人口老齡化背景下養(yǎng)老保險(xiǎn)論文

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一、人口老齡化背景下我國養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的決策基點(diǎn)

需要從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略高度進(jìn)行頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)；需要從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支持、保障制度完善、機(jī)制科學(xué)運(yùn)行、破解關(guān)鍵制度與政策難題等方面進(jìn)行戰(zhàn)略部署；需要從弘揚(yáng)優(yōu)秀中國傳統(tǒng)文化、營造尊老敬老文化氛圍、培植老年保障教育基礎(chǔ)等角度充實(shí)更新國民基礎(chǔ)教育，揚(yáng)長避短，發(fā)揮民族文化的既有制度資源優(yōu)勢，尋求彎道超越的最佳時(shí)機(jī)；需要適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境植入應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的金融資產(chǎn)配置新知識(shí)體系，加快實(shí)施應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的國民教育體系和教育內(nèi)容的創(chuàng)新戰(zhàn)略。

二、人口老齡化背景下我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的總體制度框架

鑒于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景及其未來發(fā)展趨勢，無論是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的進(jìn)一步調(diào)整，還是城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善，都必須立足于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略高度，都必須能夠適應(yīng)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，特別是要能夠適應(yīng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變以及城鄉(xiāng)勞動(dòng)力頻繁跨地區(qū)遷移的現(xiàn)實(shí)需要。只有將城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度置于統(tǒng)一的分析框架下，方能有助于解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型中的新生勞動(dòng)者群體（如農(nóng)民工、失地農(nóng)民）的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，方能有助于從根本上解決勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)流動(dòng)、跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)難題。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展、長期可持續(xù)發(fā)展的總體目標(biāo)，中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)定位應(yīng)著力于：在維護(hù)社會(huì)公平和制度結(jié)構(gòu)彈性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)結(jié)合與平衡發(fā)展。

（一）我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的戰(zhàn)略目標(biāo)與制度框架

國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是高度重視人口老齡化背景下的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革戰(zhàn)略研究。自20世紀(jì)90年代以來，美國蘭德公司、國際戰(zhàn)略問題研究中心等多家國際著名智庫，都對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展進(jìn)行了長期的跟蹤研究，形成了大量戰(zhàn)略研究報(bào)告及政策建議，為發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)揮了重要的決策咨詢作用。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面廣、制度結(jié)構(gòu)復(fù)雜，更由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的長期性、復(fù)雜性和高度敏感性（對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的任何調(diào)整，都會(huì)受到諸多因素的制約，阻力很大，甚至容易成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)），使得這一改革往往步伐緩慢；因而，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革發(fā)展的一條重要國際經(jīng)驗(yàn)就是：戰(zhàn)略先行，周密論證，穩(wěn)步推進(jìn)。明確我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，是應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)國家戰(zhàn)略的核心及重中之重。近期來說，這一戰(zhàn)略目標(biāo)就是：要在2020年建立、完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為中國13億城鄉(xiāng)居民建立起多層次、可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為此必須從戰(zhàn)略高度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和制度目標(biāo)設(shè)計(jì)，必須對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的戰(zhàn)略目標(biāo)定位、制度框架設(shè)計(jì)，運(yùn)行機(jī)制、核心技術(shù)、環(huán)境支撐等，有一個(gè)系統(tǒng)、全面、清晰的認(rèn)識(shí)把握。唯有如此，才可能正確設(shè)計(jì)人口老齡化背景下我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的制度藍(lán)圖、戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略框架、戰(zhàn)略步驟及戰(zhàn)略措施，才有可能從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，構(gòu)建我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系這一艱巨復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，實(shí)現(xiàn)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展?？茖W(xué)設(shè)計(jì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的目標(biāo)模式，必須充分估計(jì)人口老齡化的嚴(yán)峻形勢及其可能帶來的各種問題，必須充分考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度構(gòu)建的總體要求，必須充分考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可持續(xù)發(fā)展這一關(guān)鍵問題，必須充分考慮現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)模式的對(duì)接和有機(jī)結(jié)合，爭取贏得戰(zhàn)略主動(dòng)，切實(shí)避免戰(zhàn)略失誤。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)表明：在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的初創(chuàng)時(shí)期，制度覆蓋范圍及人員較少，財(cái)務(wù)平衡較易實(shí)現(xiàn)，制度調(diào)整及政策空間較大，操作起來也較為容易；一旦制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋之后，尤其是制度進(jìn)入成熟期后，不但財(cái)務(wù)平衡面臨風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)整進(jìn)程往往異常艱難，而且調(diào)控空間也非常狹小。因而，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)模式選擇、目標(biāo)定位及可持續(xù)發(fā)展極為關(guān)鍵。長期來看，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)是：建立、完善以國民年金制度為基礎(chǔ)，以多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主體，以經(jīng)濟(jì)保障、精神慰藉、服務(wù)保障為一體、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。

第一，在整合現(xiàn)有的針對(duì)不同人群的各類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，在2020-2030年建立健全國民年金的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋全民，制度基本統(tǒng)一，待遇水平占社會(huì)平均工資的30%-35%，稅收征繳，財(cái)政補(bǔ)貼，體現(xiàn)政府有限責(zé)任；推進(jìn)和完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立將社會(huì)救助養(yǎng)老金、公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、企業(yè)年金、職業(yè)年金、地方年金、老年幫助、家庭保障計(jì)劃等整合于一體的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，形成有中國特色的集經(jīng)濟(jì)保障、精神慰藉、服務(wù)保障為一體的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系。

第二，在2015-2020年建立健全公職人員的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。一是改革完善現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，擇機(jī)分離個(gè)人賬戶，社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立基本統(tǒng)一的公職人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二是整合體現(xiàn)企業(yè)、單位及個(gè)人責(zé)任的繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)年金、職業(yè)年金體系。將原來統(tǒng)賬模式下的個(gè)人賬戶基金并入企業(yè)年金，逐步形成以個(gè)人繳費(fèi)為主、市場化運(yùn)作、強(qiáng)化基金積累與有效增值、體現(xiàn)個(gè)人責(zé)任和有差異的養(yǎng)老保險(xiǎn)重要補(bǔ)充支柱。積極推進(jìn)和建立職業(yè)年金制度。同時(shí)，需要政府在稅收優(yōu)惠、政策扶持、有效監(jiān)管方面發(fā)揮積極作用。三是鼓勵(lì)發(fā)展各種商業(yè)人壽保險(xiǎn)計(jì)劃、年金計(jì)劃，充分發(fā)揮市場機(jī)制的多樣性、靈活性、補(bǔ)充性保障功能。需要認(rèn)真研究制度轉(zhuǎn)型的約束條件、推出時(shí)機(jī)及過渡辦法。既要保障原有制度下覆蓋人群的實(shí)際利益，又要為新制度的推進(jìn)創(chuàng)造條件，還要充分考慮到制度轉(zhuǎn)型的困難和不利影響。需要考慮對(duì)個(gè)人賬戶既得權(quán)益的保護(hù)，考慮我國目前大多數(shù)企業(yè)尚未建立企業(yè)年金計(jì)劃的現(xiàn)實(shí)，考慮職工、居民、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展的諸多問題。審慎決策，周密部署，穩(wěn)步推進(jìn)。總體而言，老人老辦法、中人過渡辦法、新人新辦法，應(yīng)該是制度轉(zhuǎn)型過程中一種比較現(xiàn)實(shí)的選擇。

第三，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)，逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平。制度按“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”模式運(yùn)行，制度結(jié)構(gòu)力求簡單易行，體現(xiàn)制度的非繳費(fèi)普惠型與個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任相結(jié)合的特征。基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分向未來的國民年金過渡；個(gè)人賬戶部分逐步進(jìn)入補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，政府承擔(dān)政策優(yōu)惠和監(jiān)管責(zé)任。在制度設(shè)計(jì)上與城鄉(xiāng)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度預(yù)留接口，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可轉(zhuǎn)移銜接，使養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系易于接轉(zhuǎn)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)“一卡通”的制度平臺(tái)、資金平臺(tái)和技術(shù)平臺(tái)。

第四，積極突破制度和政策障礙，著力發(fā)展各類補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，通過稅收優(yōu)惠、政策扶持，強(qiáng)化監(jiān)管，積極推進(jìn)企業(yè)年金、職業(yè)年金、家庭年金、個(gè)人年金和商業(yè)人壽保險(xiǎn)計(jì)劃，加快多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)步伐，科學(xué)合理界定政府責(zé)任、市場作用、個(gè)人及家庭責(zé)任的合理邊界，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)無限責(zé)任的既有思路。通過結(jié)構(gòu)調(diào)整鎖定政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的有限責(zé)任，鼓勵(lì)公職人員和城鄉(xiāng)居民承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，強(qiáng)化政府對(duì)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的激勵(lì)機(jī)制，以有效避免人口老齡化高峰期政府財(cái)政承擔(dān)無限責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。政府需要在保障職業(yè)年金、企業(yè)年金的安全運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)控制方面承擔(dān)更大的責(zé)任。多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)這一理念，必須體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略框架之中，必須體現(xiàn)在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的過程中，必須是養(yǎng)老保險(xiǎn)長期戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)務(wù)必遵循的一條極為重要的準(zhǔn)則。

（二）我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建需要高度關(guān)注的約束條件

1.將養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)建納入國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略框架之中，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的高度重視養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)建人口老齡化發(fā)展進(jìn)程中的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)建，已成為制約一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性議題，倍受各國關(guān)注。而中國由于人口老齡化問題的嚴(yán)重性和養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)建的長期性、復(fù)雜性、敏感性，對(duì)此更應(yīng)從國家戰(zhàn)略發(fā)展的高度給予高度關(guān)注。經(jīng)濟(jì)的長期持續(xù)增長是我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。任何一種形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都不可避免地要觸及國民產(chǎn)出和合理分配問題，無論養(yǎng)老金權(quán)益的積累方式是采取現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金積累制還是其他機(jī)制，對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言，最終都需要通過變現(xiàn)購買經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口所生產(chǎn)的物品和服務(wù)來保證勞動(dòng)者退休后的生活。從宏觀層面來看，隨著人口老齡化程度的不斷加劇，老年人口數(shù)持續(xù)增加，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口數(shù)持續(xù)減少，在勞動(dòng)生產(chǎn)率基本不變的情況下，整個(gè)社會(huì)所能夠提供給老年人口的消費(fèi)品和服務(wù)將減少，而這將勢必加劇代際矛盾。從微觀層面來看，只有國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展才能使政府掌握雄厚的財(cái)力，并將其用于資助養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展。也只有這樣，才能使政府有能力不斷償還各種歷史債務(wù)，并保證新債務(wù)的發(fā)行能夠得到民眾的支持和信任，才能使企業(yè)和個(gè)人有足夠的繳費(fèi)能力。因此，對(duì)我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，只有實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，才能在人口老齡化背景下提供足夠的國民產(chǎn)出，以滿足其可持續(xù)發(fā)展的需要。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的水平。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展水平如果超越了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，則可能導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在財(cái)務(wù)平衡上難以為繼。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與國民經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)機(jī)制的確立，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

2.在對(duì)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋的制度模式、實(shí)施步驟及推進(jìn)的時(shí)序進(jìn)度等戰(zhàn)略問題進(jìn)行周密論證的基礎(chǔ)上，審慎決策，穩(wěn)步推進(jìn)需要強(qiáng)調(diào)的是，與歐美發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比的重大差異在于，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前仍處于制度建立與完善的初創(chuàng)時(shí)期，調(diào)控空間較大，而這恰好也是提升養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略研究重大決策價(jià)值的最佳時(shí)機(jī)。只有抓住目前短暫的機(jī)遇，反復(fù)論證并明確我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略框架、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略步驟，在避免重大戰(zhàn)略失誤的前提下，我們才有可能贏得應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)。如果忽略養(yǎng)老保險(xiǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)或不注重在頂層科學(xué)系統(tǒng)地設(shè)計(jì)主體性戰(zhàn)略框架；那么，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展將面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，不但戰(zhàn)略調(diào)整的空間將變得非常小，而且戰(zhàn)略調(diào)整進(jìn)程的推進(jìn)也將非常困難。對(duì)此值得重視的一條重要國際經(jīng)驗(yàn)是，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有很強(qiáng)的路徑依賴特征，其制度演化發(fā)展的慣性極大，改革調(diào)整極為困難。

3.實(shí)現(xiàn)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須從戰(zhàn)略高度上重視覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系的改革與重構(gòu)現(xiàn)行社會(huì)保障管理按照屬地化原則設(shè)計(jì)，曾經(jīng)在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)程中發(fā)揮過重要作用。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之所以長期未能實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，利益機(jī)制和管理體制是其重要原因。城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，在很大程度上取決于垂直管理體制的構(gòu)建及其高效運(yùn)行。如果沒有管理體制上的重大調(diào)整，覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)就可能很難實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)也將大打折扣。因此，從戰(zhàn)略高度重構(gòu)社會(huì)保險(xiǎn)管理體制，高度重視基層社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，高度重視對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)管理干部的系統(tǒng)培訓(xùn)和能力建設(shè)，應(yīng)當(dāng)成為我國社會(huì)保障高層決策的一項(xiàng)重要議題，對(duì)此必須加以高度重視并盡快付諸實(shí)施。這是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，在加快構(gòu)建城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)背景下則更具緊迫性。強(qiáng)化制度體系及管理能力建設(shè)是我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的重要制度保證。城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系、管理能力建設(shè)主要包括養(yǎng)老基金管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦體制建設(shè)和專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才培育等方面，其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理是處于核心地位的內(nèi)容。養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦體制和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)是我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題。西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的制定和實(shí)際管理操作方面的不同步往往難以避免。只有在養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦體制完善和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備充分的前提下且關(guān)鍵問題預(yù)期可操作時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展才能真正做到可持續(xù)。此外，管理能力的提升有賴于對(duì)管理人才的培養(yǎng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良好運(yùn)行依賴于專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才的優(yōu)秀工作績效。養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)最終是通過經(jīng)辦人員傳遞到國民手中，經(jīng)辦管理人員的專業(yè)化程度及服務(wù)水平直接關(guān)系到養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作績效和國民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度滿意度的評(píng)價(jià)，也直接關(guān)系到城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長期穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的公眾信任基礎(chǔ)。

三、人口老齡化背景下我國養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的政策建議

（一）強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理和建立風(fēng)險(xiǎn)控制體系，探索多元化的基金投資渠道

在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度快速發(fā)展以及養(yǎng)老保險(xiǎn)收支平衡壓力增大的背景下，基金投資績效、投資安全及風(fēng)險(xiǎn)管理就成為一個(gè)關(guān)鍵性的瓶頸制約，對(duì)此需要制度和機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理和風(fēng)險(xiǎn)控制。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府政策扶植，如投資有一定收益的社會(huì)保障特種國債，投資國家長期基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。在完善市場機(jī)制和強(qiáng)化監(jiān)管的背景下，逐步引入市場機(jī)制和多元投資組合方式，強(qiáng)化綜合配套和完善各項(xiàng)制度保障，建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。建議盡快推出社會(huì)保障基金長期國債投資項(xiàng)目，發(fā)行30年以上的社?；痖L期社保國債，國債利率實(shí)行指數(shù)化浮動(dòng)，盯住經(jīng)濟(jì)增長率、利率、通貨膨脹率等多種綜合指數(shù)，實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)控。一方面提高社保長期國債利率，提升社?；鸬谋Ｖ翟鲋的芰Γ涣硪环矫鎳铱芍鲗?dǎo)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)項(xiàng)目的投資，增強(qiáng)國家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)及長期戰(zhàn)略發(fā)展的調(diào)控能力。即使是資本市場十分完善和發(fā)達(dá)的歐美國家，目前也正在抓緊研究發(fā)行30年以上的社?；痖L期指數(shù)化國債投資項(xiàng)目，以應(yīng)對(duì)人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。建議由財(cái)政部牽頭，組織專門課題組進(jìn)行集體攻關(guān)，近期拿出方案，盡快實(shí)施。這是在中國目前的經(jīng)濟(jì)、金融條件下，解決社保基金安全營運(yùn)和保值增值的上策。需要強(qiáng)調(diào)的是，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最終責(zé)任人是中央政府。社保基金的安全直接影響人們對(duì)社保制度的信心，影響人們對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的信心。創(chuàng)新社?；鸨Ｖ翟鲋低緩剑梢愿玫伢w現(xiàn)政府承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任，體現(xiàn)政府對(duì)社保基金機(jī)制創(chuàng)新的思路，體現(xiàn)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀調(diào)控能力的增強(qiáng)，體現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思維。

（二）我國退休政策的改革調(diào)整，需要進(jìn)一步立足國情，解放思想，拓寬思路，積極創(chuàng)新，推行綜合性的改革思路

實(shí)施標(biāo)本兼治的退休政策改革策略，強(qiáng)調(diào)發(fā)展模式和就業(yè)模式的調(diào)整是退休制度改革的根本著眼點(diǎn)。我國現(xiàn)行的發(fā)展模式和就業(yè)模式乃是傳統(tǒng)現(xiàn)代化模式發(fā)展進(jìn)程中的一種體現(xiàn)，其基本態(tài)勢表現(xiàn)為資源擴(kuò)展型、城市化的發(fā)展道路。如果現(xiàn)行發(fā)展模式?jīng)]有一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變，即從以資源擴(kuò)張向以人為本的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，從以城市為中心向以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變；那么，這一發(fā)展格局中的退休政策的調(diào)整空間則是有限的。同時(shí)，必須著眼于中國人口眾多、人力資源充裕的現(xiàn)實(shí)國情，發(fā)展中間技術(shù)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，使我們具備退休政策調(diào)整的廣闊空間和調(diào)整余地，揚(yáng)長避短地推進(jìn)中國式發(fā)展模式和就業(yè)、創(chuàng)業(yè)模式。這樣一來，按現(xiàn)行思路設(shè)計(jì)的我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的諸多困境，均可從根本上得到緩解。以下是本研究對(duì)退休政策調(diào)整的具體思路：在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)理論研究和政策研究，制定我國2020-2030年綜合退休政策調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃和應(yīng)對(duì)人口老齡化、發(fā)展老齡事業(yè)的總體規(guī)劃，制定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和退休政策調(diào)整的聯(lián)動(dòng)方案，制定退休政策調(diào)整與勞動(dòng)力市場協(xié)調(diào)發(fā)展的政策思路；預(yù)先謀劃新的退休政策調(diào)整的戰(zhàn)略規(guī)劃方案，為政策的實(shí)施到位預(yù)留充分的社會(huì)磨合期，一是擇機(jī)逐步提高領(lǐng)取全額養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的時(shí)間，二是逐步推行彈性退休政策，三是探索建立退休制度調(diào)整與勞動(dòng)力市場相協(xié)調(diào)的長期綜合性戰(zhàn)略思路。

（三）理順社會(huì)保險(xiǎn)管理體制，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

由于受制于部門利益、地方利益、行業(yè)利益的沖突，我國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)管理體制中的管理和協(xié)調(diào)難度不斷增大?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌改革計(jì)劃的推進(jìn)及有效實(shí)施、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合、社會(huì)保險(xiǎn)稅費(fèi)征繳、社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理與監(jiān)管等，都迫切需要盡快理順管理體系，強(qiáng)化政府集中管理，提高社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)管理平臺(tái)和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和能力建設(shè)，加快社會(huì)保險(xiǎn)信息化平臺(tái)建設(shè)。同時(shí)，需要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，堵塞管理漏洞。老齡化背景下養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)十分艱巨，新的探索提出了若干新課題，但其管理和服務(wù)難度要大大超過以往的城鎮(zhèn)社會(huì)保障改革。構(gòu)建集中管理、垂直管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理框架，強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)和政策實(shí)施的有效性、預(yù)見性，加快社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

（四）高度重視社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭保障融合發(fā)展的相關(guān)配套支持政策

要實(shí)現(xiàn)人口老齡化背景下我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，必須使養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)與我國社會(huì)結(jié)構(gòu)、家庭模式相契合，使家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)資源與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資源相配合，只有這樣才能找到解決我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的正確思路，才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的可持續(xù)發(fā)展。政府需要在立法上支持、鞏固、維系家庭社會(huì)制度，支持社會(huì)成員對(duì)家庭養(yǎng)老的各類行為，在社會(huì)上倡導(dǎo)家庭和美理念，鞏固、完善我國家庭保障制度的既有優(yōu)點(diǎn)。國家的老齡事業(yè)工作者以及社會(huì)的扶老助老力量，都應(yīng)該特別關(guān)注老年群體。同時(shí)，需要完善實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭保障融合發(fā)展的各項(xiàng)配套政策。

（五）積極促進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展，滿足多樣化養(yǎng)老需求

現(xiàn)階段我國商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的作用還沒有完全體現(xiàn)出來，亟須從戰(zhàn)略高度重視商業(yè)保險(xiǎn)在人口老齡化背景下的重要保障作用。需要完善國家的政策支持，加快發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金計(jì)劃，不斷完善和優(yōu)化政策環(huán)境。發(fā)揮保險(xiǎn)公司在我國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用。不斷發(fā)揮保險(xiǎn)公司專業(yè)化的發(fā)展優(yōu)勢，鼓勵(lì)多種形式的保險(xiǎn)專業(yè)化發(fā)展方向，使商業(yè)保險(xiǎn)在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，使我國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)邁出實(shí)質(zhì)性的戰(zhàn)略步伐。

（六）強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的精算技術(shù)支撐

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展需要強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)的精算技術(shù)支撐作用，需要進(jìn)一步強(qiáng)化精算技術(shù)在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)建、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展方面的基礎(chǔ)性技術(shù)支撐作用。在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革重大政策出臺(tái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇正常調(diào)整機(jī)制及運(yùn)行，養(yǎng)老保險(xiǎn)中長期收支平衡預(yù)測方案，養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌方案設(shè)計(jì)，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)保障程度、保障水平銜接及財(cái)務(wù)平衡等方面，都需要精算技術(shù)和精算方法的支撐。尤其是由于我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架的復(fù)雜性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性及發(fā)展不平衡性、經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的波動(dòng)和復(fù)雜多變性，更是需要發(fā)揮精算技術(shù)在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革決策及頂層設(shè)計(jì)中的重要作用。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展迫切需要完善和提升我國各級(jí)社保管理機(jī)構(gòu)的精算技術(shù)及精算服務(wù)能力，需要進(jìn)一步充實(shí)各級(jí)社保機(jī)構(gòu)的社保精算能力建設(shè)和社保精算人才培養(yǎng)。在有條件的高校設(shè)立社保精算培訓(xùn)項(xiàng)目，加大對(duì)社保機(jī)構(gòu)在職人員社保精算的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、政策培訓(xùn)和技術(shù)培訓(xùn)。提高精算技術(shù)在社保機(jī)構(gòu)養(yǎng)老保險(xiǎn)決策運(yùn)行管理、業(yè)務(wù)水平和管理能力提升等方面的重要支持作用。

作者：林義 林熙 單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)