存款保險(xiǎn)體制建構(gòu)研討
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本文作者：盧立偉、徐才偉、張虹 單位：臺州學(xué)院、中國人民銀行臺州市中心支行
維護(hù)我國金融體系和社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的需要從我國情況來看，商業(yè)銀行特別是國有商業(yè)銀行目前依然在高風(fēng)險(xiǎn)中運(yùn)行，出現(xiàn)了不良貸款比例過高、資本充足率不足、潛虧嚴(yán)重等問題。于此同時(shí)居民儲蓄存款卻持續(xù)高速增長，在這種情況下,建立我國存款保險(xiǎn)制度已刻不容緩。建立存款保險(xiǎn)制度是維護(hù)我國金融體系和社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的需要。目前,我國已有750多家村鎮(zhèn)銀行，一旦“風(fēng)吹草動”，將會帶來災(zāi)難性的“倒閉風(fēng)潮”。盡管我國未曾出現(xiàn)大規(guī)模的銀行金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，但個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營危機(jī)導(dǎo)致的存款擠兌事件仍有發(fā)生。如2001年9月，浙江臺州路橋某城信社高管被紀(jì)檢監(jiān)察部門“約談”而引起擠兌，影響到同城的另一家城信社擠兌，兩家信用社兩天之內(nèi)提款總約人民幣7～8億元。當(dāng)?shù)卣⒓床扇「鞣N措施調(diào)入資金5億多元“救社”，人民銀行通過再貸款，城信社高管電視露面等措施才平息了此次擠兌風(fēng)波。同年，臺州黃巖某城信社規(guī)模小，負(fù)責(zé)人以“借用人”名義侵占單位資金、挪用巨款去澳門豪賭及其它揮霍，出現(xiàn)資不抵債，無法經(jīng)營被關(guān)停，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣鹳Y4500萬元償付居民儲蓄存款才平息此事，直接影響到銀行體系的穩(wěn)健運(yùn)行和社會穩(wěn)定。
推進(jìn)利率市場化的需要
今年，央行已連續(xù)兩次放寬存貸款基準(zhǔn)利率浮動范圍，深化利率市場化改革?！?012年金融穩(wěn)定報(bào)告》也提到：2012年將穩(wěn)步推進(jìn)利率市場化改革，加快培育市場基準(zhǔn)利率體系，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)能力，探索進(jìn)一步推進(jìn)利率市場化的有效途徑。從短期來看，盡管目前存貸款基準(zhǔn)利率浮動范圍小，尚未能給銀行業(yè)帶來致命打擊，但銀行不得不面對利潤逐漸被擠壓的問題。從長遠(yuǎn)來看，利率市場化使銀行業(yè)競爭加劇，尤其中小型銀行經(jīng)營者將面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有存款保險(xiǎn)制度，就很難穩(wěn)步推進(jìn)利率市場化改革，存款人的利益便很難得到保障，從而嚴(yán)重影響廣大社會公眾對金融體系的信心。因此，有必要建立存款保險(xiǎn)制度，以保證我國利率市場化改革進(jìn)程中的穩(wěn)定性。
農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革的需要
隨著農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革，作為吸收公眾存款的村鎮(zhèn)銀行得到了長足發(fā)展。截至目前，全國共有750余家村鎮(zhèn)銀行。盡管目前村鎮(zhèn)銀行盈利居多，但在利率市場化的快速推進(jìn)、宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)下行，金融市場競爭加劇條件下，村鎮(zhèn)銀行可能會出現(xiàn)倒閉風(fēng)潮。目前，由于公信力不足使得村鎮(zhèn)銀行吸收公眾存款不足，嚴(yán)重影響了其自身的發(fā)展。存款保險(xiǎn)制度的建立，可以徹底有效地解決村鎮(zhèn)銀行公信力不夠問題，大大提升村鎮(zhèn)銀行的公信度和認(rèn)可度。另外，存款保險(xiǎn)制度的推出，也是解決當(dāng)前村鎮(zhèn)銀行設(shè)立初始降低發(fā)起行持股比例的有效手段，更加有利于民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，更好地服務(wù)于“三農(nóng)”。
深化銀行業(yè)體制改革
第一，加快銀行業(yè)監(jiān)管政策改革進(jìn)程。建立存款保險(xiǎn)制度依賴于我國銀行業(yè)監(jiān)管政策改革的進(jìn)程，為此，我國監(jiān)督當(dāng)局做了不懈努力，也取得了較大成績。2007年2月，銀監(jiān)會《中國銀行業(yè)實(shí)施新資本協(xié)議指導(dǎo)意見》，標(biāo)志中國銀行業(yè)正式啟動新協(xié)議實(shí)施工作。2008年9月-2009年12月，銀監(jiān)會正式陸續(xù)13個(gè)新資本協(xié)議監(jiān)管指引，積極醞釀新的4大資本監(jiān)管工具時(shí)間安排，設(shè)置合理標(biāo)準(zhǔn)和過渡期安排，出臺改革框架基本方案和實(shí)施路線圖。2011年下發(fā)《中國銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見》，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)于2012年1月1日開始執(zhí)行新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)性重要銀行和非系統(tǒng)性重要銀行分別于2013年底和2016年底前達(dá)到新資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，2013年底和2016年底前分別達(dá)到流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資比例的監(jiān)管要求。目前，銀監(jiān)會正組織全國78家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行定量測算，銀行業(yè)系統(tǒng)積極推進(jìn)新協(xié)議實(shí)施各項(xiàng)工作。
第二，抓緊研究地方性金融機(jī)構(gòu)改革。抓緊研究城市商業(yè)銀行發(fā)行上市和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)地方性銀行透明、規(guī)范經(jīng)營。真正確保董事會、監(jiān)事會、股東代表大會三會制度的有效實(shí)施，保證銀行業(yè)商業(yè)運(yùn)行模式，約束銀行高管道德風(fēng)險(xiǎn)。尤其目前民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營過程中，以及有爭議的小額貸款公司轉(zhuǎn)化為村鎮(zhèn)銀行能否需要發(fā)起行制度，其關(guān)鍵就是是否建立存款保險(xiǎn)制度，切實(shí)保證公眾存款人的利益。
第三，完善我國銀行業(yè)市場退出法律法規(guī)。由于缺乏完善、規(guī)范化的法律制度，我國銀行業(yè)在退出實(shí)踐中存在政府過度干預(yù)，債務(wù)支付方式注重短期效應(yīng)。當(dāng)前存在許多資本凈額為負(fù)值的銀行機(jī)構(gòu)仍在運(yùn)行的現(xiàn)象。因此，建立存款保險(xiǎn)制度，有必要通過市場化處置破產(chǎn)機(jī)構(gòu)，選擇合理的立法模式和法律法規(guī)來制定和完善我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場退出法律法規(guī)，否則存款保險(xiǎn)制度就形同虛設(shè)，不能發(fā)揮約束機(jī)制作用。
建立存款保險(xiǎn)制度的基本框架
一是存款保險(xiǎn)對象和標(biāo)的范圍。一個(gè)完善的存款保險(xiǎn)制度應(yīng)盡可能覆蓋境內(nèi)所有經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)?？紤]到我國實(shí)際情況，我國存款保險(xiǎn)的覆蓋面應(yīng)包括國內(nèi)所有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，外資金融機(jī)構(gòu)在我國經(jīng)營的人民幣業(yè)務(wù)。因涉及到母國和東道國的制度安排協(xié)調(diào)，內(nèi)資銀行在國外分支機(jī)構(gòu)應(yīng)排除在存款保險(xiǎn)體系之外。
對銀行存款人提供存款保護(hù)，要求區(qū)分開存款人與非存款債權(quán)人或倒閉銀行股東存款，對銀行存款類賬戶的資金進(jìn)行保險(xiǎn)，投資類賬戶資金則予以踢出，不予保險(xiǎn)。我國存款保險(xiǎn)應(yīng)暫定為城鄉(xiāng)居民本幣存款，外幣存款、企業(yè)存款和金融同業(yè)存款等排除在外。截至2012年6月，據(jù)人民銀行數(shù)據(jù)顯示，我國金融機(jī)構(gòu)個(gè)人存款中，本外幣存款400628.68億元，本幣存款396115.8億元，本幣存款占比98.9%，而外幣存款占比很低。
二是投保方式。由于我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營管理水平、資產(chǎn)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)防范以及資本充足率上存在重大差異。為避免逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公平競爭，我國應(yīng)采取強(qiáng)制保險(xiǎn)的方式。雖然中資全國性大型銀行相對中資全國性中小型銀行在人民幣個(gè)人存款上存在較大優(yōu)勢，如2012年6月底，中資全國性大型銀行人民幣個(gè)人存款262447.31億元，中資全國性中小型銀行人民幣個(gè)人存款為42229.77億元，大型銀行對參加存款保險(xiǎn)體系的意愿不強(qiáng)，但隨著金融服務(wù)提供者之間競爭加劇，存款人非常關(guān)心存款是否得到保護(hù)，大部分存款人就會將存款存入?yún)⒓哟婵畋ｋU(xiǎn)的銀行，這也使得銀行為不失客戶，自然而然參加存款保險(xiǎn)。對強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)可能產(chǎn)生的“劫富濟(jì)貧”現(xiàn)象，將通過對各投保金融機(jī)構(gòu)采用風(fēng)險(xiǎn)差別率征收保費(fèi)的方法加以規(guī)避。
三是存款保險(xiǎn)費(fèi)率。保險(xiǎn)基金必須與所被保險(xiǎn)存款的比率維持在一定水平，即保險(xiǎn)費(fèi)率。到達(dá)保險(xiǎn)基金規(guī)模的，也可以通過若干年規(guī)劃籌集。存款保險(xiǎn)費(fèi)率的定價(jià)基本有兩類可供選擇，即固定費(fèi)率和浮動費(fèi)率。根據(jù)國內(nèi)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行差別費(fèi)率較能有效避免道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。從我國銀行體系改革發(fā)展階段來看，應(yīng)該在存款保險(xiǎn)創(chuàng)建初期實(shí)行相對簡單的單一費(fèi)率，即根據(jù)商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模和資本充足率、不良貸款率等定量分析指標(biāo)確定費(fèi)率，以形成正向激勵，或者把金融機(jī)構(gòu)劃分為全國性、地區(qū)性和農(nóng)村信用社三大類型，再在每個(gè)類型上實(shí)行單一費(fèi)率體系。目前，我國實(shí)行差別費(fèi)率有一定的困難，因該實(shí)施有待于能夠準(zhǔn)確鑒別銀行風(fēng)險(xiǎn)水平，要做到這一點(diǎn)我國還有很長路要走。從長遠(yuǎn)來看，我國應(yīng)建立一套依賴于巴塞爾新協(xié)議基礎(chǔ)之上與風(fēng)險(xiǎn)掛鉤的差別保險(xiǎn)費(fèi)率，有效激勵投保金融機(jī)構(gòu)積極改善自身資產(chǎn)質(zhì)量，降低保費(fèi)，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)公平競爭。
四是存款保險(xiǎn)基金。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行，需建立在一定保險(xiǎn)基金規(guī)模之上，大多數(shù)國家的存款保險(xiǎn)資金來自財(cái)政注資和中央銀行再貸款。一般而言，存款保險(xiǎn)制度的資金來源有兩種：一是事后核算，二是建立基金?？傮w而言，通過收取保費(fèi)形式建立基金已成大勢所趨。鑒于中國人民銀行擁有大量外匯儲備，建議我國在央行外匯認(rèn)購之外，向存款銀行機(jī)構(gòu)收取保費(fèi)建立存款保險(xiǎn)基金。費(fèi)率過低對投保機(jī)構(gòu)的約束作用較輕，保險(xiǎn)基金不能承擔(dān)起抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的基本能力。另一方面費(fèi)率過高將對銀行的利潤率產(chǎn)生重大影響，加重銀行財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。在美國規(guī)定的目標(biāo)比率是1.25%。我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)分階段建立基金規(guī)模，當(dāng)保險(xiǎn)基金規(guī)模低于規(guī)定比例水平時(shí)，應(yīng)采取一次性或分期性對不足部分進(jìn)行彌補(bǔ)，若超過一定比率時(shí)，可以適當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)周期、銀行資本充足率狀況等情況免交保費(fèi)。據(jù)瑞銀分析，我國按20萬人民幣的限額保險(xiǎn)，以0.04%-0.12%差別費(fèi)率計(jì)算，我國需要10年可達(dá)到保險(xiǎn)基金目標(biāo)規(guī)模，每年對上市銀行凈利潤增速影響在1個(gè)百分點(diǎn)左右(瑞銀,2012)。
五是最高保險(xiǎn)賠付限額。綜合目前各國情況來看，存款保險(xiǎn)賠付有四種方式：一是限額賠償，二是簡單比例賠償，三是分段比例遞減賠償，四是比例與限額賠償。鑒于我國國情，本文建議：在過渡期內(nèi)對個(gè)人存款、財(cái)政性存款、公益性社團(tuán)存款以及公眾小額存款進(jìn)行全額保險(xiǎn)，保護(hù)國家資金安全和弱勢群體利益。之后，對存款人的存款統(tǒng)一實(shí)行限額賠償，以循序漸進(jìn)的方式有效地減輕存款保險(xiǎn)制度出臺帶來的社會不穩(wěn)定性。
合理確立賠付標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)權(quán)衡保護(hù)存款人利益與避免銀行道德風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)目標(biāo)。較高賠付標(biāo)準(zhǔn)雖可以擴(kuò)大保護(hù)面，有利銀行體系穩(wěn)定，但也相應(yīng)降低存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識，增加了投保銀行負(fù)擔(dān)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，就個(gè)人存款賠付而言，保險(xiǎn)賠付最高標(biāo)準(zhǔn)按照一國人均GDP的比例來確定，國際貨幣基金組織推薦是該標(biāo)準(zhǔn)的3倍，然而我國居民的高儲蓄率且居民金融資產(chǎn)以銀行存款為主的現(xiàn)狀，3倍的標(biāo)準(zhǔn)對于保險(xiǎn)金額的保護(hù)面顯的相對有些偏小。另外，國際上常用也比較認(rèn)可的是存款人存款的90%。按照瑞銀分析，當(dāng)前我國30萬以下存款賬戶大約占到總賬戶的95%以上，因此將保險(xiǎn)限額定在20萬-30萬具有較高的涵蓋面，并且存款限額能夠隨居民收入水平提高和通貨膨脹加劇，保險(xiǎn)限額能夠做出相應(yīng)調(diào)整(瑞銀,2012)。在特定時(shí)期，采取臨時(shí)性措施，如提高賠付限額、臨時(shí)性全額保險(xiǎn)等措施以穩(wěn)定我國金融安全。
加快存款保險(xiǎn)制度立法工作
我國從提出建立存款保險(xiǎn)制度構(gòu)想，截至目前，經(jīng)歷了十多年的時(shí)間，我國建立該制度的條件基本也已經(jīng)具備。雖然我國存款保險(xiǎn)制度在2003年啟動了立法工作，并已形成了《存款保險(xiǎn)條例》，但應(yīng)在適當(dāng)時(shí)候以專門立法形式制定《存款保險(xiǎn)法》和《存款保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》，建立和健全我國存款保險(xiǎn)法律法規(guī)體系，明確各方當(dāng)事人的責(zé)、權(quán)、利。我國存款保險(xiǎn)制度應(yīng)包括如下內(nèi)容：制定規(guī)章制度并組織實(shí)施、確定征收保險(xiǎn)費(fèi)率、管理基金、補(bǔ)償損失、對問題銀行救助或破產(chǎn)銀行接管、銀行監(jiān)管等。設(shè)計(jì)存款保險(xiǎn)制度時(shí)，立法內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)審慎監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制和問題銀行賠付的復(fù)合功能，切實(shí)保護(hù)公眾存款人利益。
建立存款保險(xiǎn)制度的組織機(jī)構(gòu)
通過對國際上已建立存款保險(xiǎn)制度國家和地區(qū)的研究，我們不難發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)國家建立了相對獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，只有少數(shù)附屬于中央銀行或銀行業(yè)協(xié)會。從我國金融業(yè)當(dāng)前狀況以及我國金融組織體系來看，建議由人民銀行或財(cái)政部履行出資人資格，同時(shí)也可發(fā)行債券等多種方式募集資金，建立相對獨(dú)立，專門負(fù)責(zé)存款保險(xiǎn)職能的機(jī)構(gòu)，并賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必要權(quán)力，確保存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與央行、銀監(jiān)會以及金融機(jī)構(gòu)信息共享。在特殊期間，適當(dāng)強(qiáng)化存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)功能，使存款保險(xiǎn)制度成為處理金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)應(yīng)急平臺。
這樣，央行可以專門負(fù)責(zé)貨幣政策的制定、執(zhí)行以及發(fā)揮最后貸款人作用；銀監(jiān)會負(fù)責(zé)銀行系統(tǒng)法人、金融機(jī)構(gòu)總體風(fēng)險(xiǎn)的信息披露和預(yù)警；存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)施銀行的個(gè)體經(jīng)營狀況、風(fēng)險(xiǎn)識別評估等實(shí)時(shí)監(jiān)控職能，有權(quán)提出指導(dǎo)意見并對發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重問題及時(shí)向央行報(bào)告。為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，增強(qiáng)對存款人的利益保護(hù)，我國要立足當(dāng)前國情，借鑒國外已有的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)謹(jǐn)慎地設(shè)計(jì)和完善有中國特色的存款保險(xiǎn)制度，從而維護(hù)我國的金融穩(wěn)定。