，最初設立的目標已基本實現(xiàn)。如今從事農業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的人口日益下降，繳費的人越來越少，而領取養(yǎng)老保險金的人卻相對增多，導致被保險人的繳費負擔越來越重，政府的負擔也直線上升。因此對現(xiàn)行的農民養(yǎng)老法規(guī)進行修訂已成為德國政府的當務之急。

2、日本

1957年至1961年日本政府開始推行并最終實現(xiàn)了“國民皆年金（全民養(yǎng)老金）”和“國民皆保險（全民健康）”計劃。日本的養(yǎng)老保險制度又叫年金制度，實行雙層機構年金制，不同層次的制度覆蓋不同的社會群體，提供不同水平的養(yǎng)老保障。主要包括以下三種情況：（1）國民年金制度。1959年，日本政府頒布《國民養(yǎng)老金法》，將農民和個體經(jīng)營者強制納入社會養(yǎng)老保險體系。凡年滿20周歲以上60周歲以下的農民、個體經(jīng)營者必須加入國民養(yǎng)老保險，被保險者每月定額繳納1.33萬日元。國民年金的保費和待遇發(fā)放標準都由法律規(guī)定，不與參保者的個人收入掛鉤。自此農民和個體經(jīng)營者成為國民養(yǎng)老保險的第一類被保險者。1985年，其覆蓋面改為面向全體國民。凡加入期間在25年以上，年齡65歲以上的參保者均可領取基礎養(yǎng)老金，這是帶有強制色彩、具有公平性由政府來運營的養(yǎng)老保險，被稱為公共養(yǎng)老保險，是日本農民養(yǎng)老保險的主體。（2）國民養(yǎng)老金基金制度。1991年日本制定了《國民年金基金法》，凡年滿20周歲以上60周歲以下的農民、個體經(jīng)營者均可自愿參加。加入者每月繳納附加保險費，年滿65周歲后，除獲得基礎養(yǎng)老金外，還可獲得附加養(yǎng)老金，但是凡被豁免繳納基礎養(yǎng)老保險金和加入“農民養(yǎng)老金”者，不得參加國民養(yǎng)老金基金。（3）農民年金制度。這一制度又可稱為農民養(yǎng)老金基金制度，是與國民養(yǎng)老金基金制度并行的一項制度，農民只能從二者中選擇其一加入。愿意加入農民年金制度的由個人提出申請，但加入者必須具備一定的條件，即60周歲以下、是國民養(yǎng)老保險的第一類被保險者（豁免者除外）、年從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不少于60天。符合條件者享受保險費的國家補助，補助比例因參保者的年齡和參保年限不同而不同。65歲后除了“基礎養(yǎng)老金”外，可再得到一定數(shù)額的“農民老齡養(yǎng)老金”。日本的養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了全民覆蓋，養(yǎng)老保險基金的管理既有政府管理，也有私營管理，屬于混合型的管理。日本在養(yǎng)老保險領域為農民建立起了一個較為完善的多層次保障體系，但是在當前的經(jīng)濟形勢下仍然帶來了一系列的問題：如農村人口老齡化嚴重和經(jīng)濟持續(xù)低迷給養(yǎng)老保險帶來了信任危機和支付危機；城鄉(xiāng)養(yǎng)老金待遇存在著差距等。由此可見，對現(xiàn)行制度進行分析和探討，從而推行新的制度和方法仍是擺在日本政府面前的一項實際而又艱巨的任務。

3、瑞典

農民享受的養(yǎng)老保險待遇和必須滿足的條件基本與其他公民相同。1913年，瑞典政府通過了《全國養(yǎng)老金法案》，規(guī)定全體國民均為保險對象，當然也包括農民。瑞典的養(yǎng)老金制度分三層，即國民基礎養(yǎng)老金、國民附加養(yǎng)老金和部分養(yǎng)老金。國民基礎養(yǎng)老金的數(shù)額與工資收入無關，與物價水平相聯(lián)系，完全由國家稅收負擔。只要在瑞典居住滿三年，從年滿65周歲的當月起即可領取，這是每個公民的基本社會權利。國民附加養(yǎng)老金是向所有退休者提供的，和被保險人的工資水平以及繳費年限有關。被保險人的工資收入必須有三年達到平均水平，繳費年限必須達到30年，不足時限按比例減少領取額度。在瑞典，雖然法律規(guī)定領取基礎養(yǎng)老金的年齡是65周歲，但勞動者可以申請推遲或者提前，每推遲一個月，即增加原規(guī)定年金數(shù)的0.6%，每提前一個月（但最早不得早于60周歲），則降低原規(guī)定數(shù)的0.5%。勞動者還可以靈活選擇退休年齡，年滿60周歲后，勞動者可以選擇提前退休或者繼續(xù)工作。如果繼續(xù)工作，除領取部分工薪外，還可領取部分退休金，這就是部分養(yǎng)老金。養(yǎng)老金的籌資模式采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，這種“現(xiàn)收”是國家的高額稅收。如基礎養(yǎng)老金和附加養(yǎng)老金的來源，主要是勞動者繳納的保障稅，基礎養(yǎng)老金繳納的保障稅約占勞動者月工資的8.4%，而附加養(yǎng)老金則相當于12.25%。稅收全部用于發(fā)放當前退休者的養(yǎng)老金。瑞典的社會事務部負責養(yǎng)老保險的立法和政策制定，國家社會保險局負責具體社會保障工作，基層社會保障辦公室負責具體事務的辦理和管理等。瑞典的養(yǎng)老保險制度重在體現(xiàn)社會公平，國家承擔主要養(yǎng)老責任。這種高福利保障了社會的高度穩(wěn)定，也為每個公民織就了經(jīng)濟上的安全網(wǎng)。但同時也不可避免地出現(xiàn)了“福利病”，過分重視公平而忽視了效率。高額的保障稅又給企業(yè)帶來了負擔。所以瑞典也在嘗試在延遲退休年齡、盡量使養(yǎng)老金與物價水平脫鉤等方面進行養(yǎng)老保險制度的改革。

4、新加坡

1957年新加坡正式實施《中央公積金法》，形成了特有的中央公積金制度，50多年來中央公積金制度已不再是單純的養(yǎng)老儲蓄，它逐步發(fā)展成為一個包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療的綜合性制度。中央公積金制度是政府立法強制個人儲蓄、完全積累式的社會保險制度，實行會員制，強制性地規(guī)定雇主和雇員將收入的一部分上繳給中央公積金局，通過建立中央公積金來為每一個雇員提供全面的社會福利保障。由政府、雇主和雇員三方參與，雇主和雇員按一定比例繳納公積金，公積金的繳費率由工資理事會提出建議，經(jīng)政府同意后實行。政府不給予任何補貼，但為公積金繳付款及其利息提供免稅政策，并為公積金的支付提供擔保。從1955年以來，公積金利率一直略高于通貨膨脹率，從而保證了公積金不貶值并略有增加。公積金局每月收繳的公積金經(jīng)過計算記入會員的個人賬戶中，每個會員在公積金局擁有三個賬戶，一是普通賬戶，賬戶存款的繳費比例為薪金的30%，可以購買房屋、投資教育等。二是保健賬戶，存入比例為薪金的6%，用于支付住院醫(yī)療費用和重病醫(yī)療保險。三是特別賬戶，存入這個賬戶的比例為薪金的4%，此賬戶存款除特殊情況外一般在退休前不能隨便動用，只用作養(yǎng)老金給付和緊急財務用途。此賬戶即為退休賬戶，用于保障退休后的晚年生活。新加坡政府非常重視養(yǎng)老保障計劃，規(guī)定在個人達到退休年齡以后提取公積金存款時，必須預留一部分存款以保障老年生活。這筆最低存款由中央公積金局強行扣下，目前最低存款額為8萬新元。此舉的目的是保障國民在退休后確實能夠安享晚年，實際是減少了政府的負擔。新加坡的養(yǎng)老保險覆蓋范圍要狹窄一些，僅包括月收入在50新元以上的雇員及若干獨立勞動者，將那些退出勞動力市場的人排除在外，沒有覆蓋到全社會。養(yǎng)老保險基金的管理由國家勞工部下屬的中央公積金局統(tǒng)一管理。中央公積金局是依法獨立操作的半官方機構，其它任何部門包括勞工部都不能對其進行干預。中央公積金制度從政策上通過資產(chǎn)增值調整了國民財富分配，為國民自我養(yǎng)老奠定了財富基礎，社會成員有了可靠的個人養(yǎng)老資源。但是過高的投保費率阻礙了多層次養(yǎng)老保險制度的出臺，退休者只能享受到一種養(yǎng)老保險，不斷提高的繳費會導致經(jīng)營成本過高，影響經(jīng)濟競爭力，對經(jīng)濟的發(fā)展具有一定的負面作用。

國外養(yǎng)老保險制度的借鑒

國外的農村社會養(yǎng)老制度已經(jīng)發(fā)展了一個時期，各項制度已相對成熟。我國農村養(yǎng)老保險制度的建立起步較晚，因此應積極學習和借鑒國外的先進經(jīng)驗。首先在養(yǎng)老保險模式的選取上，筆者認為我國不必拘泥于其中的某一種模式，而應該根據(jù)我國的實際國情建立一種多種模式相結合的新型養(yǎng)老保險模式。其次以法律的形式對農村社會養(yǎng)老保險制度加以規(guī)范是國際上通行的做法，推行農村社會養(yǎng)老保險制度必須立法先行。與國外相比，我國農村社會養(yǎng)老保險的法律制度建設明顯滯后，迄今為止，我國仍沒有一部完善的法律來規(guī)范農村社會養(yǎng)老保險，因此我們應加快制定《農村社會養(yǎng)老保險法》以及與此相關的一系列的監(jiān)督和保障法律。我們應重點借鑒以下幾個方面的經(jīng)驗：

1、農村社會養(yǎng)老保險制度要與我國的相關政策相結合

任何制度都不是孤立的，而農民養(yǎng)老保障問題是一個涉及國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的綜合性問題。德國的社會養(yǎng)老保險計劃，結合了當時要實現(xiàn)農場所有者和經(jīng)營者年輕化、知識化、效率化的經(jīng)濟結構調整的政策，日本則配合了推進城市化的離農政策。我國的農村社會養(yǎng)老保險制度也應納入農村全面建設小康社會的總體規(guī)劃，這有利于加快城市化步伐，實現(xiàn)土地集約化經(jīng)營，保持中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，消除城鄉(xiāng)“二元”結構，最終實現(xiàn)全體人民共同富裕和社會和諧。農村社會養(yǎng)老保險制度還要與我國的計劃生育政策相結合。計劃生育政策在農村遇到的最大挑戰(zhàn)，就是誰為不生育或少生育的父母將來提供養(yǎng)老保障的問題，建議將現(xiàn)有的農村計劃生育家庭獎勵計劃與新農保制度合并，對于符合農村計劃生育政策的農民適當提高養(yǎng)老金領取的金額或者減少繳費年限，形成二者之間的良性互動，達到事半功倍的效果。

2、農村社會養(yǎng)老保險制度應體現(xiàn)多層次性

國外農村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的一個重要趨勢就是多層次的改革取向。比較典型的是日本，除人人共享的國民年金外，農民還可以選擇加入國民養(yǎng)老金基金或農民養(yǎng)老金基金等。目前我國的農村社會保障中雖有被征地農民養(yǎng)老保險、水庫移民后期扶持政策等，但這些政策并沒有覆蓋大多數(shù)農民。同時受經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟承受能力、保險意識等方面的制約，商業(yè)性養(yǎng)老保險在農村地區(qū)的推行困難重重，各地差異巨大。在目前的新農保政策下，建立由國家財政負擔的基礎養(yǎng)老金制度是一個好的開端，符合“?；?、廣覆蓋”的原則，但不能滿足部分農民其它相對較高的養(yǎng)老需求。可以嘗試在此基礎上建立更具有保障性的多層次養(yǎng)老保險，針對不同的收入水平的農民設計不同的種類，針對不同類型的農民設計不同保障辦法，針對不同經(jīng)濟狀況的地區(qū)實行不同的發(fā)展方式，建立起一個多層次、多元化的農村社會養(yǎng)老保險制度。

3、要明確政府責任

農村人口萎縮以及老齡化的發(fā)展態(tài)勢決定了政府對農村社會養(yǎng)老必須承擔更大的責任，這是國外為我們建立農村社會養(yǎng)老保險制度提供的經(jīng)驗。在我國農村社會養(yǎng)老保險制度建設中，政府的責任是模糊不清的。長期以來政府對農村社會養(yǎng)老保險缺乏足夠的重視與資金投入，在工作過程中沒有一套完整的思路。在新農保的推行過程中，政府大包大攬，盡管保證了管理的權威性和政策性，但產(chǎn)生了高成本、低效率、官僚主義甚至腐敗等弊端。建立我國的農村社會養(yǎng)老保險制度，政府應規(guī)劃好我國農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)，制定短、中、長期計劃，對農村社會養(yǎng)老保險進行一定的財力支持，完善養(yǎng)老保險管理體制，加強監(jiān)督。應承擔起對農村社會養(yǎng)老保險制度的宣傳責任以及對農民參加養(yǎng)老保險的引導責任。目前大多數(shù)農民對新農保政策的理解就是國家福利，農民對國家建立農村社會養(yǎng)老保險制度的意義認識不深，政府的宣傳責任未盡到是其根本原因。此外，在我國，農民普遍缺乏養(yǎng)老的危機意識，對自己的老年生活沒有科學的規(guī)劃，政府應積極引導農民正確認識我國的養(yǎng)老保險制度，引導農民通過自己的努力，科學合理安排自己一生的收入與消費，照顧自己的生老病死。

4、建立健全各項管理和監(jiān)督制度

農村社會養(yǎng)老保險涉及范圍廣泛，運行周期長，除了相關的嚴格規(guī)范化的操作規(guī)程外，還必須有一套科學完備的管理和監(jiān)督體系。國外的經(jīng)驗是設立專門的機構來發(fā)揮這些功能，例如德國、瑞典等成立了專業(yè)的農村養(yǎng)老保險管理機構，自治管理，而我國大部分縣未設農村社會養(yǎng)老保障專門的管理機構，甚至沒有安排專人負責此業(yè)務。由于沒有統(tǒng)一的立法，當然對其實施和運行也就沒有專門的監(jiān)督機構，完全是由政府制定政策，政府去落實，然后政府去監(jiān)督，這不符合法治社會的要求。制定實施相關監(jiān)督保障法，是養(yǎng)老保險制度監(jiān)管的重要依據(jù)，各國多采取綜合立法和專門立法模式，建議我國應同時配套出臺相關基金運營法、管理法等，從而保障養(yǎng)老保險制度的順利運行。

總之，建立農村社會養(yǎng)老保險制度要解決的是農民老有所養(yǎng)的問題，是農民享有社會公平的問題，是農村乃至整個社會穩(wěn)定的問題。我國是農業(yè)大國，農村人口多，解決好農民的問題才能保證社會的長治久安。我們應該認真借鑒國外農村養(yǎng)老保險的先進經(jīng)驗和先進制度，切實解除農民的后顧之憂，建立起獨具中國特色的農村社會養(yǎng)老保險制度，促進和諧社會的建立和發(fā)展。（本文作者：霍改霞 單位：河北政法職業(yè)學院）