國土土地征收補(bǔ)償條例精選(九篇)

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第1篇：國土土地征收補(bǔ)償條例范文

關(guān)鍵詞：國有土地；房屋征收；補(bǔ)償；條例；可操作性指標(biāo)；評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：D912.3　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1004－0544(2012)04－0134－04

土地，作為國家賴以存在、延續(xù)的最重要物質(zhì)資源，自文明創(chuàng)始以來就一直是人類所珍視、追逐的目標(biāo)，“人類文明的標(biāo)志就在于通過以國家強(qiáng)制力為后盾來確定人們或各社會(huì)集團(tuán)對于土地的權(quán)利”。土地征收法律制度作為土地法律制度中的重要組成部分，更需高度關(guān)注與重視。2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《條例》)正式公布并生效，這標(biāo)志著我國的土地征收法律制度進(jìn)入了一個(gè)全新階段，公眾普遍對其操作性有著更高的功能期待，然而該條例的可操作性究竟如何，在《條例》剛實(shí)施不久的情形下，可以針對《條例》文本進(jìn)行評(píng)價(jià)。

一、《條例》的可操作性評(píng)價(jià)指標(biāo)

一部法規(guī)范性文件，即使制定程序合法，內(nèi)容完備且不違背上位法，形式規(guī)范，如果不能在實(shí)踐中得到很好地適用，也只能是沒有生命力的一紙空文，這樣的立法實(shí)際上是對寶貴立法資源的浪費(fèi)。因此“可操作性指標(biāo)”是評(píng)價(jià)法律質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，只有具有較強(qiáng)可操作性的法律才可能成為高質(zhì)量的法律。本文中“可操作性”是指，法律規(guī)定有效地付諸行動(dòng)，得到實(shí)施的程度。法律的可操作性強(qiáng)，就意味著法律能夠更有效付諸行動(dòng)，得到更好的實(shí)施；法律的可操作性弱，法律在運(yùn)用中困難程度就更大。

具體說來，法律可操作性評(píng)價(jià)具體指標(biāo)有三，即：規(guī)范完整性、規(guī)范明確性和適用頻率。

規(guī)范完整性主要考察構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)和無后果構(gòu)成要素的規(guī)范條數(shù)之間的比例。完整的法律規(guī)范構(gòu)成要素包括假定條件、行為模式和法律后果三個(gè)部分。構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)在整部法律中所占比率越高，其從規(guī)范完整性指標(biāo)來看的法律可操作性越強(qiáng)。因?yàn)槿狈Ψ珊蠊囊?guī)范意味著有行為卻無相應(yīng)處理結(jié)果，該行為模式的法律效力在實(shí)踐中就會(huì)存在問題，常常會(huì)出現(xiàn)操作難與執(zhí)行的局面。

鑒于《條例》出臺(tái)的時(shí)間短，在實(shí)踐中難以全面考察其適用頻率，因此以文本為對象，我們主要從規(guī)范完整性與規(guī)范明確性兩方面來評(píng)價(jià)其可操作性。

二、可操作性具體評(píng)價(jià)

(一)規(guī)范完整性

此次新出臺(tái)的《條例》共計(jì)35條，分為總則、征收決定、補(bǔ)償、法律責(zé)任和附則五大章。其中構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)共29條，無后果構(gòu)成要素的規(guī)范條數(shù)共6條，構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)占該條例規(guī)范總數(shù)的83％。

在6條無后果構(gòu)成要素的規(guī)范中，1條是有關(guān)立法宗旨的規(guī)定，2條是有關(guān)法律原則的規(guī)定，另有1條是有關(guān)實(shí)施附則的規(guī)定，這4條從立法層面而言無需具有法律后果這一構(gòu)成要素。除去此4條，實(shí)際真正產(chǎn)生影響的無后果構(gòu)成要素的規(guī)范為兩條，即第15條和第29條，僅占新條例規(guī)范總數(shù)的5.7％。因而，單就規(guī)范完整性這個(gè)指標(biāo)而言，《條例》具有很高的可操作性。

《條例》第15條規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合?！比欢鴧s并未規(guī)定當(dāng)被征收人不予配合時(shí)該如何擔(dān)責(zé)，使得針對被征收人制定的配合義務(wù)極易在實(shí)踐中形同虛設(shè)，缺乏強(qiáng)制效力。被征收人不配合，征收糾紛便隨之而來。

第29條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計(jì)結(jié)果?！比缛魧徲?jì)機(jī)關(guān)未依法對征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，或未公布審計(jì)結(jié)果該承擔(dān)何種法律后果?是比照第30條針對市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門的工作人員的擔(dān)責(zé)規(guī)定，還是另依他法?缺乏有效的法律責(zé)任，使得審計(jì)機(jī)關(guān)自身行為缺乏規(guī)制，易怠于行使其監(jiān)督職責(zé)。

(二)規(guī)范明確性

1、完善進(jìn)步之處。在《條例》頒布生效之前，有關(guān)土地征收與補(bǔ)償，主要適用的是《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與各地方根據(jù)各自具體情況所制定的相關(guān)地方性規(guī)章等。其中最重要的、在全國范圍內(nèi)生效的為《土地管理法》?？赏ㄟ^與上述法律法規(guī)的比較，來評(píng)價(jià)分析《條例》的進(jìn)步與完善之處。

(1)適用范圍的明確性。法律規(guī)范的適用范圍又稱法律規(guī)范的效力范圍，即法律規(guī)范對于什么樣的人，在什么時(shí)間、空間范圍內(nèi)對于人們具有拘束力。法律規(guī)范的適用范圍包括在時(shí)間上的適用范圍、在空間上的適用范圍和對人的適用范圍。此處，我們主要對空間上的適用范圍加以評(píng)價(jià)。

原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋及其附屬物的拆遷。集體土地上的房屋拆遷適用《土地管理法》、《物權(quán)法》等有關(guān)集體土地征收的規(guī)定及相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章的規(guī)定。在《條例》出臺(tái)前，法律規(guī)定的征收范圍不但包括基于公共利益而征收的土地，還包括非公益性商業(yè)用地。允許非公益性商業(yè)用地的征收，在實(shí)踐中極易造成征地權(quán)的濫用，利用國家權(quán)力不當(dāng)?shù)貏儕Z私權(quán)，侵害原土地權(quán)利的合法權(quán)益，易造成行政權(quán)力的腐敗。

為從制度上解決這一問題，此次新條例做了嚴(yán)格限制。首次對征收范圍進(jìn)行了具體細(xì)化的明確。確定的土地管理制度創(chuàng)新精神應(yīng)該是逐步縮小征地范圍。根據(jù)該精神，《條例》規(guī)定：只有為維護(hù)公共利益才可進(jìn)行征收，從而排除了非公益性商業(yè)用地的征收。

統(tǒng)計(jì)資料表明，截止到2007年底，全國征地用途中僅有20％土地是為綠化等公共利益的，80％的農(nóng)用地被征用后轉(zhuǎn)做房地產(chǎn)開發(fā)、高速公路修建等建設(shè)用地。

針對此現(xiàn)狀，《條例》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。”在原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第1條“加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理”的基礎(chǔ)上增加了“維護(hù)公共利益”，與《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定相一致，即只有為了維護(hù)公共利益，才能進(jìn)行征收。

同時(shí)該法首次對“公共利益”進(jìn)行界定，以列舉的方式嚴(yán)格限制其范圍，《條例》第8條明確規(guī)定其所指的“公共利益”主要包括國防、外交需要，組織實(shí)施能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)需要，保障性安居工程建設(shè)需要等。第一次以法律的形式劃定了在理論上和實(shí)踐上都存在較大爭議的“公共利益”的大致范圍，避免實(shí)踐中因?yàn)橐?guī)定不明而出現(xiàn)征收范圍肆意擴(kuò)大的現(xiàn)象。

除此，首次明確排除了“違建”補(bǔ)償，明文規(guī)定違規(guī)建筑不屬于《條例》的補(bǔ)償范圍。違規(guī)建筑是否獲賠一直是土地征收實(shí)踐中的爭議問題，《土地管理法》與原《拆遷管理?xiàng)l例》均未對該問題做出直接規(guī)定，造成實(shí)踐中糾紛不斷?！稐l例》第16條首次明確規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在

房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償?！边@一規(guī)定有效解決了“違建”獲賠的爭議，打擊了部分地方為獲得更多補(bǔ)償款而臨時(shí)突擊擴(kuò)建的行為，有利于公平正義。

(2)執(zhí)法主體的明確性。原《拆遷管理?xiàng)l例》在對征收工作主體進(jìn)行規(guī)定時(shí)用詞混雜。其在第5條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門(以下簡稱房屋拆遷管理部門)對本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理”，第7條卻規(guī)定“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)，對申請事項(xiàng)進(jìn)行審查：經(jīng)審查，對符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證?！蓖瑫r(shí)使用“縣級(jí)以上地方人民政府”與“市、縣人民政府”造成在實(shí)踐中區(qū)級(jí)人民政府征收權(quán)的資格爭議問題。而《條例》則統(tǒng)一規(guī)定為“市、縣級(jí)人民政府”，有效避免了區(qū)級(jí)人民政府征收主體資格的爭議問題。

(3)執(zhí)法對象的明確性。原《拆遷管理?xiàng)l例》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例。”由此可知，其將執(zhí)法對象定為“拆遷當(dāng)事人”。但何為“拆遷當(dāng)事人”?在實(shí)踐中，往往難以界定，范圍不一。是僅指房屋所有權(quán)人?抑或包括房屋承租人或其他利益相關(guān)人?《條例》則避免了“拆遷當(dāng)事人”這一模糊概念的使用，而采用“被征收房屋所有權(quán)人”這一更為具體明確的表述，縮小了執(zhí)法對象的范圍，在司法實(shí)踐中更具有操作性。

(4)執(zhí)法程序的明確性。《土地管理法》并沒有細(xì)化具體規(guī)定土地征收程序，僅在第46條籠統(tǒng)規(guī)定，“國家征收土地的。依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”。被征收人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，到有關(guān)部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝＜础胺蓷l款并沒有明確事前知情和主動(dòng)參與的權(quán)利，而只是強(qiáng)調(diào)了被征收人要履行事后參與的義務(wù)，而法律實(shí)體之外又缺乏必要的協(xié)商或聽證程序作為補(bǔ)充，加上農(nóng)民受知識(shí)層次、信息占有量等因素的限制，參與公共事務(wù)能力較弱，如果沒有適當(dāng)?shù)某绦蛑贫茸鞅Ｕ?，在利益受到侵害時(shí)往往不能及時(shí)有效地維護(hù)合法權(quán)益?！?/p>

《條例》則對執(zhí)法程序做了具體細(xì)化。第8條至第29條完整規(guī)定了征收與補(bǔ)償?shù)膱?zhí)法程序，涵蓋征收前至征收后的全部過程，使實(shí)踐過程中的每一步均有法可依，有法可循。特別是對于房屋所有權(quán)人私權(quán)的保護(hù)，比之《土地管理法》更為全面具體。第27條首次提出“先補(bǔ)償，后搬遷”的概念，順應(yīng)民心地將禁止野蠻拆遷寫入條文，符合依法治國，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。“先補(bǔ)后搬”這一概念的首次正式提出也有力保障了房屋所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而在最大程度上地維護(hù)了私權(quán)。

同時(shí)，從程序上否定了行政強(qiáng)制拆遷。作為一貫爭議熱點(diǎn)，行政強(qiáng)制拆遷在此次《條例》中的廢止有著巨大積極意義。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，近幾年來，行政強(qiáng)制拆遷的比例平均為0.2％左右，強(qiáng)制拆遷過程中出現(xiàn)的惡性事件雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實(shí)采取有效措施，杜絕此類事件發(fā)生。新條例第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行申請書應(yīng)當(dāng)附具補(bǔ)償金額和專戶存儲(chǔ)賬號(hào)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料?！边@一規(guī)定有利于文明拆遷的實(shí)現(xiàn)，促使拆遷部門采取更為溫和的拆遷談判方式，在一定程度上緩和了征收方與房屋所有權(quán)人之間的矛盾。

(5)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性可經(jīng)下列公式加以計(jì)算：

執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性=(處理項(xiàng)上限－處理項(xiàng)下限)÷處理項(xiàng)上限

經(jīng)上述公式計(jì)算所得的商越大，則執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性就越大。因?yàn)楦鶕?jù)上述計(jì)算公式所得百分比越大，意味著條文在內(nèi)容上就具有更大的自由把握與發(fā)揮的空間，在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)就越大，即該條文在內(nèi)容上的隨意選擇性與量化不確定性就越大，操作起來因缺乏明確規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)就越發(fā)困難，法律可操作性也就越小。

《土地管理法》在多方面存在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性。以征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，該法第47條是有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)暮诵囊?guī)定，這條概括性的規(guī)定構(gòu)成我國土地征收的根本制度。透過條文可知，我國《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：土地補(bǔ)償費(fèi)為被征耕地前三年平均年產(chǎn)值6－10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為4－6倍，二者的總和最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。套用執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性公式，將字母a設(shè)為常量，代表被征耕地前三年的平均年產(chǎn)值，則土地補(bǔ)償費(fèi)的上限為10a，下限為6a，代入公式即為：

(10a-6a)÷10a=0.4

即該條文的量化不確定性為40％。

反觀，新條例第19條規(guī)定：“對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格?！卑凑绽硇缘慕灰滓?guī)則，開發(fā)商給付的補(bǔ)償款會(huì)盡可能貼近市場價(jià)格，不太可能過多偏離市場價(jià)格。因此土地補(bǔ)償費(fèi)的上限價(jià)格會(huì)接近于其下限價(jià)格，即接近于市場價(jià)格。換言之，上限與下限之間的差額近乎為0，則帶入上述公式即為：

0÷市場價(jià)格=0

即該條文的量化不確定性為0，亦即意味著該條文的可操作性非常高。通過上述計(jì)算清晰可知，新條例在土地征收補(bǔ)償費(fèi)方面，其可操作性明顯高于《土地管理法》。

需要注意的是，上述公式只適用于金額的計(jì)算，對于同種條件不同處罰或不同條件不同處罰的情形并不適用。這兩種情況因種類不同而不能相比。對于前者，即同種條件不同處罰的規(guī)定，在實(shí)踐中很易造成執(zhí)法機(jī)關(guān)都傾向于選擇更有利于自己的A處罰方式，而逃避另一種相對而言獲益少的B處罰方式。比如條文若規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采用罰金或吊銷執(zhí)照的方式進(jìn)行處罰，則在實(shí)踐中絕大多數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)都會(huì)選擇罰金而不采用吊銷執(zhí)照的方式，從而造成行政權(quán)力的濫用。這種選擇權(quán)實(shí)際上具有很大任意性與自主性。量化不確定性大，法律可操作性小。

而對于后者，即不同條件不同處罰的規(guī)定，雖在形式上是放于同一條文中，然而在實(shí)質(zhì)上卻可拆分為兩個(gè)不同條文的內(nèi)容。在A條件下實(shí)施對應(yīng)的A處罰，此為一個(gè)條文的內(nèi)容；在B條件下實(shí)施對應(yīng)的B處罰，此為另一個(gè)條文的內(nèi)容。不同前提條件，不同處理結(jié)果，應(yīng)分開確定計(jì)算其量化不確定性，不可籠統(tǒng)套用上述公式計(jì)算。

2、存在問題。雖然總體而言，《條例》具有較強(qiáng)法律可操作性，較之《土地管理法》與原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在規(guī)范明確性方面有了很大改善與進(jìn)步，但不可避免的亦在一些方面仍存在問題，需進(jìn)一步完善其內(nèi)容，以增強(qiáng)其可操作性。

(1)在適用范圍的明確性上，有關(guān)“國有土地”的范圍規(guī)定還需要進(jìn)一步界定?！稐l例》的適用范圍是“國有土地”，相對于原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，適用范圍更大，然而“國有土地”的界定是一個(gè)復(fù)雜問題。“現(xiàn)實(shí)中的‘國有土地’大

體有這樣幾種：一是已征用或已經(jīng)確權(quán)給使用者的國有土地；二是依時(shí)頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證換發(fā)新使用證的國有土地；三是城市市區(qū)居民使用的土地，按城市的土地屬于國家所有，在土地初始登記時(shí)確定為國有土地：四是城市、城市郊區(qū)的農(nóng)民特別是城中村居民，因轉(zhuǎn)戶、拆遷等情形，土地隨之轉(zhuǎn)為國有土地；五是第二次全國土地調(diào)查中對城市市區(qū)的土地調(diào)查登記為國有土地的：六是依法不屬于集體所有的國有土地。

實(shí)踐中面臨的復(fù)雜問題是，有的‘國有土地’未經(jīng)過征收程序，有的沒有給原集體經(jīng)濟(jì)組織支付過補(bǔ)償，有的是先辦理房產(chǎn)所有證后辦理土地使用證，有的仍然由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用甚至仍然是農(nóng)用地?！倍稐l例》僅籠統(tǒng)規(guī)定“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回”，則上述各類國有土地是否都適用“收回”規(guī)定?是否排除某些情形?如何確定哪些被收回的國有土地應(yīng)該補(bǔ)償?“例如，因‘城中村’改造、居民轉(zhuǎn)戶等原因形成的國有土地是否補(bǔ)償?第二次全國土地調(diào)查中登記為國有土地是否補(bǔ)償?沒有支付過征用補(bǔ)償而直接按‘城市土地屬國家所有’規(guī)定登記發(fā)證的原集體土地是否補(bǔ)償?這些問題直接影響能否收回土地使用權(quán)?！币?yàn)椤稐l例》未對“國有土地”的范圍進(jìn)一步界定。所以在房屋征收的實(shí)踐操作中有可能造成無法可依的局面，從而使該新條例的可操作性大打折扣。

(2)在執(zhí)法主體明確性上，有關(guān)房屋征收實(shí)施單位及其法律責(zé)任的規(guī)定需要進(jìn)一步完善。按照現(xiàn)行規(guī)定，“建設(shè)單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委托拆遷單位實(shí)施拆遷，由于拆遷速度和建設(shè)單位、拆遷單位的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)。容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當(dāng)時(shí)的歷史條件所決定的。二次征求意見稿在征求意見稿規(guī)定政府是征收補(bǔ)償主體、取消建設(shè)單位拆遷的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確，房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償?shù)男袨閼?yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任?！笔紫?，此處的房屋征收實(shí)施單位到底指誰?“不以營利為目的單位主要有三種：一是國家機(jī)關(guān)，二是承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，三是民辦非企業(yè)。從立法意圖來看，國家機(jī)關(guān)可以排除，但房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)究竟是屬于承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位還是民辦非企業(yè)，抑或兩者兼而有之?”期望予以明確。其次，對于超出房屋征收部門委托范圍所實(shí)施的行為，房屋征收實(shí)施部門該如何承擔(dān)法律責(zé)任?若由房屋征收實(shí)施部門自身承擔(dān)，則若在其不具有承擔(dān)能力的情形下，誰該為其承擔(dān)?這些都是實(shí)踐中將遇到的問題。

(3)在執(zhí)法程序明確性上，有關(guān)土地價(jià)值確定程序、房屋調(diào)查登記的規(guī)定和被征收房屋的“土地用途”的認(rèn)定規(guī)定需要進(jìn)一步細(xì)化?！稐l例》第2條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收入)給予公平補(bǔ)償?！倍鴮τ诒徽魇盏耐恋?，則只在第13條規(guī)定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回。”除此并無進(jìn)一步的處置辦法。有收回，則應(yīng)有補(bǔ)償。法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為“合理”二字，那么這便涉及到對“合理”的判斷。何謂合理補(bǔ)償?補(bǔ)償多少才謂合理?這其中的關(guān)鍵問題即為對被收回土地的“價(jià)值”進(jìn)行確定。尤其是劃撥土地，作為被收回土地的主要類型之一，其價(jià)值在實(shí)踐中向來難以確定，然而新條例并未對劃撥土地的價(jià)值確定程序予以規(guī)定。

實(shí)踐中收回國有土地使用權(quán)的操作程序應(yīng)該如何?有關(guān)國有土地“收回”應(yīng)由誰執(zhí)行?補(bǔ)償主體是誰?鑒于當(dāng)前我國大多城市社區(qū)(居委會(huì))是從原生產(chǎn)隊(duì)改制而來，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體早已發(fā)生轉(zhuǎn)移，那么，轉(zhuǎn)移后的補(bǔ)償主體是誰?“許多住宅用地原來給村(居)委進(jìn)行過補(bǔ)償，那么，現(xiàn)在應(yīng)補(bǔ)給誰?國家、省級(jí)項(xiàng)目在被征收房屋的國有土地上進(jìn)行建設(shè)的，要不要給市、縣政府進(jìn)行土地補(bǔ)償?”進(jìn)一步探討，依什么程序計(jì)算補(bǔ)償金額?“《條例》明確被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償是‘被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格’，顯然已包含了土地補(bǔ)償或土地使用權(quán)收益。那么，原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償應(yīng)該如何計(jì)算?單位和個(gè)人獲取的‘市場價(jià)格’中要不要顯化‘土地價(jià)值’?同時(shí)，房屋價(jià)值由‘具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定’，其‘相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)’實(shí)際上是住建部門確定的資質(zhì)，那么國土資源部門確定資質(zhì)的‘土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)’能否參與?”以上均是尚待進(jìn)一步明確之處。

新條例第15條規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記。被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布?！?/p>

“對房屋及相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查登記，是新條例新設(shè)立的程序，調(diào)查登記的情況在很大程序上決定了公平補(bǔ)償?shù)幕疽竽芊駥?shí)現(xiàn)。但對被征收人拒不配合的，如何處理，新條例并未規(guī)定?！惫P者以為，可采用信息登記公開的方式，將拒不配合的被征收人情況登記在冊，用以備案，建成檔案系統(tǒng)歸總，便于隨時(shí)查閱。

新條例第16條規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項(xiàng)書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年?！比绾谓缍ㄊ欠裆米愿淖儭巴恋赜猛尽?被征收房屋所使用的土地用途如何認(rèn)定?條例尚未有明確規(guī)定。依據(jù)前述《條例》第15條規(guī)定，被征收房屋用途的認(rèn)定，主要采取調(diào)查登記的辦法，那么如何“調(diào)查登記”?法律并未明確規(guī)定。條例只規(guī)定房屋征收部門進(jìn)行調(diào)查登記，則國土部門是否同樣有權(quán)參與調(diào)查登記?“房屋用途與土地用途是否應(yīng)該‘登記一致’?改變房屋用途的同時(shí)改變土地用途是否不予補(bǔ)償?新建、擴(kuò)建、改建房屋的同時(shí)，擅自改變土地用途和改變土地使用條件的是否要處罰?改變土地用途行為在被征收房屋‘調(diào)查登記’時(shí)被認(rèn)定為‘合法’的，國土部門還要不要處理?

事實(shí)上，長期以來拆遷工作中房屋和土地用途的認(rèn)定，與能否順利達(dá)成拆遷協(xié)議有著十分直接的關(guān)系。為了獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益而改變了住宅用途，但在拆遷時(shí)得不到滿足，一些‘釘子戶’就是這樣產(chǎn)生的?！币虼?，必須對被征收房屋的“土地用途”認(rèn)定程序加以進(jìn)一步明確。

三、評(píng)價(jià)結(jié)論