地方檢察院預算管理模式現(xiàn)狀問題解析
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摘要:省以下人財物統(tǒng)管的司法管理體制改革對地方檢察院預算編制工作提出了更高的要求。本文以T市統(tǒng)管模式下地方檢察系統(tǒng)預算管理狀況為例進行實證分析，針對預算編報和執(zhí)行方式、預算執(zhí)行效果、預算管控機制三個環(huán)節(jié)分別進行現(xiàn)狀分析和問題挖掘。最后從預算編制模式、預算管理的程序和方式、預算績效考評和監(jiān)督三個方面提出改進的對策建議。
關鍵詞:司法體制改革;檢察院;預算管理
隨著省統(tǒng)管模式的推進，檢察院經(jīng)費保障模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，這對地方檢察院的預算管理工作提出了新的要求。T市從2017年開始全面推行省以下人財物統(tǒng)管改革，基層檢察院已成為市財政一級預算單位。
一、預算編報及執(zhí)行形式
(一)現(xiàn)狀分析
T市檢察系統(tǒng)對經(jīng)費的管理模式采用分類管理模式，不同類別的經(jīng)費預算編報的方式不同，預算執(zhí)行的方式不同。對于基層檢察院，資金來源分為市財政和市檢院，兩類資金分別核算，建立兩套賬目。
1．人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、基礎建設經(jīng)費
預算編報方式:通過“二上二下”的預算編審流程，市財政批復預算，并保障資金。預算執(zhí)行形式:通過市級國庫集中支付系統(tǒng)，對預算資金進行撥付和執(zhí)行。
2．辦案業(yè)務費
預算編報方式:由市檢察院統(tǒng)一編報預算，基層院無需向市財政編報業(yè)務費預算。市檢院再根據(jù)各基層院人數(shù)下發(fā)業(yè)務經(jīng)費，按季度撥付。預算執(zhí)行形式:市檢院下發(fā)給基層院的業(yè)務經(jīng)費存入各基層院業(yè)務費專門賬戶，再通過開具普通轉(zhuǎn)賬支票和公務卡報銷等方式支出經(jīng)費。不通過國庫集中支付系統(tǒng)支出經(jīng)費。
3．專項裝備費
預算編報方式:由市院集中編報裝備費預算，再根據(jù)各基層院情況下發(fā)，基層院無需單獨向市財政保送預算需求，但市檢院下發(fā)的裝備費預算控制數(shù)可以編入年初預算。預算執(zhí)行方式:通過市級國庫集中支付系統(tǒng)，對裝備資金進行撥付和執(zhí)行。
(二)問題分析
1．沒有完全解決檢察經(jīng)費的地方化問題
由于改革后全市檢察系統(tǒng)經(jīng)費預算均主要依賴市財政，則檢察權的行使仍會存在來自政府機關的行政干預風險。
2．預算執(zhí)行容易出現(xiàn)偏差
基層檢察院作為市財政一級預算單位，只有人員、公用等基本支出和部分項目支出納入年初預算，使得基層檢察院作為獨立核算的一級預算單位不能實現(xiàn)全口徑編制預算和決算，容易使預算約束軟化，預算的執(zhí)行結(jié)果易出現(xiàn)偏差。
3．業(yè)務費資金存在滯留與沉淀，不符合財政資金管理的效益要求
檢察業(yè)務費在檢察院全部行政運行支出中占據(jù)很大比重，但業(yè)務費目前并不采用國庫集中支付系統(tǒng)對外支付，會降低財政資金的使用效率。
二、預算執(zhí)行效果
(一)現(xiàn)狀分析
部分預算支出效果不佳。如裝備購置費的使用中，存在某些采購的設備利用率低下。還有部分項目預算在執(zhí)行時被相關管理部門否決，造成該項預算雖已經(jīng)財政部門批復但無法完成支出目標的問題。
(二)問題分析
1．預算約束軟化
編制預算的目的是為了對支出進行規(guī)劃和約束，倘若執(zhí)行時大量發(fā)生拆借現(xiàn)象，則預算就形同虛設。預算與決算產(chǎn)生偏差，一部分是因為某些不可預見因素造成，也有一部分原因是財政指標下達不及時，以及預算的分配和經(jīng)費的使用存在不合理之處。
2．項目支出的編報流程有待改進
某些需要相關管理部門如工信委、建委等審批通過才能執(zhí)行的項目，應該先審批項目再編制項目預算，防止預算批復后項目不能通過審批進而無法完成支出的情況。
3．裝備費預算執(zhí)行的績效管理有待加強
目前裝備經(jīng)費的使用缺乏績效管理，只是著眼于完成了支出計劃，并沒有關注績效產(chǎn)出。
三、預算管控機制
(一)現(xiàn)狀分析
1．預算編制組織形式
T市檢察機關的預算編制工作主要由行政裝備處下的財政科完成，基層院的預算編制工作由行政科的財務人員負責，基層院財務工作人員在預算編制能力方面需要提高和加強。
2．預算管理的考核和監(jiān)督
對于基層檢察院預算管理工作的考核，體現(xiàn)在市檢院對基層院行政裝備工作的考評辦法中。對于基層院預算管理工作的監(jiān)督，有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督中審計部門通過聯(lián)網(wǎng)審計進行實時監(jiān)控，;內(nèi)部監(jiān)督，主要來自系統(tǒng)內(nèi)上級單位的監(jiān)督。
(二)問題分析
1．預算編制組織形式有待完善
在編制過程中通常只由負責財務工作的少數(shù)人完成，這可能會造成預算編制不能很好反映單位的現(xiàn)實需求。同時，檢察系統(tǒng)內(nèi)開展的針對預算編制工作的培訓較少。
2．考核評分占比過少，考核內(nèi)容過于籠統(tǒng)
對基層檢察院預算工作的考核評分在全科總分中只占2%，占比過小，且考核內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏具有可操作性的評價標準，這不利于基層檢察院對預算工作的重視。
3．內(nèi)部監(jiān)督不足
基層檢察院在預算工作中應該接受的內(nèi)部監(jiān)督，一方面是來自系統(tǒng)內(nèi)上級部門的監(jiān)督，另一方面來自本單位院領導和監(jiān)察部門的監(jiān)督?，F(xiàn)實當中，上級部門的監(jiān)督一般通過專項檢查開展，不能做到及時和全面。
四、我國地方檢察預算模式改革的對策建議
(一)轉(zhuǎn)變預算編審模式
1．預算分類管理
在省級統(tǒng)管模式下，仍然應堅持將檢察經(jīng)費分為兩類，一是人員、公用、基礎建設經(jīng)費，二是業(yè)務費、裝備費等辦案經(jīng)費。首先，兩類經(jīng)費的預算編制方式不同。①對于人員、公用、基礎建設經(jīng)費，地方各級檢察院分別向省級財政部門編報預算。人員、公用、基本建設經(jīng)費的保障應在一定程度上承認各省之間的差異，因為人員薪酬待遇和基本公用支出應該和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平相一致。②對于業(yè)務費、裝備費等辦案經(jīng)費，則由省級檢察院統(tǒng)一編制預算。市縣級檢察院可以向省級檢察院提出業(yè)務經(jīng)費需求，省級檢察院統(tǒng)一編報業(yè)務經(jīng)費預算，能夠從整體出發(fā)，縮小省內(nèi)區(qū)域間辦案經(jīng)費的差異，同時協(xié)調(diào)跨區(qū)域案件的業(yè)務經(jīng)費保障。其次，兩類經(jīng)費的預算審批主體不同。①對于人員、公用、基礎建設經(jīng)費，預算編報參與省級財政“二上二下”的編制過程，其預算需要接受省級財政部門的統(tǒng)籌和審批。②對于業(yè)務費、裝備費等辦案經(jīng)費，省級檢察院統(tǒng)一編報預算。行政機關對該預算的審核只能加注意見不能進行刪減，全部提交人大審議①，審議通過后在財政部門備案。
2．將基本業(yè)務費編入年初預算
由于省級檢察院向市縣級檢察院分配基本業(yè)務費是按照人數(shù)來確定的，其數(shù)額具有較大的穩(wěn)定性和可預見性，可以在省檢察院確定出市縣級檢察院分配數(shù)額后，將其納入基層院年初預算。在時間安排上，辦案經(jīng)費的預算編制由于實行單獨編制，可以在時間上將其安排提前于市縣級年初預算財政批復之前，從而便于市縣級檢察院將所分配的業(yè)務費編入年初預算。
(二)完善預算管理的程序和方式
1．成立預算編制委員會或預算編制小組
在省級檢察院設立預算編制委員會，市縣級檢察院設立預算編制領導小組。主要研究解決本單位部門預算管理中的重大問題，商討年度部門預算的編制、預算管理制度、審查預算執(zhí)行情況等。
2．增加系統(tǒng)內(nèi)預算編制工作的培訓
省統(tǒng)管之后，基層檢察院的財務人員需要適應預算編制工作由簡到繁、由粗放到精細化的轉(zhuǎn)變過程。由于改革后，檢察系統(tǒng)的預算編制工作與普通行政單位不同，具有很多本系統(tǒng)自身的特點，需要加強檢察系統(tǒng)內(nèi)針對財務工作的培訓。
3．重大項目實行集體民主決策
建立健全科學民主決策機制，對于重大預算開支、重要項目支出，進行集體研究、決策和評審，在預算編制前進行充分的討論，保證預算項目符合實際需求。
(三)完善績效考評辦法，加強預算執(zhí)行監(jiān)督
1．增加考核比重，設置具體評價指標
增加預算工作考核比重，并將評價體系劃分為若干具體的、操作性強的指標，如預算編制工作是否按時間按要求完成，本年度是否有調(diào)整預算、追加預算，年初預算與年終決算的偏差，預算目標的完成情況等方面。
2．績效管理重點由控制支出轉(zhuǎn)變?yōu)殛P注成果
傳統(tǒng)的預算管理重點在于控制公共資源的投入，即以控制支出為主。而關注成果的預算管理中，則首先要確定根據(jù)現(xiàn)實需要所要解決的問題和達成的目標，然后根據(jù)目標確定所需商品和服務的數(shù)量和質(zhì)量，進而確定投入。
3．加強內(nèi)部監(jiān)督，明確監(jiān)管責任
通過檢務保障系統(tǒng)對異常情況設置預警，對業(yè)務經(jīng)費實行系統(tǒng)內(nèi)部實時監(jiān)督，省級檢察院設置內(nèi)部審計制度，定期對市縣級檢察院開展業(yè)務經(jīng)費審計。本院的分管領導、監(jiān)察部門要承擔起監(jiān)管責任，督促推進財務運行內(nèi)部公開制度，并定期聽取財務報告。
［注釋］
①張文娟．檢察機關省級以下統(tǒng)管改革研究［M］．濟南:山東大學出版社，2015．
［參考文獻］
［1］陳永生．司法經(jīng)費與司法公正［J］．中外法學，2009．3．
［2］何家弘．檢察制度比較研究［M］．北京:中國檢察出版社，2008.
作者:寧凌玥 單位:天津市河東區(qū)人民檢察院
