國土空間用途管制制度建設(shè)
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國土空間用途總量控制制度有待完善。當(dāng)前國土空間利用總量控制主要集中在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量管控及永久基本農(nóng)田的總量控制，如土地用途分區(qū)管制和城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制等制度安排已較為完善，而對生態(tài)空間的總量控制制度尚不明確，關(guān)于生態(tài)空間的用途管制，雖然已有16個省份生態(tài)紅線劃定工作已報批，但并未實施，劃定規(guī)則有待進一步深化研究。此外，目前尚未出臺全國性的生態(tài)保護專項規(guī)劃，生態(tài)空間的總量控制制度尚有欠缺，全域、全類型國土空間用途總量控制制度的建立已刻不容緩。國土空間用途轉(zhuǎn)用機制尚未建立。當(dāng)前，國土空間管制是對耕地、森林、草原、水域等不同自然要素實行單要素管理模式，雖有利于根據(jù)不同要素類型的系統(tǒng)特征制定有針對性的管制措施，但實際上是忽視了山水林田湖草生命共同體要素之間的關(guān)聯(lián)性，缺乏系統(tǒng)的多要素交叉管制措施，各個要素乃至各個空間之間的轉(zhuǎn)換規(guī)則尚未明確。例如：針對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，相關(guān)制度較為完善。但城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間向生態(tài)空間轉(zhuǎn)化及各個空間內(nèi)部之間的轉(zhuǎn)換，存在依據(jù)不足的問題。同時，國土空間用途變更的條件、程序和要求均沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致國土空間用途變更在實施中缺乏有效監(jiān)管，開發(fā)活動的合法合規(guī)性和對生態(tài)環(huán)境的影響都無法得到有效評估。相關(guān)法律有待進一步明確。目前尚未出臺國土空間規(guī)劃與用途管制的相關(guān)上位法律，其他法律又難以彌補這一缺陷，后續(xù)的法律責(zé)任在現(xiàn)有法律框架下執(zhí)行落地存在一定困難。此外，上位法缺乏情況下，目前的法定規(guī)劃沖突部分無法有效界定，如土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃都是法定規(guī)劃，而兩者在建設(shè)用地和農(nóng)用地布局之間存在較大沖突，難以根本解決。應(yīng)按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱18號文）的具體要求，出臺《國土空間開發(fā)保護法》等有關(guān)上位法，統(tǒng)籌解決類似沖突。
二、國土空間用途管制制度構(gòu)建的基本思路
制定好過渡時期國土空間管制的相關(guān)標準。落實18號文的具體要求，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制，依據(jù)自然資源管理職能，以解決生態(tài)功能退化、環(huán)境污染為問題導(dǎo)向，因地制宜構(gòu)建國土空間用途管制基本制度。在國土空間規(guī)劃實施前，以嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為抓手，深入貫徹黨中央國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)總體部署，并做好過渡時期的法律法規(guī)銜接，統(tǒng)籌其他領(lǐng)域相關(guān)規(guī)劃、標準、政策關(guān)于國土空間用途管制的要求，建立國土空間用途管制制度。以“雙評價”為基礎(chǔ)，制定差異化的用途管制措施。加強貫徹全域、全類型空間用途管制制度與空間用途差異性保護思想。以資源環(huán)境承載力和國土開發(fā)適宜性雙評價為基礎(chǔ)，科學(xué)制定分區(qū)原則，突出各空間用途差異化管制制度與具體措施，明確用途轉(zhuǎn)用的條件、程序和要求，嚴格保護永久基本農(nóng)田及遵守生態(tài)保護紅線的管控，切實提高國土空間利用效率。以國土空間全要素、全過程管制為目標。構(gòu)建系統(tǒng)的國土空間開發(fā)與保護年度調(diào)控機制，優(yōu)化統(tǒng)籌獎懲機制與空間指標分配相結(jié)合，以土地利用計劃為抓手，統(tǒng)一國土空間全要素計劃管理，加強貫徹重點生態(tài)要素的剛性管制制度，優(yōu)化其他要素彈性管制制度，確保全要素統(tǒng)一管制。制定國土空間正面、負面準入清單，完善國土空間開發(fā)重大項目的全過程管理制度，建立完善的國土空間許可管制制度。
三、國土空間用途管制制度的建議
明確國土空間用途管制法律依據(jù)。國土空間用途管制屬于政府職能，按照依法行政的要求，自然資源管理部門實施國土空間用途管制，目前主要法律依據(jù)是《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，主要政策依據(jù)是18號文等政策文件，主要規(guī)劃依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。由于兩規(guī)對國土空間用途的管控區(qū)域各有差異，而具體國土空間的行業(yè)準入限制的規(guī)劃和標準制定涉及生態(tài)、工信、發(fā)改、水利、農(nóng)業(yè)等多部門。因此，自然資源主管部門須加強頂層設(shè)計，構(gòu)建國土空間用途管制制度體系，切實解決永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線及城市開發(fā)邊界3條控制線的邊界沖突問題。建立國土空間總量控制與計劃指標管控制度。一是確定國土空間總量控制與計劃指標管控制度的基本原則。在“雙評價”結(jié)果、國土空間規(guī)劃公布和落地前，以完善和實施土地利用年度計劃為抓手，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間總量管控。二是科學(xué)制定國土空間總量控制與計劃指標管控制度的具體目標。國土空間總量控制與計劃指標管控制度要符合地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和國土空間規(guī)劃，充分考慮未來產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與布局，有效銜接中長期建設(shè)規(guī)劃，充分發(fā)揮總量控制與計劃指標的引導(dǎo)和調(diào)控作用。三是在總量核定基數(shù)不變的原則下，實行差別化計劃管理，優(yōu)化計劃管理的規(guī)模制定。在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的前提下，鼓勵盤活存量建設(shè)用地和轉(zhuǎn)變土地利用方式，在現(xiàn)有計劃管理的規(guī)模類型中，探索增加部分地區(qū)，特別是長江經(jīng)濟帶地區(qū)存量建設(shè)用地整理計劃指標和生態(tài)用地指標。充分評估新增建設(shè)用地的綜合情況，探索在總量控制的前提下，突破現(xiàn)行增減掛鉤的項目限制，將不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、落后及過剩產(chǎn)能的部分企業(yè)騰退、拆除后的土地進行復(fù)墾或者進行生態(tài)用地建設(shè)，納入拆舊地塊范疇，不占用新增建設(shè)用地指標計劃。此外，適時考慮將現(xiàn)有的增減掛鉤項目與工礦廢棄地復(fù)墾項目結(jié)合推進，允許符合條件的工礦廢棄地復(fù)墾地建設(shè)村民安置居住區(qū)，以減少增減掛鉤項目所須安置村民居住建設(shè)用地規(guī)模，最大限度獲得增減掛鉤節(jié)余指標。四是完善土地利用計劃指標獎勵措施。除根據(jù)《落實國務(wù)院大督查土地利用計劃指標獎勵實施辦法》規(guī)定的4種情況可獲得指標獎勵外，筆者認為應(yīng)充分結(jié)合地區(qū)實際情況，對落實規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等綜合情況進行綜合評估，對完成較好的地區(qū)給予一定指標獎勵，并結(jié)合區(qū)域總體發(fā)展情況，同樣對落實較差的地區(qū)進行計劃指標核減，可適當(dāng)將核減部分獎勵給完成較好地區(qū)。構(gòu)建國土空間用途轉(zhuǎn)用機制。用途轉(zhuǎn)用機制應(yīng)以生態(tài)環(huán)境保護為主，充分考慮各個要素發(fā)展存在的基本特征，結(jié)合地區(qū)當(dāng)前面臨的問題和發(fā)展規(guī)劃，按照城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大類空間不同的管制規(guī)則，明確區(qū)域各類核心要素之間的差異化用途管制規(guī)則，針對城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間之間的用途轉(zhuǎn)換[2]，同類空間內(nèi)部用途之間的相互轉(zhuǎn)換，構(gòu)建差別化的國土空間用途轉(zhuǎn)用機制。轉(zhuǎn)用機制應(yīng)包含以下內(nèi)容：其一，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間用途管制功能。以“控制性詳細規(guī)劃”為依據(jù)，加強城鎮(zhèn)空間綜合水平建設(shè)，特別是提高城鎮(zhèn)空間生態(tài)環(huán)境及公共設(shè)施水平，充分考慮并利用好原有的生態(tài)功能，為未來發(fā)展預(yù)留城鎮(zhèn)建設(shè)彈性空間，加強城鎮(zhèn)留白區(qū)的管控制度建設(shè)。其二，保護農(nóng)業(yè)空間生產(chǎn)力。落實最嚴格的永久基本農(nóng)田保護政策，以糧食安全保障、保護農(nóng)業(yè)空間生產(chǎn)力為主導(dǎo)，永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)禁止一切與其無關(guān)的開發(fā)活動，鼓勵開展高標準農(nóng)田建設(shè)，嚴格禁止永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為其他類用地對占用永久基本農(nóng)田的行為。同時，限制耕地向設(shè)施農(nóng)用地、宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)換。其三，嚴格管控生態(tài)空間轉(zhuǎn)用。生態(tài)空間須以生態(tài)保護為主，生態(tài)紅線劃定內(nèi)，應(yīng)嚴格控制一切與提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、生態(tài)保護無關(guān)的開發(fā)活動。鼓勵生態(tài)紅線周邊的農(nóng)業(yè)用地及建設(shè)用地轉(zhuǎn)為生態(tài)用地，結(jié)合所在區(qū)域?qū)嶋H情況，應(yīng)考慮給予相應(yīng)政策與資金作為轉(zhuǎn)用支撐。健全國土空間用途管制全流程管理制度。落實國土空間用途管制新職能，以國土空間準入及轉(zhuǎn)用許可為主線，整合相關(guān)審批職能，加強自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，實行建設(shè)許可與驗收機制，構(gòu)建國土空間用途管制全流程管理制度。一是在國土空間準入許可階段，結(jié)合自然資源部《關(guān)于推進建設(shè)用地審批和城鄉(xiāng)規(guī)劃許可“多審合一”改革的通知》（征求意見稿），推進“多驗合一”“多測合一”及簡化報件審批材料，合并審核、一文批復(fù)審批制度。整合農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、林地占用及水資源及岸線資源占用等審批制度，對城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)3個空間相互轉(zhuǎn)用的，全面實施轉(zhuǎn)用許可在先的審批制度。二是在國土空間使用階段，按照《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》的要求，加強自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記工作。依法依規(guī)對區(qū)域內(nèi)的集體土地使用權(quán)、林權(quán)、水資源等確權(quán)登記工作后，方可開發(fā)使用。三是實行建設(shè)許可與驗收機制。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記后，自然資源主管部門應(yīng)對項目建設(shè)的規(guī)模、方式及相關(guān)建設(shè)條件進行審核，并發(fā)放建設(shè)許可證。對符合許可要求的項目同意建設(shè)項目竣工驗收；對不符合許可要求或因規(guī)劃條件變更、環(huán)境保護要求退出的建設(shè)項目，依法實行空間退出管理或整改后再驗收的制度。構(gòu)建完善的生態(tài)補償與生態(tài)修復(fù)資金保障機制。第一，完善生態(tài)補償法律法規(guī)體系。集合當(dāng)前生態(tài)補償相關(guān)要求，對生態(tài)補償?shù)母拍睢?nèi)涵與外延、管理措施與具體實施部門等做出統(tǒng)一的界定，適時出臺生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建完善的生態(tài)補償法律法規(guī)體系。第二，探索生態(tài)補償市場機制。加快推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作，減少信息不對稱及對公共物品進行定價等行為，探索構(gòu)建生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制。建立完善的制度體系及激勵機制，鼓勵企業(yè)、個人參與生態(tài)補償，有效構(gòu)建生態(tài)補償市場機制。第三，優(yōu)化政府職能轉(zhuǎn)變。按照“放管服”具體要求，加強政府主導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，在生態(tài)補償機制構(gòu)建過程中，政府應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)角色，完善管理職能與角色定位，對機制構(gòu)建大方向進行指導(dǎo)和把控。同時，政府建立市場定價標準與制定合理規(guī)則，給市場調(diào)節(jié)留出空間，提高政府執(zhí)行率，以生態(tài)補償機制的快速審批及全面監(jiān)管等為基礎(chǔ)，推進優(yōu)化政府職能在生態(tài)補償機制構(gòu)建中的角色轉(zhuǎn)變。第四，建立跨區(qū)域生態(tài)補償機制。在生態(tài)補償機制的構(gòu)建中，充分發(fā)揮國家主導(dǎo)作用，從環(huán)保專項資金中拿出一部分資金用于跨區(qū)域環(huán)境保護，提高各地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作的積極性。本著“區(qū)際公平、權(quán)責(zé)對等”的原則，在國家的統(tǒng)一組織下，由?。ㄊ校┑胤截斦鶕?jù)受益大小等共同出資，與中央財政資金共同組建生態(tài)補償基金，構(gòu)建縱向補償與橫向補償相結(jié)合的有效途徑。第五，拓寬生態(tài)修復(fù)與補償資金來源渠道，加大國家相關(guān)生態(tài)修復(fù)專項資金的支持。目前，部分地區(qū)國土空間糾錯成本較高，特別對產(chǎn)能過剩及落后產(chǎn)能等企業(yè)的騰退工作難度較大，生態(tài)修復(fù)與補償所需資金較多，有必要拓寬資金來源渠道，應(yīng)充分結(jié)合相關(guān)政策文件的規(guī)定，探索嘗試政府和社會資本合作（PPP）模式加大資金投入力度。健全信息共享機制，加強統(tǒng)一監(jiān)管平臺建設(shè)。充分發(fā)揮自然資源主管部門在地理信息、權(quán)屬、資源環(huán)境、管理要素等方面的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)并聯(lián)合相關(guān)部門和行業(yè)，整合土地、森林、草原、海洋等各類國土空間信息服務(wù)平臺，逐步建立涵蓋土地、礦產(chǎn)、能源、水、森林、草原等多種資源在內(nèi)的統(tǒng)一動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管信息系統(tǒng)，推動形成統(tǒng)一、完整、全覆蓋、多尺度的國土空間數(shù)據(jù)資源體系，對國土空間開展全時監(jiān)測。充分利用遙感、大數(shù)據(jù)等技術(shù)構(gòu)建信息服務(wù)平臺，推動實行網(wǎng)上報批、網(wǎng)上監(jiān)測、實時監(jiān)管制度，建立常態(tài)化資源環(huán)境承載力與國土開發(fā)強度監(jiān)測預(yù)警機制，完善國土空間用途管制實施效果的督查機制，及時發(fā)現(xiàn)各類違反國土空間用途管制的開發(fā)利用行為，并有效跟蹤取證，嚴格依法處理。
參考文獻：
[1]張建平.我國國土空間用途管制制度建設(shè)[J].中國土地，2018,04:12-15.
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作者：畢云龍 徐小黎 李勇 單位：自然資源部咨詢研究中心
